基于扁平化管理理念的长江电子巡航运行模式研究

张帆

摘 要：通过分析融合了多种现代化监管平台与手段的电子巡航体系特点，比较目前各分支海事局采取的不同类型电子

巡航运行模式的优势和劣势，根据扁平化管理理念，结合安全监管发展思路，提出了以“指挥中心为主，海事处为

辅，巡航执法大队应急待命”核心的电子巡航运行模式，为下阶段全面推行电子巡航体系提供参考和依据。

关键词：电子巡航 扁平化管理 安全监管 运行模式

2010年，长江海事局通过融合现有的多种现代化监管平台与手段，提出了“全方位覆盖、全天候运行、有痕管理、无痕打扰”的“电子巡航”安全监管新模式。试运行至今，电子巡航初见成效，全面监管能力进一步提高，违章行为发现率明显提升，通航秩序和环境得以优化。但由于各分支局特点不同、现代化监管覆盖率参差不齐和对电子巡航认识的差异性等因素，各分支局采取的电子巡航运行模式不尽相同，加之受到系统自身缺陷影响，导致现阶段电子巡航标准不统一、运行不规范、优势不突出、效果不明显。究竟哪种类型的电子巡航运行模式既能适应现阶段海事监管体系结构，又能体现今后安全监管发展方向呢？

电子巡航

1、电子巡航的概念

“电子巡航”是指融合多种现代化监管平台，通过各类传感器对监管对象的状态进行采集、传输，并运用智能分析决策模型对信息进行分析，得出监管对象的状态和发展趋势，进而采取有针对性的防控策略，消除不稳定状态的安全监管过程，是以信息化监管为主导、现场处置为补充的水上安全监管新模式。

2、电子巡航的特点

电子巡航给水上安全监管带来了划时代的变革，比较传统监管模式，具备以下几点优势：

上下联动更紧密。电子巡航系统即能在长江局、分支局这样的宏观决策层级的海事管理机构运行，也可以在海事处、执法大队这样的执行实施层级的海事管理机构安装。宏观决策层能够直接掌握实施执行层的现场监管信息，实施执行层也能够第一时间接受到宏观决策层的指令，使得上层下层联动更紧密。

监控范围更全面。虽然目前长江海事局运行了如VTS、AIS、GPS、CCTV等多种现代化监管系统，但是每种监管系统都存在着技术瓶颈、监管盲区，电子巡航系统融合了上述众多系统，使得优势互补，资源贡献，现代化监控范围更全面，监管效果更显著。

现场行动更高效。传统的现场监管是派人派艇实施日常巡航，通过密集的巡查，筛查问题，发现问题，解决问题，针对性不强，效果不高；而电子巡航则采用多种传感器收集分析现场信息，发现问题，解决问题，行动更高效。

运行成本更低廉。传统的现场监管采取的是以反复的现场巡航次数、多次的登船检查率为特点的“人海”战术，人工成本较大、能源消耗较高；而电子巡航模式依靠先进的传感终端、高速的传输网络、智能的分析平台、海量的数据库开展监管，减少了中间环节的过渡，大大降低了监管运行成本。

电子巡航运行机制与执法模式特点介绍

目前，各分支局采取的电子巡航系统运行模式主要有以下三种：

“三级监控，同步实施”模式。分支局、海事处、执法大队同步运行电子巡航，指挥中心全面负责电子巡航的日常运行，利用电子巡航系统实施24小时全方位、全天候的监控，并根据电子巡航结果直接对执法大队实施指令；海事处实施本处辖区的电子巡航，根据电子巡航结果对执法大队实施指令；执法大队负责实施辖区的电子巡航，根据电子巡航处理结果直接开展现场执法。

“执法大队为主，指挥中心监督、海事处检查”模式。执法大队具体负责本辖段的电子巡航工作，利用电子巡航系统和现场巡航相结合的方式开展现场监管，做好24小时应急值班待命；指挥中心监督指导海事处和执法大队电子巡航工作，及时分析处置相关上报信息，并下达指令；海事处负责检查执法大队电子巡航工作，及时处置上报信息，并对执法大队下达指令。

“指挥中心为主，海事处为辅，执法大队巡航待命”模式。指挥中心充分利用电子巡航系统、VTS、AIS、GPS、CCTV和VHF等监管手段全面实施24小时电子巡航，分析处理相关电子巡航信息，根据处理结果对执法大队直接实施指令；海事处配合指挥中心开展电子巡航，根据信息处理结果对执法大队实施指令；执法大队做好日常巡航工作和指令巡航准备，实施24小时应急值班待命。

多种运行模式的优劣势分析

1、“三级监控，同步实施”模式

优势：分支局、海事处、执法大队三级同步运行电子巡航，便于各级海事管理机构熟悉了解电子巡航形式、内容和流程，利于电子巡航工作的全面开展，电子巡航辖区覆盖率高，实施面广。

