农村支付环境建设的政策驱动与市场培育：青岛案例

辛树人

摘要：农村支付环境建设存在市场失灵，需要政府的强力推动。本文通过分析人民银行青岛市中心支行推动农村支付环境建设的过程和措施，总结出了市场培育的路径，即以政府的强力推动为启动点，进而巧借市场力量，规划设计好总体发展方案，并确立明晰的介入次序，确定政府和市场的边界，对政策进行动态调整，最终形成政府指导下的市场化运作。

关键词：农村支付环境建设；市场失灵；政策驱动；市场培育

Abstract：There is market failure in the establishment of rural payment environment，which needs strong policy driving. Through analyzing the process and measures of PBC Qingdao Branch in driving the establishment of rural payment environment，this article concludes the path of market fostering，namely，taking policy driving as the start point，then taking advantage of market force to design development scheme and confirm the clear order of entrance，so as to make clear the boundary of government and market and then make dynamic adjustment of policy，finally to form the market operation under the guidance of government.

Key Words：establishment of rural payment environment，market failure，policy driving，market fostering

中图分类号： F832.24文献标识码：B文章编号：1674—2265（2012）09—0010—05

支付环境由交易以及交易所形成的网络、平台和产品等构成，在金融发展中处于中枢位置，决定了金融服务的延伸和覆盖程度。没有良好的支付环境，就不会有高的交易效率。长期以来，农村金融市场被边缘化，各项基础设施的投入不足，农村支付环境建设停滞不前，严重制约着农村金融的发展。如何有效推动农村支付体系建设，成为当前需要重点关注和破解的问题。

一、研究综述及新视角的提出

农村金融发展滞后问题受到了学术界的普遍关注，提出了各种解决建议，主要集中在资金、机构及多元化发展、政策倾斜等方面。这些建议具有可行性，但也存在局限性。何志雄（2003）认为农村地区主要存在供给型金融抑制。张琴、赵丙奇（2006）根据农村资金需求者的情况，分析了目前农村各个需求主体之间的不一致性以及出现的替代关系，同时指出多层次的农村金融需求需要多样化的金融机构来满足。然而，新型的农村金融机构并没有起到多元化的作用。李应军、周鸿斌（2009）认为，新型农村金融机构尚处于起步阶段，抵御风险能力较弱。吕世杰（2010）认为，新型农村金融机构在现实中没能很好地体现出“新”的特点。黄国妍（2012）指出，新型农村金融机构存在着规模冲突、服务对象冲突、目标冲突、监管冲突和竞争冲突等问题。关于财政资金支农问题，沈淑霞（2004）实证分析了改革开放以后我国财政支持农业的规模、方式和效率，针对支持行为和支持效率方面存在的问题提出了改进建议。陆文聪和朱志良（2008）利用灰色关联分析理论，对1990—2006年上海市的财政支农结构进行了实证研究，发现上海市财政支农资金在现有财政支农项目中分配不甚合理。

纵观上述观点，金融机构的多元化发展和支农资金的划拨都有其局限性。财政资金支农“救急不救贫”，无法改变农村金融的实际状况。金融机构的多元化发展虽然表面上明确了政策支持的对象，但不利于从根本上促进农村金融资本的形成。因此，可尝试转变机构视角的政策支持观，从交易视角理解农村金融，进而把创造农村金融交易条件作为政策支持的切入点。

支付结算服务作为金融支持新农村建设的重要环节，是现代农村金融服务体系的有机组成部分，具有加快社会资金流通速度、减少市场现金流量、提高社会资金使用效率的重要作用。

而农村支付环境作为一种准公共物品，具有普惠性质和较高的正外部性，存在较为明显的市场失灵，应当经由政府和政策推动资源的优化配置。2009年以来，人民银行青岛市中心支行（以下简称“青岛中支”）按照总分行工作部署，遵循“一卡（银行卡）走城乡、一网（支付清算网络）通市场”的工作目标，全面部署、重点突破、齐抓共管、突出亮点，扎实推进农村支付环境建设，有效满足了农村地区多层次的支付服务需求，为加快农村支付环境建设提供了有益的借鉴。

