清末的“国企”

梁盼

古代中国的政府都没有主动办国有企业的兴趣和冲动，第一是不需要扁平型的小农社会，第二是轻视商业和商人的思维习惯在作怪。但是，西方列强用坚船利炮打开中国的大门后，清政府逐步认识到商业的重要性。于是在清末，经过洋务运动领袖的不懈努力，中国开始试着办了一批国有企业，成为时代的亮点，并为暮气沉沉的大清帝国带来了一线生机和活力。

国企与民企的界限模糊

1872年，晚清洋务派舵手李鸿章在上海创办中国第一个非军事的现代企业——轮船招商局。顾名思义，这个航运企业之所以被命名为“招商局”，是因为李鸿章深谙清政府的财力有限，要办大型企业只能向民间募集股本，即“招商”。李鸿章任命民营船运大商人朱其昂为第一任总经理，这便是后来非常流行的一种办企业的方式——官督商办。

近代以来，中国沿江和沿海的机械化现代航运基本都由西方船队承担，中国人完全失去了方兴未艾的新型水运市场。中国当时的人口大约4亿人，随着国家的逐步开放，民众的购买力不断被刺激，轮船运输业市场潜力势必会呈现爆发式增长。李鸿章深知，在国与国的竞争中，企业之间的竞争是重要一环。

于是，轮船招商局通过承接中央政府的漕粮和其他一些政府物质运输业务，在与西方船运企业的竞争中，站稳了脚跟，并一举打破了外企在中国航运市场的垄断。尤其难能可贵的是，招商局还在快速发展的过程中，收购了美国一家大型企业的航运业务，这是中国企业第一次主动收购西方企业。此举不仅大大提升了招商局的总吨位，而且具有一种划时代的象征意义，表明中国企业完全可以与西方企业平起平坐、自由竞争。

招商局起初的核定资本为100万两白银，1882年增资到200万两。通过不断追加投资，招商局的总资本在晚清曾突破过400万两，并以上海为中心，在汉口、天津、香港、广州、新加坡、横滨和菲律宾等二十多个中外航运中心设立分公司，成为中国企业的一张名片。

作为中国第一家股份制企业，招商局的性质很复杂，它有比例不小的民间股本，而且也是政府鼓励民间投资的，但清政府却认为是“国有企业”，并通过李鸿章牢牢控制着这家大型企业，即所谓“官督商办”。即便是商办，民间股东也是直到1909年公司设立37年之后，才有资格入选董事会。从某种意义上说，招商局表面上是民营股份制企业，而实际上则是国企。但又毫无法律条款，认定其为国有企业。

这是一种相当怪异的企业存在方式，不过在当时却具有相当大的合理性。政府想办企业，与洋人争市场，但缺钱，只能引导民间资本进入，可民间资本进入之后，又不能享受到应有的权益，因为政府不愿意看到民间资本有太多的发言权。

在这种模式下，李鸿章还在招商局之后，创办了唐山的开平矿务局和上海的机器织布局。这些企业虽然在经营上有很多纯粹的商人在参与，但实际上长期被李鸿章及其政治盟友盛宣怀所掌控，而且控制权最终掌握在李鸿章和盛宣怀背后的清政府手中，成为一种相当特殊的国有企业。

国有化的困境

清末，当政府热心于办企业之时，民间资本一开始还是相当积极的，但后来，这些民间股东愈发觉得自己被政府所利用，做了炮灰。1893年，山东的官督商办企业烟台缫丝局破产，它首先偿还了政府投资的所有股本，而对民间股本的赔偿却只是象征性的，每一个民间投资者只收回了其投资额的5％。

这种国有资本和民间资本的不平等待遇，使商人们逐渐开始不再相信政府。而同时期的邻国日本，政府在对民营企业进行补助和救济之后，还主动把各种权利还给民营企业家。这也从一个侧面看出，日本在近代化的过程中，的确有明显强于中国的地方。

由于民间资本不信任政府，开始退出各种国家控制的企业。与此同时，盛宣怀这样的强势官僚企业家恰好又出现了。1885年之后，盛宣怀通过与李鸿章的私交，完全控制了之前由李鸿章创办的早期三大官督商办企业。在轮船招商局，盛宣怀使民间资本的性质愈发减弱，最终成为所谓的“官办”企业。

官办企业既不是民营企业，也不是完全意义上的国有企业。以招商局为例，只有盛宣怀才能强有力地经营这个企业，换了别人都不行，但盛宣怀又是在职官员，而且是朝廷重臣。他的第一职业是官员，而不是商人，除了企业经营的具体事务之外，他的主要行动还是要听命于清政府。所以，清政府对官办企业的控制主要是通过对官僚企业家的人事控制来实现。

再者，即便盛宣怀在这些企业里投入了个人资本，但国家投入和他个人投入都是混淆和模糊的，恐怕就连他自己都搞不清楚到底哪些是自己的，哪些是国家的。1887年，盛宣怀接管上海机器织布局之后做的一件大事，就是吸收政府借贷和调拨招商局的资金，把织布局的资本由30万两白银增加到100万两。我们从这种增加投资的方式中可见，一部分投资的确是国家的贷款投入，但另一部分就是通过他个人的关系，把他所控制的招商局资金投入到织布局，没有什么法律和程序可言。

国企的出资人和管理者

招商局的资金和织布局的资金，在很多时候似乎都是盛宣怀的私产，他想怎么调配就怎么调配，但又不可能都是他的私产，即便他自己有私人资本投入，也被认为是大清帝国的一位政府高官代表政府出资而已。

没有任何法律能够界定这种私产和国有财产之间的关系。政府和国人都认为官员办的企业，其实也就是一种变相的国有企业，甚至包括盛宣怀本人，也只能在私企和国企这两种企业形式之间游走。政府只要不高兴，就可以马上把企业全盘国有化。不过，政府必须仰仗如盛宣怀这样懂经济和企业管理的高官来维持企业的运转。

于是，官员与政府达成了某种心照不宣的平衡。这是中国当时企业发展的困境，从长远来看，这种状况危害极大，产权不明晰，国有财产与私有财产完全混为一团。

当然，政府也不愿意直接以出资人的身份出现在企业中。它愿意贷款给企业，似乎只是充当银行的角色，但它的权力却很大，可以选定某位官员来担任企业的管理人。即便没有合适的官员来管理企业，只能授权于纯粹的商人，最后也会给这位商人一个明确的官职，以表明企业的国有属性。

1887年，李鸿章在黑龙江的漠河创办了一家金矿局，他委派自己的前幕僚李金镛作为管理者，并得到黑龙江本地财政3万两白银的贷款，而此时的李金镛已经是东北长春市的副市长。从中可见，漠河金矿局的出资人中有黑龙江政府，虽不是全资，但管理者却是地地道道的国家官员。这是当时具有国企性质的企业共有的一个怪现象，管理者作为政府官员，正在为国家服务，而国家却深藏不露、不肯挺身而出做出资人，就等着企业赚钱后，把贷款还给自己就行了。