行政强制法的实施对船舶安检的影响

王运鹏 任仲坦

摘 要:《中华人民共和国行政强制法》已于2012年1月1日起施行。该法系统地对行政强制行为进行了规范，力

图将行政强制纳入法治化轨道，以有效监督和保障行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法

权益。该法律的生效实施对船舶安全检查工作特别是禁止船舶离港工作产生了较大的影响。在此背景下，

海事管理机构应相应地完善海事法规体系，规范船舶安全检查工作。

关键词:行政强制法 船舶 安全检查

船舶安全检查工作依据

我国的船舶安全检查工作法律体系主要由国际法和国内法组成。国际法主要包括IMO海事公约及我国签署的备忘录，国内法包括法律、行政法规和规章。

国际法层次，我国开展PSC检查的依据主要包括SOLAS74、MARPOL73/78；STCW公约及其95年议定书、1966年载重线公约、1969年吨位公约、1972年国际海上避碰规则公约及各公约历年修正案等。为推动PSC的发展和全球统一标准，IMO大会还通过了一系列的决议来对PSC行为进行规范和指导。如A.787(19)“Procedures For Port State Control”（港口国监督程序）、A.882(21)号决议案等，一直是各国开展PSC检查的指导性文件。以上公约、决议在我国的适用问题，普遍认为如果无涉外因素（如FSC检查）则适用国内法；如果有涉外因素，则适用国际法。

国内法层次，我国进行船舶安全检查的主要依据是《海上交通法》和《对外国籍船舶管理规则》及《船舶安全检查规则》。《海上交通安全法》第3条规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关”，《对外国籍船舶管理规则》第2条规定：“在中华人民共和国港口和沿海水域航行的外国籍船舶应遵守本规则以及中华人民共和国一切有关法令、规章和规定。中华人民共和国政府设置在港口的港务监督认为有必要对船舶进行检查时，船舶应接受检查”。以上法律法规对开展船舶安全检查工作进行了法律授权，明确了海事管理机构的职责。在《船舶安全检查规则》中，对船舶安全检查的程序、内容等具体操作问题又进行了进一步规范。

针对禁止船舶离港的情况，《海安法》第19条和《对外国籍船舶管理规则》第8条都进行了规定，明确了五种情形下海事机构有权对船舶实施禁止离港。但是关于实施禁止离港的工作程序，在以上法律法规中没有规定，只是在《船舶安全检查规则（2009）》后以部海事局文件的形式配套发布了《船舶安全检查工作程序》（海船舶【2010】614号）。根据该工作程序及长久以来形成的安全检查习惯做法，海事机构在实施禁止船舶离港时，向行政相对人出具的只是一份《禁止离港通知书》。

《行政强制法》对行政强制措施的程序要求

禁止船舶离港的性质在法律上没有明确规定，但长久以来已经基本达成了共识，即其应该是一种行政强制措施。符合《行政强制法》对行政强制措施的定义。

《行政强制法》第2条：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”禁止船舶离港是因为船舶本身存在危及海上安全和海洋环境污染的威胁而对船舶做出的禁止离港的行政行为，也就是对船舶进行了临时性控制。

中国海事局2004年发布的《海事行政强制实施程序暂行规定》（海船舶【2004】515号）也明确将禁止船舶离港作为了一种海事行政强制措施。禁止船舶离港工作应当符合《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序。

《行政强制法》第18条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。”

现行安全检查制度存在的问题

禁止离港程序不符合《行政强制法》相关规定。虽然《海事行政强制实施程序暂行规定》与《船舶安全检查工作程序》对禁止船舶离港的工作要求不完全一致，但以上两个管理规定均属于规范性文件层次，二者具有同等法律效力。《行政强制法》生效之后，从法律的层次对行政强制措施的实施进行了明确。海事局规范性文件与法律规定的内容不一致时，应当对规范性文件进行修改，执行法律的规定。

对船舶安全检查不当滞留的救济途径不完善。船舶安全检查作为一项行政执法行为，难免会因为这项工作的专业性、技术性很强的特点，及检查官专业水平的优劣、认识上的偏差等造成对船舶的不当行为，这种不当行为在法律上属于行政侵权行为，有侵权必须有救济，这是法治国家的必然要求。特别是港口国监督行为，涉及到外国籍船舶，一旦侵权行为得不到合理的赔偿，无论对船东还是对船旗国都会造成重大影响，实践中船旗国采取反措施的做法也时有发生。如1998年，某国PSC机构加大了对中国籍船舶的检查力度，多艘中国籍船舶被滞留，其中有些被认为是非法滞留，使中国籍船舶滞留率明显上升，已经影响到了中国国籍船舶的国际声誉。为此，中国PSC机构采取了反措施，加大对该国船舶检查，也滞留了多艘该国国籍船舶。最终的结果是两败俱伤，两国船舶同时进入黑名单。为此，大多国家的国内法也对PSC侵权救济做了详细的规定。在诸多的救济途径中，国家赔偿是其核心内容。我国《国家赔偿法》第三十六条第（二）项和第（三）项规定“……查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……”，根据以上规定，行政机关对船舶不当滞留的只需解除滞留即可满足赔偿要求。而船舶因非法滞留可能造成昂贵的修理费、船舶滞期费等有形资产的损失，还有众多无形资产损失如租价的可能降低、名誉损失等。但这些损失即使是在被侵权人复议胜诉后往往也得不到充分的赔偿，甚至得不到任何赔偿，这对行政相对人是极不公平的。

完善我国船舶安全检查工作制度的几点建议

禁止船舶离港作为一种强制措施，其实施程序应十分严谨，不能简单的用一份《禁止离港通知书》来了事。应当完善禁止船舶离港工作程序，使之符合已经生效实施的《行政强制法》，这是我国海事机构依法行政的需要。或者也可以由部海事局统一将禁止船舶离港工作认定为一项特殊的行政强制措施，为提高行政效率，减少对船期的影响，而简化工作程序。同时，《禁止离港通知书》的格式也应作相应的修改，根据《行政强制法》相关条款将行政相对人依法享有的权利、救济途径在禁止离港通知书中进行明确。

完善我国船舶安全检查不当滞留国家赔偿制度。建立健全国家赔偿制度是我国建设法治社会的需要。温家宝总理曾强调“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。侵权要赔偿既是维护宪法和法律尊严的需要，也是切实保障公民、法人和其他组织的合法权益的体现，是社会文明进步的体现。建立健全国家赔偿制度，是社会从人治走向法治的重要标志之一，在法治社会，政府必须为自己的错误行为以及给民众带来的各种伤害给予事后补救。国家赔偿是行政机关都不愿面对的话题，但是船舶安全检查中的不当滞留会对行政相对人造成极大的影响。另外，港口国监督不当滞留船舶后的国家赔偿制度还是国际法所确立的。联合国海洋法公约（UNCLOS）作为调节各国海洋关系的“海洋宪法”，其第232条规定了“各国依照第六节所采取的措施如属非法或根据可得到的情报超出合理的要求。应对这种措施所引起的并可以归因于各该国的损害或损失负责。各国应对这种损害或损失规定向其法院申诉的办法。”

我国的船舶安全检查工作发展十分迅速。当前，我国的安全检查相关工作制度还存在一些问题，如滞留程序制度、国家赔偿形式等不健全问题，健全我国的船舶安全检查工作相关法律法规既是海事机构依法行政的需要，也是体现我国航运大国、港口大国形象的需要，同时也是建设社会主义法治国家的一个组成部分。

(作者单位：唐山海事局)