进城务工者随迁子女教育公平问题研究

李振堂

摘要：进城务工者随迁子女教育公平问题是当前我国城市化和现代化过程中出现的重要社会问题。其主要表现是子女入学难、受歧视、升学考试难和受教育质量堪忧等。造成进城务工者子女教育公平问题的根源在于二元经济结构下的户籍制度、教育资源分配和教育体制等方面。因此，需要进行相应的制度设计体制创新，并制定出适当的经济政策。

关键词：进城务工者；随迁子女；教育公平

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0015-04

一、引言

随着现代化和城市化进程的加快，大批的农村劳动力从农业生产中解放出来，纷纷流入城市务工，他们中的许多人拖家带口，在城市中找到谋生的手段和空间，他们的随迁子女或是已经在农村老家入学，或是达到入学年龄即将入学，这样就产生一个十分现实的问题：子女在城市上学问题。由于我国农村劳动力进入城市务工的人数巨大，这个问题在很多年以来一直困扰着城市外来务工人员，因为他们的子女很难在城市某个小学和中学上学，即使找到了学校上学，到了高中毕业时想参加高考的学生又面临着返回老家参加高考的问题。进城务工者子女教育公平问题涉及的问题很多，社会影响面大，解决的程度关系到我国社会和谐发展大局，因此受到各方面的密切关注。由于我国处于城镇化、工业化、现代化高速发展阶段，流动人口特别是农村人口向城市流动的规模将继续扩大，进城务工者随迁子女数量将继续增加，因此，这个矛盾更加突出。近年来，经过政府有关部门和社会各界的努力在一定程度上缓解了这个矛盾，但是仍然存在着一些需要从根本上解决的问题。

进城务工者子女教育公平问题是我国当今城市化进程中一个非常严峻的现实问题，也是我国现有制度和经济体制改革新形势下出现的亟待解决问题。它涉及到我国教育制度、教育资源、教育公平和发展基础教育等多个方面。范先佐（2007）基于对湖北、河南等省市进城务工人员子女上学问题专门调查，从制度层面对城市外来务工人员子女的教育问题进行了研究，提出了改革现行体制的政策措施。李高峰认为进城务工者子女主要面临教育机会不均、教育质量堪忧和家庭教育缺失等问题，主要原因是现行制度的制约和资源与环境的制约，并提出了建立全纳教育体系、创建欢迎所有学生的学校等建议。对现有的文献研究可以发现，大多数研究是从教育学和教育体制上进行的，从经济学的角度研究进城务工者子女学校教育问题还不够深入，需要进行相应的研究，以便为政策设计提供参考。

二、进城务工者随迁子女教育公平问题

进城务工者随迁子女教育公平问题主要是指跟随务工者的子女就学问题，包括入学与升学、学习环境和身心健康等问题。其中入学和升学是首要问题。根据我国义务教育的有关法规，适龄儿童和青少年要受到相应的教育，享有应有的教育权利，并按照就近原则入学学习。但是，学生家长在城市务工，导致学生不得不从出生地跟随父母到陌生的城市，有的是即将入学，有的是从已有的学校转学到城市，这就使得学生被迫中断以前的入学学习轨道，开始新的学习生活。由于大部分务工者对所在城市是陌生的，缺乏相应的社会关系，加上所在城市的中小学教育资源紧张，一般的务工者子女都难以及时顺利地入学或者找到对接学校学习，从而出现现在众所关注的问题。

进城务工者主要是农村劳动力，具有很大的流动性和季节性，也包括城市居民中离开原居住地来到另外一个城市务工的人们。在城市务工的劳动力加上共同迁移的家庭其他成员，这些人统称流动人口。自20世纪80年代以来，流动人口的数量逐年上升，规模日益扩大，他们有的长期居住在某一个城市的某一个地方，依靠打工或其他劳动方式谋生，为所在城市的经济社会发展做出了突出贡献，是城市发展不可忽视的力量。据统计，在2005年全国人口中流动人口为1.47万人，到2010年我国流动人口已经超过2亿人，占全部人口的16.5%。预计未来，我国流动人口将进一步增加，到2020年我国将有2.89亿农村人口向城镇人口转化，因此，人口流动的规模还会进一步扩大。在流动人口中的适龄教育儿童和青少年，也日益增加。以北京为例，2011年有47.8万随迁子女接受义务教育，其中在公办学校就读的随迁子女学生有33.9万人。无论从宏观角度还是微观角度，进城务工的人口都是一个巨大的数目，他们的随迁子女也是一个庞大的队伍，这些子女的学校教育能否顺利以及教育的质量，都将直接影响到社会经济的发展，是一个各界都必须正视和用力解决的现实问题。

