社会福利：普惠与公平

张学英

有了福利保障，人民的生计、生活才是可预期的。这样才能免除社会成员的后顾之忧，他们才能放开手脚去消费。

中国现行的社会福利制度，建构于20世纪50年代。福利制度的设计和建设是社会主义和谐社会中的重要组成部分，它的成败，关系到每个中国人的根本利益。改革开放以来，随着向市场经济体制的转轨，中国传统社会福利制度进入了改革与转型期，即正在向社会化、现代化的新型社会福利制度迈进。我刊专访中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、曾任民政部社会福利与社会进步研究所社会保障研究室主任的唐钧先生，一起探讨中国社会福利制度是否正在走向普惠与公平。

今日中国：中国现行的社会福利制度，建构于20世纪50年代，请您帮我们梳理一下它的形成及演变。

唐钧：在中国，早就有所谓“小福利”和“大福利”的说法。因为“二战”以后，中国社会福利制度建立之初受美国的影响较大，属于“补救型”的“盎格鲁·撒克逊模式”，相当于现在所说的“社会救助”加上救助型的“福利服务”，其保障的目标仅限于社会贫弱群体。新中国成立以后，这种政策思路被沿用。相比福利国家的“大福利”，这种模式在中国被称为“小福利”。直到2006年提出“构建社会主义和谐社会”，“覆盖城乡居民”，或称“全覆盖”，才逐渐转向建立制度型的“大福利”。近年来，学界进一步提出了“建立适度普惠型的社会福利制度”的思想。

但是，就思想理念而言，“小福利”思想仍然很有市场。回顾历史，其中的原因可能有三：第一，计划时代强调“不劳动者不得食”，在福利制度庇护下的都是社会边缘群体。因此在当时的中文语境中，“福利”被认为是“白拿”国家的钱；第二，20世纪80年代初，企业改革的重心是放权，结果引发了所有单位的“福利热”，从食品到家电什么都发，进一步坐实了“福利”等于“白拿”的恶名。第三，80年代中国进行社会保障制度改革时，正值发达国家的主流意识处于批判“福利国家”的狂热中。虽然到了90年代，发达国家已经对此进行反思。但对“福利国家”的批判给中国社会打下了深深的烙印，留下了很深的偏见。

最近一段时间，“欧债”问题更使这种“福利偏见”大行其道：“福利国家”养懒汉，财政上寅吃卯粮，结果拖累了经济。在中国的学界、政界、商界和新闻界的相当一部分人中，这似乎已经成为一种思维定式。

今日中国：您刚才谈到美国采用的是盎格鲁·撒克逊模式，当前世界范围内还有哪些福利模式？

唐钧：从国际经验看，社会福利的制度模式可分为“补救型”和“制度型”。前者以美国为典型，称为“盎格鲁·撒克逊模式”，其背后理念是：在因市场和家庭作用的缺失而造成社会成员生活困难时，国家有责任以“需要”为目标，对他们采取“补救性”的政策措施；后者以德国为典型，称为“欧陆模式”，其背后理念是：建立政府、资本和劳动共同参与的“三方机制”，通过谈判形成一整套以“权利”为核心的国家制度和社会契约，以防止劳动者在遭遇社会经济风险时陷入贫困。

“二战”中问世的《贝弗里奇报告》，将“盎格鲁·撒克逊模式”和“欧陆模式”捏合在一起，设计出了一种新的制度模式——“福利国家”。“二战”以后，借战争时期形成的“战时共产主义”思潮之东风，西方国家纷纷建立福利国家。福利国家实际上是国家、资本和劳动三方，在社会分配上达成的一个社会契约，目标是以公平和普惠的原则，满足所有社会成员在遭遇老年、疾病、失业、工伤、生育、伤残和死亡等社会风险时的基本生活需要。

在“福利国家”制度的大框架之下，各个国家仍然会依据自己的文化传统，表现出不同的偏好。有的偏向于“盎格鲁·撒克逊模式”，譬如美国、日本、澳大利亚，等等；大多数发达国家则偏向“欧陆模式”，其中更有以“高收入、高税收、高福利”著称的北欧国家，将这种模式推向了极致，形成了新的“北欧模式”。20世纪80年代以后，以“人的参与和发展”为基本理念，又提出了“发展型”的社会福利模式。