劣势：该模式易导致部门分工不明确，工作重点不突出，权利责任不清晰，造成人力资源相对浪费，工作任务相互推诿，电子巡航效率下降等问题，影响了电子巡航的实施效果。

2、“执法大队为主，指挥中心监督、海事处检查”模式

优势：电子巡航信息能够直接被一线海事人员接收、分析和处理，并能迅速根据处理结果开展现场执法行动，减少了信息传递环节，有利于提高监管效率。

劣势：受现场设置的现代化传感终端的制约，执法大队无法全面获取现场信息，影响了现场指令的全面性，同时既要开展电子巡航，又要实施日常巡航，工作量较大，降低了工作效率；而指挥中心由于没有实施电子巡航，无法全面掌握辖区实施动态，影响决策的整体性和有效性。

3、“指挥中心为主，海事处为辅，执法大队巡航待命”

优势：①指挥中心、海事处与执法大队三级职责清晰，分工明确，结构更优化，运作更专业化；②指挥中心、VTS中心、电子巡航运行部门合署办公，共享办公设施，提高设备利用率，同时节省了人力资源；③将应急值班、VTS值守、电子巡航实施等功能合一，各类现代化监管系统收集的信息能够全面、快速、准确的汇总进行分析、处理，经过科学分析、统筹安排后，指挥中心将指令直接下达给执法大队，减少了信息传递的中间环节，降低了信息传递的失真性，提高了工作效率。

劣势：以目前各分支局指挥中心人员配备数量、经费投入保障等，无法完全实施该方案，需进行人员扩编和加大经费投入。

扁平化管理理论

1、扁平化理论起源与背景

上世纪80年代，西方国家展开了以再造运动为核心的新公共管理运动。新公共管理主张小型化、分权的模式，认为组织结构向大型化、合理化、垂直整合模式已经成为历史，新趋势主张组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，并主张通过组织授权、雇员授权、社区授权来改进公共部门的工作。在政府结构层面，倾向于打破严格的层级体系，减少中间管理层级， 缩短高层与基层的沟通距离，建立扁平化组织结构体系，而不是层层请示、层层汇报。

2、扁平化理论内涵

所谓扁平化组织就是打破现有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标的组织。从本质上分析，扁平化结构与层级结构有着巨大的区别：在管理范围上，前者强调全面管理， 后则强调侧重局部管理；在管理方式上，前者多用直接执行方式，后者多用间接传递方式；在管理成本上，前者相对低廉，后者耗费比较高昂。构建扁平化组织模式是一项重大的转型工程，它不仅仅是操作程序、行为规制、组织构架由纵变横的形式调整，还涉及思维方式、价值取向、管理理念的根本性变革。

推荐模式

“指挥中心为主，海事处为辅，执法大队巡航待命”的运行模式即恰恰体现了扁平化管理思路，又符合今后海事监管信息化的发展方向，建议采纳，主要有以下几点因素：

该模式顺应了政府职能部门的扁平化改革方向。该模式利用指挥中心便于融合各类现代化监控平台而掌握全面信息的优势，减少了信息传递的中间环节，对执法大队直接实施指令，提升了快速反应水平和现场纠违能力，符合不少政府部门提出“省管县”的改革思路，即撤销市级对县级的管辖权，直接由省级实施管辖，优化政府程序和办事流程，节约人力、物力和财力资源，提高办事效率。

该模式突出了现代化监管系统的优势特点。目前，长江海事局实施的现代化监管系统有VTS、AIS、GPS、CCTV和长江海事信息网络等，各系统都具备自身优势、又存在相应短板。指挥中心整合各监管平台、联合办公，实现了各系统的综合利用，优势互补，提高了现代化监管覆盖率，提升了监管效率。

该模式体现了海事监管方式的发展方向。随着信息技术的高速发展，多种信息处理平台的融合，结合智能的信息处理技术和海量的数据库分析系统，根据分析结果直接实施有针对性的快速行动，有效地消除风险隐患，是当今众多安全监管部门采用的手段。因此，“统一运行、综合协调、渠道畅通、反应快速”的电子巡航执法一体化监管模式是今后海事监管的发展方向。

下一步建议

电子巡航操作人员能力素质有待进一步提升。电子巡航系统融合了近年来长江海事局建设运行的多种现代化监管系统软件，其功能众多、界面复杂，对使用人员的业务知识掌握程度、计算机操作能力水平等方面都提出了较高要求。需加强对电子巡航操作员的日常教育、培训、管理，保障电子巡航功能的充分发挥和高效运转。

指挥中心人员数量、配备编制尚不能满足现代化监管系统运行要求。目前各分支局指挥中心人员数量、编制情况与统一实施电子巡航的要求还存在一定差距，是阻碍电子巡航功能的充分发挥和高效运转的重大问题，下一步需对指挥中心机构改革、扩员扩编。

电子巡航系统自身需进一步完善。电子巡航系统本身还存在船舶船员基础数据不准确、电子江图无法及时更新、船载AIS信号不稳定等问题，下一步需强化完善。

(作者单位：长江海事局)