进城务工随迁子女教育公平问题可以分为几个方面，概括起来主要是：

第一，入学难。大部分外来务工者随迁子女面临的首要问题是入学难。他们因为工作和劳动就业的原因，背井离乡，来到城市务工，并把子女随身带到城市生活。然而，等到子女达到入学年龄时突然发现很难找到小学、中学接收他们上学。城市中的中小学拒绝他们的子女入学的借口很多，有的也很实际，例如大部分以学校班级满员为原因拒绝接收这些需要入学的儿童，这些学校一般是公立学校，也是学区的中心学校。务工者为了能够让子女能够在规定的年龄入学学习，采取了所能想到的各种办法，甚至是采取过激的方式，一些学校的负责人乘机收取学生家长的礼金，以权谋私。有些是歧视性收费，有些务工者不能满足学校提出的要求，只能使子女处于失学状态。

第二，进城务工者子女受到歧视，严重地影响学生心理健康发展。由于不是当地户口，他们的子女时常受到来自周围同学甚至老师的不公正待遇，特别是受到某种程度的歧视。在一些学校，当孩子在一起玩耍时常常被同学孤立起来，在上课时不被老师重视，等等，这些都使他们幼小心灵受到极大伤害。北京市社会科学院的一项调查结果显示，进城务工者子女中有58.3%的人不喜欢甚至讨厌北京的孩子，其理由是“他们欺负人”的占26.2%，“看不起人”的占37.1%。另外，有3.1%的来京农民工的子女从来没有和北京的孩子接触过[3]。进城务工者子女在城市受到歧视和不公平待遇，无疑会严重影响到他们的心理，使他们变得沉默和孤独，严重的会使他们对城市和社会不满。

第三，进城务工者子女升学考试困境。一个最突出的问题是，目前高考办法是考生按照户口所在地就近参加高考。随迁子女虽然在当地接受了高中教育，但是在高考时必须回到户籍所在地才能参加考试。这给考生带来极大的不便。学生不得不在高考前回到出生地，或者放弃高考机会。这种情况也给进城务工者造成巨大的困难，严重影响到他们的工作或劳动。对于这些问题，一些省市政府已经开始着手研究制定相应的措施，积极推动高考制度改革，逐步突破高考的户籍限制，实现考生随学习地点参加高考。

第四，与进入公立学校学校的儿童相比，选择在一些民办的打工者子弟学校的儿童，存在受教育质量不高的问题。许多打工者子弟学校的主要问题是：管理松弛，教学条件差；教师流动性大，师资不强；教学质量普遍不高，教师责任心相对不强；校舍简陋，教学器材匮乏；学校安全难以有保障，容易产生突发事件。有些民办学校甚至不具备合法的办学手续，有些以收费盈利为主要目的，等等。由于这些原因，进城务工者子女接受的教育质量难以得到保证。

三、进城务工者子女随迁教育公平问题的社会经济根源

进城务工者子女随迁教育公平问题的产生，不仅是因为教育体制存在深层问题，也是我国社会经济的发展和制度体制存在矛盾的结果。

（一） 工业化、城镇化、市场化和现代化必然引起农村人口向城市流动

进城务工者子女随迁教育公平问题是随着改革开放和我国城市化、市场化以及现代化出现的。计划经济体制的消除和市场经济体制的建立，使劳动力在国内劳动力市场上自由流动提供了制度保障。城镇化的加快发展使得城市建设中对劳动力产生巨大需求，城镇中就业机会多，收入增长快，吸引了大批农村剩余劳动力。我国城市乡村发展不平衡，二元经济特征明显，城乡经济发展水平差距很大。从城乡收入和消费水平看，2010年城乡人均可支配收入比为3.23∶1，城乡人均消费支出比为3.1∶1，这个差距在短期内难以缩小。按照发展经济学家托达罗的人口流动模型，经济落后的农村收入水平低，在城市高收入和存在大量就业机会的情况下，农村剩余劳动力必然自动从农业生产中分离出来，流向收入水平高的城市。城市较高的收入预期和城市化带来的劳动力就业机会的扩大，吸引了农村劳动力，因而也引起了农村青壮年劳动力携带家属（包括未成年子女）进入城市，从而产生了进城务工者随迁子女教育公平问题。可见，这是一个城市化、市场化和现代化发展过程中出现的问题。