今日中国：您怎么评价中国社会福利的现状？

唐钧：中国社会经济发展到今天，正在经历一个拐点，这个拐点标示着社会经济发展将从以脱贫为目标的“生存型”模式转向以消费为基础的“发展型”模式。这个转变基于两个基本估计：一是社会已基本完成原始积累；二是个人基本温饱问题已解决。改革开放30多年了，前30年我们是为脱贫而奋斗，因为“一穷二白”，所以“要干，要革命”。但到了今天，我们的发展目标应该有所调整，发展的驱动力应该是消费。什么是市场，市场的本质就是消费，没有消费哪来的市场。如果中国老百姓自己不消费的话，那就不可能建立健全的市场，没有市场也就不可能有市场经济。要达到小康社会、和谐社会，要可持续发展，我们一定要发展消费。从这个意义上说，我们所期盼的全面小康、和谐社会、科学发展、都要以消费为基础。

国际经验告诉我们，在社会经济发展过程中，这个拐点是必然会出现的。在这个关键时期，社会福利必须作为重要的国策加以重视。有了福利保障，人民的生计、生活才是可预期的。这样才能免除社会成员的后顾之忧，他们才能放开手脚去消费。但是现在，消费被福利保障拖住了后腿。没有覆盖城乡居民的福利保障，医疗会有问题，养老会有问题，失业会有问题……所以，如今的中国人都倾向于储蓄，而非消费。所以，全覆盖的讲求普惠和公平的福利保障，绝非白花钱，实际上是一种积极的社会投资，向社会福利所做的社会投资的“边际效应”是走向最大化的。社会福利绝非仅在“消耗”社会财富，而是一个积极促进社会经济发展的极其重要的影响因素。

今日中国：全覆盖是否意味着中国的福利制度正在走向普惠和公平？

唐钧：中国的社会福利制度正在走向“全覆盖”。2007年的“十七大”，正是提出要建立健全“覆盖城乡居民”的社会保障制度。经过5年的努力，我们已经取得了很大的成就：

在医疗保障方面，“全覆盖”意味着基本实现了“人人享有”，解决了医疗保障的“可及性”问题。据国家统计局统计公报提供的数据：2011年全国参加城镇基本医疗保险人数为4.73亿人（包括参保农民工0.46亿人），参保率应该为95.7%；又据卫生部的统计公报提供的数据：2011年，新农合的参合人数已达8.32亿人，参合率97.5%。以此计算，而全国已经被医疗保障“覆盖”的人口，总的比重则已超过了96%。

在养老保障方面，“全覆盖”意味着全国人民不分城乡都能做到“老有所养”。今年“两会”上，人保部领导的说法是：“我们有信心，今年这两项制度（新农保和城镇居民基本养老保险）的覆盖人数有望达到甚至超过4亿人。”如果换个口径算大账，2011年，中国的15岁及以上的人口为11.25亿人，18岁以上的人口怎么也有10亿。城镇职工基本养老保险的参保人员将近3亿人加上参加新农保和城镇居民基本养老保险的4亿人，共计7亿，覆盖率是70%。还有3亿多，亦即30%未覆盖。按照规划，在“十二五”期末，也就是2015年，中国的养老保障也会实现“覆盖城乡居民”。

在社会救助方面，实际上在2007年下半年就完成了“制度全覆盖”。之后，城市低保对象人数—直保持在2300万人上下，资金规模则从2007年的277亿元逐渐增长到2011年的617亿元；农村低保对象人数从3266万人增长到2011年的5314万人，资金规模则从2007年的104亿元增加到2011年的606亿元。

当然，“全覆盖”只是“万里长征走完了第一步”。从“普惠”和“公平”而言，我们的制度还要作很多事情。譬如对于养老保障，我们是否可以这样设计：

养老保障制度的改革方向应该明确，第一支柱就是现收现付的基本养老金，全国人民不分身份、职业，都以中华人民共和国公民的资格缴费参保，由政府负责保障基本生活需求。在这一块，要讲公平，从国家领导人到偏僻山村的老农民，待遇应该差不多。基本生活需求是可以定量的，按生活必需品来计算。然后有地区差别，再按物价指数每年调整。

