国库应急协同机制框架构建

钟玮 邵茜

摘要：本文在对国库应急管理发展历程进行梳理的基础上，进一步分析了国库应急机制建设面临的新形势和存在的问题，提出国库应急协同机制的概念，并对建立国库应急协同机制框架进行了探索。

关键词：国库；应急管理；国库应急协同机制

中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1674—2265（2012）09—0055—04

一、国库业务系统应急机制建设历程

国库业务系统应急机制是随着国库信息化进程不断推进而逐步建立和发展的，大致分为两个阶段：

（一）国库应急管理起步阶段（2000—2005年）

国库应急管理以新系统上线切换可能出现各种故障和异常情况的应急操作为主要内容。进入二十一世纪，信息技术逐步融入到现代金融决策、管理和实施过程中，人民银行国库部门紧随时代步伐，于上世纪90年代中后期开始信息化建设并在随后十几年间快速发展。2000年，国库会计核算系统（TBS）1.0版开发完成并在全国逐步推广，建立了全国统一的国库会计核算体系，实现了国库会计核算电子化。2001年，为配合财政国库管理制度改革和中国现代化支付系统建设，开始了TBS2.0的建设；为防范系统切换和运行过程中可能出现的各种故障和异常情况，人民银行国库局于2002年下发了《国库会计核算系统切换及应急处理业务方案》和《国库会计核算系统切换及应急处理技术方案》，首次以文件的形式明确上线异常情况的应急操作流程。2005年，为确保国库会计核算系统与小额支付系统成功对接和顺利运行，国库局下发了《国库会计核算系统加入小额支付系统切换及应急处理方案（暂行）》，明确了与小额支付系统连接出现异常情况的紧急应对措施，系统上线切换应急操作构成这一阶段国库应急管理的主要内容。

（二）国库业务系统应急机制发展完善阶段（2006年至今）

这一时期以国库业务系统应急管理为主要内容，搭建了国库业务系统应急机制框架并逐步完善。为满足财税体制改革的要求，TBS开始多次进行版本升级和功能拓展，此间国库统计分析系统、国债管理系统等多项业务系统也纷纷建成投产，逐步实现了内外关联业务系统的功能对接和信息共享。为强化国库业务系统及关联业务系统安全管理，国库局于2006年制定下发了《国库业务系统突发事件处置预案（试行）》，首次明确了国库业务系统突发事件应急处置的组织机构、预防预警机制、报告决策程序及应急处置流程，国库业务系统应急机制框架基本形成。2007年，国库局编写了《国库业务系统应急预案培训手册》，对分库一级开展应急知识培训，并以总库和分库协同演练方式组织“国库业务系统突发事件应急演练”，国库业务系统应急管理逐步常态化、专门化。2006年，国库局提出了充分利用现代信息技术手段，建立以国库会计数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）和国库管理信息系统（TIMS）为核心的国库综合业务集中系统的国库信息化建设总体目标。2008年TCBS在重庆正式试点运行，为预防和处置上线和试运行面临的系统故障以及可能造成系统无法正常运行的突发事件，制定了《国库会计数据集中系统应急处置预案（试行）》，并于2011年加以修改完善，国库业务系统应急机制进一步完善。

全国各级国库也在《国库业务系统突发事件处置预案（试行）》框架基础上，制定了符合自身实际的国库业务系统应急预案，并因地制宜组织形式各异的应急演练和培训，国库业务系统应急机制建设全面提速，国库应急管理工作日益规范化。

二、新形势下国库应急机制建设存在的问题

（一）国库应急机制建设面临的新形势

1. 公共突发事件频发，国库救灾救援工作任务艰巨。相关数据显示，我国目前处于突发公共事件高发期，近几年每年突发事件高达120万起，2亿人（次）受到不同程度的影响，直接损失达3000亿元人民币以上，造成国家、社会、家庭、个人的大量损失和负担，政府应急管理工作形式异常严峻。国库是中央银行作为“政府的银行”职能的体现，国库资金是各级政府和相关部门行使公共管理与服务职能的物质保障，国库救灾救援资金能否安全及时拨付，直接影响政府及相关部门公共突发事件处置进程和效率，国库积极开展救灾救援工作责无旁贷；同时，随着服务范围的拓宽和信息化水平的提升，国库资金划拨对象由预算单位拓展到了千家万户，国库服务社会民生作用日益突出，也对国库灾害救援和应急协作能力提出了更高的要求。

2. 信息化进程不断加速，系统安全运维成为国库信息化建设须妥善处理的首要问题。信息化建设对于提高国库运行效率和质量意义重大，近年来国库信息化建设持续深入推进，TCBS近两年内在全国实现快速推广，国库业务处理模式全面革新，国库信息处理系统（TIPS）推广进度加快，实现了与财政、税务、银行等系统的无缝连接，与海关联网工作取得突破性进展，国库信息化建设迈入新时代，国库系统安全运维和应急管理重要性也进一步凸显。国库系统运行的过程，也是国库业务的处理过程，是数据传输和资金汇划的有机统一，伴随着国库业务量急剧攀升和联网单位覆盖面快速扩展，具有高度关联性的业务系统信息流和资金流的数据交互量日益庞大，对国库业务系统及其关联系统的安全性和稳定性提出了更高的要求，系统运维和灾备应急等配套工作亟需跟进。