（二） 我国户籍制度是导致外地务工者子女随迁教育公平问题的制度原因

除了市场化、城镇化、工业化和现代化的原因外，我国的户籍制度、教育投入制度和教育资源分布不平衡等，使得进城务工者子女教育问题变得复杂突出。城乡二元制度是我国现实中长期存在的问题，它使我国城乡居民被人为地进行了身份分离，具有城市户籍的人们被称作城里人，居住在乡村的人们被称作农村人。随着我国城镇化、工业化和市场化的发展，在就业机会、高于农村劳动收入的吸引下，农村劳动力大批地转移到城市，投入到城市社会经济发展中。但是，他们身为农村居民或者非本地城市户口，因而受到来自工作、生活和子女学习等各方面的限制。户籍制度成为阻拦外地务工者融入当地社会经济的一道无形的屏障，这个屏障也是他们的子女获得城市教育机会的主要障碍。

（三）城市基础教育资源分配不均，教育经费不足，中小学教育设施薄弱

通常，中小学的教育经费是由所在地政府从公共财政中提供的，由于中小学校本身通常是公共事业部门，不仅投入的相对少，而且学校在收费上受到严格限制，一般都存在经费紧张的问题，因此，中小学校难以根据学生的需要扩大规模，而且，学生的数量受到上级主管部门核定的数目的限制，在通常情况下，这些学校不愿意同时也无法接收不属于本区的学生。可见，教育投入经费紧张是导致来自务工者随迁子女上学难的经济上的原因。

教学质量高、教育设施好、师资力量雄厚的中小学校，通常是一个城市经济发达的场所，人口密度比较高，是城市外来务工者聚集之处。由于务工场所的限制，使得他们的随迁子女须需要就近入学。但是，这些中小学校学生多，教室通常爆满，根本无法容纳更多的外地务工子女，因此也加剧了他们的子女上学困难。

（四）教育费用支出来源不确定，导致一些学校拒绝接纳进城务工者子女入学

根据我国义务教育法，处于义务教育年龄阶段的青少年，具有就近上学和接受义务教育的各种权利。2008年9月1日起，国家对接受义务教育的学生免收学杂费。一般地讲，学校在教育学生时需要付出相应的费用支出，但这些费用又不能从学生那里收取，因此，学校缺乏动力接收来自农村地区或者其他城镇的务工者子女并满足他们学习的需要。只要存在着多支付成本费用的可能，就必然出现拒绝外来务工者子女就学的问题。只有在当地政府愿意并实际提供所有费用，以及奖励接收外来务工者子女的学校时，才有可能使这些中小学校的管理者愿意接收务工者子女入学。目前，上海等城市已经做到免除进城务工者随迁子女学杂费、教科书费，并按照招收学生人数给予每个学生每年2 000元左右的基本成本补助。这是一个值得推广的办法。

四、解决进城务工者随迁子教育公平问题的对策建议

进城务工者随迁子女教育公平问题的核心是机会、权利的问题，也是教育过程、教育质量的公平问题。同样是公民，应当享有同等的教育权利和机会，接受同等的教育，不受歧视和区别对待，但是，由于来自外地和农村，这些务工者的子女就被排除在城市同龄儿童之外，这是教育制度和教育体制等造成的，是人为的因素造成的教育不公平，解决这个问题需要深化教育体制和相关制度的改革及政策。

问题的根源在于城乡二元经济及其有关制度。因此，从根本上讲，国家实行统筹规划，大力推进欠发达地区的城市化进城，发展欠发达地区的经济，缩小地区之间的经济发展差距，提高欠发达地区的收入水平，确保人口流动科学有序。在欠发达地区实现产业结构的调整，推进人口向第二、三产业转移，尽量减少盲目的人口流动，改变我国二元经济状况，实现城乡一体化，消弭城乡经济差距，对于我国政府来说是一项艰巨的任务。