基本养老金还要考虑“路径依赖”：一是考虑现行政策，目前是社会各阶层按现行政策各交各的费，收缴的费用用于支付养老金支出，不足部分由财政补贴，也可以考虑用国有资产的收益直接补贴。现在的情况是：城市职工养老保险财政每年补贴2200多亿元。但老百姓不清楚。养老保险基金有窟窿就怀疑政府是否挪用了，所以干脆将“暗补”改为“明补”。

二是考虑现行城镇职工养老保险制度的给付标准，平均下来是每人每月2000多元。2005年，我在全国7个城市做过基本生活标准的调查，最高的上海是1100多元（包括教育），北京是900元左右（包括教育、供暖）。如果是三口之家，上海是3300元，北京是2700元。当然，7年之后，物价上涨了，人们对基本生活需求的概念也在变化，可以再作调查。但以当时的标准估算，现在大约也在2000元左右，也许会更高一些。这是城镇居民的标准，农村居民可以以此为基础加以调整。对于农村居民，还须考虑：保留承包地的是一种标准，放弃承包地的是另一种标准（应该接近城镇居民的标准）。

在基本养老金之外，还应该有补充养老金，各人根据自己的需要和能力，参加补充养老保险，或称职业年金。这一块，由政府立法监督，但由市场运作，企业和职工自愿参加。政府指定有资质的银行、保险公司或其他金融机构参与运营，单位按职工的意愿选择承保机构，并可以退出和重新选择。这样的分散的“非国家队”的社会保险基金，就可以参与资本市场的运营了。

为了保证企业的缴费能力，可以考虑将现在的住房公积金合并到补充养老金中。这样也可以给运营补充养老金的机构多一条投资渠道，即让参保者按揭买房，从实际情况看，凡买房自己住的贷款者，基本上没有不还钱的。

今日中国：在欧债危机爆发之后，我们看到有些人认为欧洲的高福利是诱因之一，您怎么看？

唐钧：“战后”西方国家建立福利国家，直接导致了后来20多年经济发展的“黄金时期”。但是，70年代的“石油危机”拉开了国际力量“重新洗牌”的序幕，石油从每桶3美元涨到13美元再涨到39美元，就使西方国家的经济陷入了“滞涨”。与此同时，西方国家的环境保护主义和消费者运动也发展起来了。所有这些社会脉络的深刻变化，对资本而言，最直接的影响就是生产成本的急剧增长。于是，资本选择了“出逃”，把资金转移到发展中国家去投资，以赚取“超级利润”。

80年代以后，逐渐成形的“全球化”使西方资本获得了“超级自由”——可以不受限制地在我们这个星球上任意往来。与此同时，政府的权力却仍然要受到主权范围的严格限制，劳动的权利则被严格封锁在国境线之内，这就打破了福利国家的政府、劳动和资本三方在社会分配上曾经达成的趋于普惠和公平，并相互制衡的均势。其结果是，欧洲原本强大的制造业几乎全军覆没，这又造成了大量的失业。

资本的出走和制造业的覆没，造成了大量的失业。从社会福利的角度看，失业者不但失去了继续缴费的能力，反而变成了需要福利制度保护的对象。从税收的角度看，资本成为国际资本之后，政府的税收和财政又会受到很大的影响。资本的出逃和愈演愈烈的失业，深深地伤害到了欧洲经济的五脏六腑，一些欧洲国家被迫借债度日。然而债上加债，终究会使资金链断裂，这就导致了“欧债危机”的爆发。

现在世界上的主要问题，并非单纯的经济问题。也许可以说，在本质上，全世界面临的都是社会问题。平心而论，即使是欧洲国家，现在也有日子过得不错的，譬如德国和北欧国家。但应该注意到，在这些国家的“市场经济”之前，都有一个限定词，这就是“社会”。德国称作“社会市场经济”，北欧称作“社会民主主义的市场经济”。只有从社会的立场，也就是“以人为本”的立场去寻求救赎之道，欧洲才能走出时下的危机和困境。