（二）国库业务系统应急机制建设存在的问题

1. 突发公共事件国库应急救援工作的部门协作性需进一步加强。从抗震、抗洪救灾资金拨付到抗旱、惠民补贴发放，国库支付已经成为政府及职能部门突发公共事件应急救援工作不可或缺的环节。近年来针对我国部分地区地震灾害、局部性内涝、山体滑坡等各类突发事件，各级国库及时启动应急预案，在抓好自身安全生产同时，搭建国库资金清算业务应急平台，确保救灾资金及时拨付到位。同时，随着救灾救援工作经验积累，逐步规范应急救援资金划拨流程，保证国库资金清算渠道安全畅通，积极促进政府救灾救援工作顺利开展。然而在实际工作中，各类救灾资金拨付任务多为临时性指令，时间紧或正值节假日，国库多采取开辟绿色通道，优先拨付或被动的临时召集业务人员节假日加班处理的方式进行，但对应突如其来的风险和危机，单纯依靠临时性行政指令特事特办，而缺乏一套规范化的部门协同机制，无法保证每一次突发性公共事件及时成功处置，国库突发公共事件应急救援工作的部门协作性亟待加强。

2. 国库业务系统应急机制协同性需进一步提高。国库信息化建设的推进，尤其是“3T”系统在全国范围内推广上线，国库业务基本摆脱了传统的手工模式，通过计算机系统实现数据交互和资金汇划，实现了单位、部门、系统的数据对接，形成了紧密相连的系统链条，国库业务系统范畴进一步扩展，不仅仅局限于人民银行国库部门自身建设开发的系统，而是包括财政、税务、海关、商业银行等部门与国库业务处理相关联的各类系统的总称，属于广义的国库业务系统范畴。在国库信息化的大背景下，国库业务系统链条紧密联系着国库、政府职能部门、商业银行以及社会公众，系统故障等突发事件带来的经济社会负面影响将进一步扩大，可谓牵一发而动全身。而目前的国库业务系统应急机制仍局限于国库内部系统的运维保障和应急管理，部门间未形成有效的协同合作机制，缺乏面向纳税人和社会公众的协同信息发布平台，突发事件情况下部门沟通不畅、信息发布不及时，不利于在较短的时间内消除隐患，并将社会影响降至最低，国库应急协同机制建设迫在眉睫。

三、国库应急协同机制框架构建

（一）国库应急协同机制的相关概念

1. 国库。通常意义上的国库属于狭义国库的范畴，是国家金库的简称，是专门负责办理国家预算资金收纳和支出的机关。而国库信息化建设的推进以及国库救灾救援工作重要性的提升，使广义国库概念更契合新形势下国库应急管理的要求。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，国库不单是指国家金库，更重要的是指代表政府控制预算的执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能，是一个宽泛的概念，涉及一个国家大部分的财政活动，相当于狭义国库同其他部门、机构密切配合、相互监督并共同发挥作用的整体，是一个系统性的概念。由此可以看出，狭义国库职能是广义国库职能的核心，而广义国库职能是在狭义国库职能基础上的延伸。本文将采用广义国库概念，将其视为人民银行国库及关联部门相关职能的系统集成，这一系统以狭义国库为核心，系统内各部门相关职能构成一种共生关系（如图1）。

图1：国库各部门相关职能

2. 国库应急管理。相对于上述国库的概念，国库应急管理也应具有狭义和广义之分。狭义国库应急管理是我们通常所说的国库业务系统突发事件应急管理，是指人民银行国库业务及其系统应对突发事件处置机制的总称。这里所称突发事件主要指“三种情况：一是事故灾难或突发社会安全事件致使国库业务无法正常处理；二是自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等严重影响国库业务系统的操作运行；三是国库业务系统出现故障，恢复或重建业务系统超过可容忍时限。这是相对于狭义国库概念以及人民银行国库部门自身建设的业务系统进行定义的。广义国库应急管理对应于广义国库概念，是指为了高效处置国库各关联系统面临的突发事件以及协助政府开展公共突发事件救灾救援工作，人民银行国库及财政、税务、海关、商业银行等关联部门在突发事件应对过程中，统分结合，各司其职，开展应急管理活动和执行救灾救援任务的统称。广义国库应急管理是狭义国库应急管理的有机延伸，以狭义国库应急管理为核心，将国库救灾救援工作及关联部门的相关业务系统应急管理纳入其中，具有全面性和系统性的特点，本文将采用广义国库应急管理概念。