城乡户籍制度是人为分割城市和乡村公民的制度，是造成许多社会不公的制度根源之一，也是流动人口随迁子女受到不公正待遇的原因之一。随着社会经济的发展，这种制度需要逐步取消。取而代之的应当是一种科学合理公平的公民身份制度。只要是中华人民共和国的公民，他们的子女就应当享有接受平等教育的权利。城市居民不应歧视农村居民，他们的子女也不能因此歧视农村居民的子女，并享有比进城务工者子女更好的教育资源，这是实现城乡儿童教育公平的基本要求。

在平衡发展区域经济的同时，改革教育管理体制，建立有保障的义务教育平等制度，确保流动人口中随迁子女在入学、升学中及时得到相应的教育机会。这就要求地方政府及教育管理机构制定出科学有效的接收进城务工者子女入学和升学的制度，例如，奖励制度、投诉制度和惩罚制度。地方政府应对接纳进城务工者子女入学的学校进行奖励，以便鼓励学校的接收行为。对不接收的学校，根据具体情况采取惩罚措施。在义务教育管理上，需要改革户籍制度带来的弊端，实行居住地入学和升学管理制度，从而实现全民义务教育异地享有制度。这需要中央和地方共同研究制定出符合实际的义务教育管理制度。关于这一点，1994年联合国教科文组织在“世界特殊需要教育大会”上提出的全纳教育理念很值得重视。全纳教育理念要求“容纳所有学生，反对歧视排斥，促进积极参与，注重集体合作，满足不同需求”。为此，我们应当建立全纳教育体系，营造一个全纳教育的氛围，给予进城务工者子女“同城待遇”，建立一个较为完善的全纳教育体系，使所有进城务工者的子女都能就近入学接受教育。

在教育费用分摊和教育投入方面，必须调整现有教育资源分配，合理分担教育成本，由国家财政和地方财政统一协调经费支出，从教育经费上确保进城务工者子女上学和接受接受教育。地方政府要把进城务工者子女的入学纳入到教育规划中，专门拨出经费支持这项工作。从理论上讲，进城务工者通过他们的劳动给所在地经济发展做出了一定贡献，他们的子女也应当能够享有当地的教育资源。作为流入地的政府要担负起责任，对进城务工者子女给予他们接受教育的机会，从经费上保障其接受义务教育的权利。按照义务教育法，中小学城乡实现免费教育。学校因为接收务工者子女入学必然产生的教育费用，不能出自务工者，应由政府财政部门拨付和弥补。

在公立学校资源不足的地方，应大力鼓励个人投资办学，实行统一管理，并且从财政上给予支持。民办中小学校可以向学生收取一定的费用，但是费用的多少要经过政府教育管理部门的核准。民办务工者子女学校一般来说不像公立学校那样教育条件好，教学质量好，但是，由于入学门槛低，手续简单，以及学生背景相似，受到很多务工者的欢迎。作为管理部门，需要对他们加以正确引导和给予支持，努力提高民办的务工者子女学校的教育质量，从而缓解公立学校的压力。

在升学考试制度上，国家必须改革高考的地区限制制度，要让考生能够在异地参加高考，而不是在户籍所在地参加高考。由于目前的制度要求考生要在户籍所在地参加高考，因此，务工者子女在完成初中教育后，如果不能在城市参加高考，只能返回原籍，另外的学生则有一部分选择辍学，一部分选择了职业高中继续学习。在实现了考生可以异地参加高考的制度后，务工者随迁子女的升学问题就相应地解决了。

此外，为了解决城市学生择校问题，国家应对制定科学的教育资源分配制度，努力建设义务教育阶段的教育资源基本一致的中小学校。不仅教学设施统一起来，而且也要实行教师轮换制度，要使教师在不同的学校流动起来，定期交流，避免优质资源的过度集中。实现这样的制度需要相应的配套制度和措施，例如激励措施和保障制度等，只有解决了各种问题，去除了许多障碍，才能真正实现资源共享制度。

参考文献：

［1］范先佐.教育公平与制度保障——进城务工人员子女接受义务教育的现状分析［J］.教育发展研究，2007，（23）.

［2］李高峰.进城务工人员子女教育问题研究——从全纳教育的视角［J］.中国教育学刊，2009，（4）.

［3］李累.宪法上“人的尊严”［J］.新华文摘，2003，（3）：7-9.

责任编辑、校对：关 华