二、青岛市农村支付环境建设的整体框架及运作效率

（一）青岛推动农村支付环境建设的背景

青岛市位于山东省沿海地区，下辖七区五市，金融机构众多，经济发达且充满活力。近年来，农业和农村经济得到了快速发展，下辖的五个县级市全部位列全国百强县，农村地区对金融服务的需求也呈现出多元态势。2008年12月，青岛中支对农村地区支付环境建设现状进行了调查，发现金融资源的配置极不平衡，农村支付环境建设的进度严重滞后于支付需求的发展。

根据当时的调查和统计数据，截至2008年末，青岛市县及以下金融网点613家，其中农村信用社网点219家、农业银行机构网点104家、邮政储蓄网点181家、其他金融机构网点109家。绝大部分网点设立在县、镇一级，有5143个行政村不设任何金融网点，占全部行政村的94%。县及以下地区ATM、POS机具分别为322台、2287台，其中乡镇、村为94台、436台，分别仅占29%、19%；金融机具功能单一，加上缺乏必要的管理，机器故障和现金不足等现象时有发生，以至于银行卡在农村“无处可刷”。青岛市农村地区金融网点的大小额支付系统及行内业务系统接入率分别仅为15%、28%，异地跨行资金汇划业务只能通过上级行办理，结算环节多，资金不能及时到账。现金交易仍是农村地区最主要的支付结算工具，有95%的农民日常各项收入及支出获得或支付方式都以现金为主，而且认为纸质存折才能充分保障其资金安全，对银行卡等非现金支付工具较为排斥。农村金融网点针对农民需求和农村经济发展的支付服务创新力度不够，银行汇票、本票及商业汇票等业务基本未开办，电话转账、网上银行等新兴支付工具更是较少涉及。

（二）青岛市推动农村支付环境的框架构建历程

作为支付结算的主管部门，人民银行有责任也有义务推动农村支付环境的建设，而且青岛市金融机构较多，只要合理部署，就可以有效改善农村支付服务环境。2009年初，青岛中支提出了“一卡走城乡，一网通市场”的总体工作思路，正式开始了青岛市农村支付环境建设的历程。

考虑到农村支付环境建设是一项系统化的长期工程，需要做大量的探索性工作，2009年3月，青岛中支出台了《农村支付环境建设试点乡镇实施方案》，要求各县市因地制宜，选择1个重点乡镇先行试点，最终确定了即墨市蓝村镇、胶南市隐珠镇、胶州市胶东镇、平度市南村镇和莱西市姜山镇为青岛市农村支付环境建设试点乡镇。各金融机构相继在试点乡镇加快系统建设、布放金融机具、实行刷卡优惠措施等。2009年9月，平度市被列为农村支付环境建设工作“示范县”，对全市农村支付环境建设的示范和带动作用充分显现。青岛中支还参考各地工作开展情况，评选出一系列的先进典型。随后，农村支付环境建设工作转入全面推广阶段，按照分行工作部署，先后组织开展了“农村支付环境建设全面推进年”、“农村支付环境建设强力推进年”、“农村支付环境建设双百目标年”等活动。

金融机构是农村支付环境建设工作的主力军。鉴于农村信用社的覆盖面较广，青岛中支选择农信社作为启动和推广的主体，要求其他金融机构积极跟进。为提高金融机构的积极性和重视程度，2010年2月，青岛中支出台《农村支付环境建设工作考核办法》，定期对金融机构的工作实施情况进行综合分析和评价，并作为年度考核的主要依据；开展农村支付环境建设工作评选，对做出贡献的金融机构先进集体和先进个人进行表彰。