3. 国库应急协同机制。国库应急协同机制是指国库各关联部门共同协作，预防、处置突发事件的各种制度及其运行规范的总称，它构筑在国库整体危机治理能力的基础上，是在国库应急管理过程中，通过关联部门良好沟通与信息共享，整合应急资源，制定应对措施，协同处置突发事件和执行救灾救援任务的规范化运作模式。国库应急协同机制能够发挥协同效应是由国库各关联部门间的协同作用决定的，若系统内部的人、组织、系统平台等要素耦合度高，围绕目标协力运作，那么就能产生1+1>2的应急协同效应；反之，系统内部相互掣肘、离散、冲突等，就会造成整体内耗增加，国库应急协同机制将难以发挥应有的应急功能。

（二）国库应急协同机制框架构建

国库应急协同机制主要包括信息协同、组织协同、预案协同以及流程协同四方面内容，其强调的是应急处置过程中国库各关联部门的协同效应，协同效应的实现是基于信息协同平台基础上的组织机制协同、应急预案协同和处置流程协同的集约效应（见图2）。

图2：国库应急协同机制框架

1. 信息协同平台。由于国库关联职能部门众多，关联信息系统各异，数据库开发语言、技术规范等也是多种多样，需要统一的基础信息交换平台，将各部门信息系统和应用系统有效整合在一起，形成一个覆盖全面的应急指挥信息支撑网络和信息发布平台。国库应急信息协同平台是在现有相关信息系统基础上建立起来的协同交互式信息管理系统，以资源共享和信息共同发布为特征，利用信息技术对国库应急信息进行传递与共享，支持应急决策和处置。信息协同平台应具备三方面功能：一是提供国库应急知识积累和交流平台，在常态下将国库应急知识管理与各部门日常办公和业务过程结合起来；二是在应急状态下，能够为多部门协同应对决策提供有效信息支持，强调技术、人和信息资源的有机结合和互动；三是在应急过程中，统一对外发布应急信息和事件处置详情，搭建国库与外部沟通平台。

2. 组织机制协同。无论是国库救灾救援工作的开展，还是各关联业务系统突发事件的应急处置，都依赖于各关联部门的职能运转与良性互动，其中应急组织协同是关键，建立国库应急协同领导小组成为国库应急协同机制建设的首要问题。国库应急协同领导小组负责对突发事件的处置统一进行决策，启动应急预案，统一指挥国库应急处置工作，统一国库应急信息的发布，是国库应急管理的中枢；主要包含横向协同和纵向协同两方面，即横向看应包含人民银行国库、财政、税务、海关、商业银行等国库关联部门负责人，纵向看还应包含人民银行会计、营业、科技、支付结算等部门负责人，以实现组织机制协同的网状结构，确保应对突发事件过程中组织机制的整体联动性。

3. 应急预案协同。应急预案是围绕应急救灾领域和突发事件所属专业领域对知识和事件进行总结和描述。在应急预案建设中，虽然纵向方面人民银行国库、会计、支付结算、科技等部门建立了国库业务系统及支付系统、同城票据交换系统应急处置方案，横向方面财政、税务、海关、商业银行等也都具有自身专项预案，但其表述缺乏关联性和逻辑性考虑，这将会导致关联部门即使严格按照专业应急预案行动，也可能出现各自为战局面。国库应急协同预案，就是在分析国库各关联部门职能定位、业务流程、系统建设及预案表述的内在逻辑和形式基础上，重点通过相关、相似内容的关联性表述和对接弥补预案表述缺口，增强应急预案的协同性。主要包含两方面内容：一是公共突发事件救灾救援过程中的职能分工和业务处置表述，特别是非常态如非正常工作日的应急处置表述；二是国库各关联业务系统突发事件协同处置方案。

4. 处置流程协同。应急过程协同是指多个应急组织在一定时间和应急资源的约束下，通过交互、通讯、协作和协调，共同实施一个应急事件处置的过程。在应急事件处置过程中，国库应急任务之间存在高度的依赖关系，各关联部门应急任务相互影响，一个应急任务的实施需要其他任务提供其运行前置条件和后续衔接要件，同时为避免资源冲突需要合理、有序安排各类应急资源，因此国库突发事件处置过程中应急任务之间需要保持协同。国库应急处置流程协同，主要体现在各职能部门应急任务的协作运行、应急资源和职能部门之间为避免资源冲突而进行的协调行为，分为任务协作和资源协调两种协同方式。国库应急处置任务协作，是指在执行国库应急任务存在相关性的职能部门通过协商、协调，从而达到协同工作；资源协调是指各职能部门通过有效、合理调配各项应急资源，发挥资源最大效用，以提升国库应急处置协同效率。

总之，国库应急协同机制就是在突发事件处置过程中，相关职能部门能够在适当的时候知道自己的任务，并通过协同领导小组的协调管理和应急资源及应急信息的合理使用，成功处置突发事件，并使损失最小化以及社会影响降至最低的管理新模式。这一模式是以现代信息技术为平台，强调国库应急管理的最终效应不仅仅取决于某一职能部门的选择，而是关联部门多方应急行为相互作用的最终结果。

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（责任编辑 耿欣；校对 XS）