与此同时，青岛中支意识到，只有切实帮助其解决实际面临的问题，才能真正有效调动金融机构的积极性和主动性。青岛中支从自身出发，积极提供力所能及的帮助，为农村金融网点举办考试专场、邀请专家授课、开展业务辅导，在支付系统接入、业务准入等方面开通绿色通道。在推动农村支付环境建设的方式上，也不是简单要求银行“千篇一律”和“一哄而上”，而是有重点、分层次、递进式的推进，充分发挥涉农金融机构对于农村地区工作环境、人际关系、熟悉程度等方面的优势，努力成为农村金融发展的强大后盾。引导其他金融机构加大对县域、城乡结合部的金融机具布放，开展支付业务创新，形成了全市金融机构共建农村支付环境的良好局面。

此外，青岛中支还积极寻求地方政府的支持，切实分担银行所面临的实际压力。平度市政府下发《农村支付服务环境建设实施意见》，要求各镇政府、市直各部门切实重视和加强农村支付服务环境建设，全力配合金融部门开展工作。莱西市政府将农村支付环境建设纳入政府改善民生、推进社会主义新农村建设重点办好的30件实事之一。黄岛区政府将农村支付服务环境建设情况直接纳入对各社区、街道办的考核。即墨市政府市场发展局、商业协会联合下发《关于改善市场支付环境，支持小微企业发展的通知》，努力改善县域及农村批发市场的支付服务环境。胶南市政府出台《支持金融业发展的意见》，对在偏远地区布放支付机具的金融机构给予成本价30%或5000元的补助。

要实现农村支付环境建设的持续发展，就必须实现供给和需求的有效结合。青岛中支以“想为农村所想，急为农村所急，帮为农村所需”为工作切入点，开展了一系列业务创新。为方便农民办理日常结算业务，在全国首批开展银行卡助农取款服务试点，农民足不出村即可办理小额取现、查询、缴费等业务。推行代收代付业务，对库区移民、社保“五险”等20多项补贴资金采用国库直拨方式，减少资金周转环节。在即墨市服装批发市场、平度南村蔬菜市场、莱西三木家具建材中心、胶南市飞宇汽车城等20多个专业市场推行先进结算模式，进一步丰富和拓展了农村专业市场的结算渠道。为莱西希杰公司、万福集团、平度宏业公司等30多家农业产业化企业量身打造现代化结算网络，加快了企业资金周转，降低了财务管理压力和成本。在开展支付服务创新的同时，青岛中支还积极协调有关部门下调县城POS拨号通讯费标准（由每次0.22元调整为0.15元）；规范调整了农村地区便民服务小吃店、百货店、超市等商户的刷卡费率；针对农村地区发行的“惠农卡”等银行卡，免收小额账户管理费、短信服务费等；为提高银行卡助农取款服务点商户的积极性，给予取款手续费37.5%的收入补偿，切实降低了农村商户的银行卡受理成本。

在满足农村居民和农村市场基本需求的同时，青岛中支还注重对居民金融理念的引导。通过打造“农村支付服务乡村行”特色宣传品牌，充分利用政府和媒体的优势加强金融宣传的影响力和覆盖面，先后开展了“文化大院”、“炕头教育”、“电影下乡”等一系列内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动。特别是2011年9月、2012年3月联合《青岛日报》、《青岛财经日报》等当地主流媒体，对青岛市农村支付环境建设情况进行全面采访和连续报道，引起了较大的社会反响。

2011年11月，青岛市农村支付环境建设向纵深推进，在平度市南村镇建成青岛市首家“金融服务便民惠民示范镇”，支付结算业务、小额信用贷款、外汇业务指导、国库资金调拨、信用村建设、人民币反假等金融便民惠民举措融会贯通，真正构建起了多层次、广覆盖、更便捷的金融服务体系。

2012年是青岛市农村新型社区改革的起始年，青岛中支及时向市政府提交了《关于结合农村新型社区建设加快改善青岛市农村支付环境的报告》，从农村社区服务与金融服务配套跟进、有机融合的角度提出了合理化建议，得到了市政府的高度重视，青岛农村支付环境建设将进一步深化。

（三）青岛农村支付环境建设的成效

推动青岛市农村支付环境建设三年多来，取得了非常明显的成效。截至2012年2季度末，支付结算渠道进一步畅通，农村金融网点大小额支付系统来账覆盖率已实现100%，往账覆盖率达64%，账户管理系统及行内系统接入率达100%；金融机具布放数量明显增加，各县市累计布放ATM、POS等金融机具28379台，其中ATM、普通POS布放量在全省居于首位，已覆盖青岛市5957个行政村，覆盖率达100%，农村居民获得了较为便捷的金融服务。

农村支付环境建设正引领农村地区进入“电子结算时代”，农民已逐渐习惯用卡消费、转账、汇款，使用网上银行、转账电话等多种支付工具。截至2012年2季度末，各县市累计发放银行卡931.09万张，人均持卡1.65张；累计开通网上银行83万个，同比增长57%；各县市特约商户9319个，同比增长24%；上半年持卡消费额达47.43亿元，占社会零售商品总额的27%。

农村支付环境建设为农村地区提供了更直接、更方便、更快捷的金融服务，有效降低了各方获取及提供金融服务的成本。就金融服务需求方来说，开办的银行卡助农取款服务，以原先每户农民每月往返银行网点1次办理业务需要耗费2个小时、成本支出10元来计算，每年约为农民节约资金6000多万元，节省劳动力130多万个。南村市场自推行先进结算模式以来，市场的支付窗口由原先的16个减少至8个，市场结算人员减少30%，保安人员减少80%，现金库存由每日20多万元减少为1000元左右，每年减少管理成本60万元以上。

就金融服务供给方来说，通过参与农村支付环境建设，争取到了更多的市场及客户资源，减轻了柜面压力。例如，青岛农村商业银行（原青岛市农联社）已发展成为全市机构网点和从业人员最多、服务范围最广的银行机构；布放的农民自助服务终端，日均业务量高达10000余笔，相当于20个支行级营业网点的业务量，这就意味着仅此一项即为网点每天节约成本40多万元；共发放银行卡239万张，存折301万本，全市120万农户全覆盖；新增农户贷款43.6亿元，余额达133.9亿元，同比增长85.1%，打造了具有自身特色的农村支付结算平台，赢得了广大农民的称赞。

三、农村支付环境建设的要素及路径分析

青岛市农村支付环境建设之所以取得明显成效，得益于坚持了政策驱动下进行市场培育的理念。人民银行和地方政府的积极介入有效消除了市场失灵问题，在推进过程中的资源合理配置为农村支付环境建设的良性发展创造了有利的条件。

（一）力量源泉：政府部门的高效组织推动

农村支付环境建设是一项政策性强、涉及范围广、工作量大的系统工程，在出现市场失灵时，依靠微观主体的自主决策无法实现市场的均衡。按照原有路径，金融机构会继续放弃农村市场，农村居民的需求也无法得到释放。此时需要政府的强力介入，以打破原有路径，利用政府的组织力、号召力可以提供强有力的保障。只有政府的重视和推进，农村支付环境建设所必需的组织协调机制、制度监督机制、创新推广机制等等，才能得以建立、健全和不断完善，农村支付环境建设才能做得更加扎实有效。

纵观三年来青岛市农村支付环境建设历程，从开始的试点启动到后来的全面推广，从对金融机构的考核表彰到联合政府部门解决金融机构的实际问题，从满足农村居民的需求到宣传引导需求，无一不是系统性工程，中间所需要耗费和动用的资源是任何市场主体都无法单独承担的。因此，政府在农村支付环境建设过程中，不仅仅是启动和引领，还应该是强有力的支撑力量。

（二）方向定位：人民银行对供需的总体把握

农村支付环境存在市场失灵问题，作为支付环境建设的主管单位，人民银行的积极介入及总体把握是农村支付环境建设成功的关键因素。建立有效的市场环境，需要从供给和需求两个方面来考虑，同时产品的设计以及技术指导也是必不可少的。

网点的设立和机具的布放是农村支付环境建设的根本所在。青岛中支在推动农村支付环境建设的过程中，主要围绕如何推动金融机构增加在农村地区的投入，而最后的成效指标也主要是金融服务的覆盖程度。通过提供绿色渠道和进行培训等方式，有效提高了金融机构的参与热情。

有需求才有市场，改善农村支付环境建设必须遵循农民的需求和市场规律。青岛中支从农民最迫切的金融需求和政策意愿出发，提供因地制宜、因势利导的金融服务供给方式。如银行卡助农取款服务，使周边未设银行网点的农民足不出村就可以办理业务，受到了农民的广泛欢迎。

为实现供需的有效对接，青岛中支对农民的金融需求进行正确的引导，培养农民自发利用金融服务的积极性，同时转变农民的理念，使农民潜在的有效金融需求得到进一步的释放。通过长效、持续的宣传活动，累计受众20万人次，农民的金融意识明显提高。

（三）成本收益：市场主体的合理选择及利益协调

在推动农村支付环境建设时，不能忽视市场情况而盲目推动，要巧借市场的力量。青岛中支选择农村信用社作为启动和推广主体是符合市场要求的。农村信用社在各个信用社都有网点，农村市场也是其主要的业务来源，农村支付环境的改善对其效益有直接的拉动作用。

相对于农村支付环境的收益，其建设成本也是相当巨大的，成本的分摊及各方利益协调是必须正视的问题。青岛中支在推进农村支付环境建设时，通过以下措施协调了各方的利益冲突：一是通过对金融机构的考核和表彰，彰显出金融机构回报社会的责任。二是利用自身所掌握的资源给金融机构提供便利，并联合其他政府部门，对金融机构进行一定程度的补贴。三是创新支付手段，尽量降低成本，例如POS机取现等。四是从支付体系建设中直接获益的农村居民和市场商户适当承担一定的成本。通过以上措施，实现了各方利益的一致和成本的适当分担，为农村金融支付环境建设的纵深发展提供了有力保障。

（四）合理次序：政府与市场的边界

人民银行和地方政府推动农村支付体系建设，并不是为了取代市场力量，政府与市场之间有合理的边界。市场的培育需要合理的次序，政府的各项政策根据市场的发展情况进行动态调整。青岛已经实现了单个试点到全面铺开的跨越，完成了农村支付环境建设的成功启动。在启动阶段，市场力量尚未有效互动，人民银行通过试点等方式推动市场力量的发展。经过青岛中支三年多的努力，农村支付环境建设的市场培育工作也取得较大进展。2009年至今，金融机构在农村支付环境中的设备维修费、人工费等运行维护成本支出3800多万元，而手续费收入、租金等收益合计2200多万元，虽然整体亏损，但农村支付体系的建设减轻了其柜面压力，节省的潜在成本也是相当巨大的。而且从这几年农村居民银行卡使用量和农村市场的刷卡量来看，增长非常迅速，预计在不久的将来，金融机构就可以实现盈亏平衡，直至盈利。待市场进一步成熟后，市场主体可以自负盈亏，就不再需要政府的强力推动，市场自身就会形成供需两旺的局面，从而形成良性发展的势头，最终实现政府指导下的市场化运作。

四、结论

农村支付环境建设是农村金融发展的重要一环，由于其具有准公共物品的性质，单纯依靠市场无法有效解决，需要政府的驱动。通过对青岛市农村支付环境建设的分析，我们得出以下结论：一是在建设初期需要人民银行和地方政府的介入和引导；二是推进过程中需要巧借市场力量，规划设计好总体发展方案，创新适销对路的产品；三是需要确立明晰的介入次序，确定政府和市场的边界，对政策进行动态调整。

参考文献：

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[2]陆文聪，朱志良.上海财政支农结构及政策优化评析—基于灰色关联分析理论[J].技术经济，2008，（11）.

[3]赖红栋.农村地区银行支付结算环境发展与探析[J].金融电子化，2010，（12）.

[4] 李景波，尹义坤，胡胜德.农村金融发展的政策支持研究综述[J].农业经济，2010，（12）.

[5]黄国妍.制约新型农村金融机构发展的内在冲突分析[J].新金融，2012，（2）.

（责任编辑 刘西顺；校对 GX）