幼儿园教师工作条件全球对话论坛综述

周欣

【摘要】世界劳工组织于今年初在瑞士日内瓦召开了有关幼儿园教师工作条件的全球对话论坛。举办本次论坛的目的是希望世界劳工组织各成员国政府提高对学前教育重要性的认识，通过改善幼儿园教师的社会地位和工作条件来提高学前儿童入园率及学前教育质量，也希望通过政府、用工单位和教师代表之间的沟通，对一些有关幼儿园教师待遇问题的政策理念达成共识，并在此基础上尽快出台一份用于指导成员国政府制定相关政策的指南。参会代表围绕这些问题进行讨论交流，达成了初步共识。

【关键词】幼儿园教师；工作条件；学前教育质量；世界劳工组织；全球对话论坛

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）09-0050-04

2012年2月22～23日，世界劳工组织(ILO)在瑞士日内瓦召开了幼儿园教师工作条件全球对话论坛，来自政府、幼儿园教师用工单位、幼儿园教师工会、世界劳工组织的代表共40余人参加了本次论坛。举办本次论坛的目的是希望世界劳工组织各成员国政府提高对学前教育重要性的认识，充分认识到对学前教育的投入是一项社会性回报较高的投资，而不是一种负担；希望通过改善幼儿园教师的社会地位和工作条件来提高学前儿童入园率及学前教育质量；希望通过政府、用工单位和教师代表之间的沟通，对一些有关幼儿园教师待遇问题的政策理念达成共识，并在达成共识的基础上尽快制定一份用于指导成员国政府制定幼儿园教师待遇和工作条件政策的指南。论坛召开之前，参会代表均收到了一份有关幼儿园教师工作条件的国际研究报告。本次论坛以这份研究报告为基础，围绕若干议题进行讨论交流，〔1〕达成了一些共识。

一、有关幼儿园教师工作条件的国际研究

在本次论坛召开之前，世界劳工组织已经完成了一项国际研究。这项研究始于2008年，由世界劳工组织下属的教育和研究咨询委员会提出建议，并得到世界劳工组织的同意，由世界劳工组织牵头开展有关幼儿园教师待遇和工作条件方面的国际研究。咨询委员会建议研究要关注的问题是从事学前教育工作的教师数量及相关情况，包括性别、培训、资格认证、招聘、工作安排、工资、工作条件等，还包括对公立和私立机构情况的比较，以及与其他教育阶段教师的比较。这项研究于2011年完成。

研究报告题为《正确的开始：早期儿童教育和教师》。报告以翔实的数据反映了当前学前教育和教师的现状，并通过研究表明，学前教育是一项有助于预防、改善个人学习能力发展迟缓或改善由于贫困、不利社会经济条件等造成的不利影响的低成本高回报策略，即学前教育具有显著的短期和长期的个人和社会效益。研究报告指出，对学前教育的投资应被看作是一项公益性投资，它比对年龄更大儿童进行直接干预的投资回报率更高。招聘和保留足够数量、受过良好训练、具有内在积极性的幼儿园教师，有利于提高入园率和学前教育机构的教育质量，因为幼儿园教师的地位和工作条件会对此产生重要影响。

这项研究考察了学前教育的机构服务、政策、结构和人口资源等方面的内容，研究范围涉及世界各国，包括已有优质学前教育体系的发达国家以及只有较少数量的正式或非正式学前教育机构的贫困国家。由于机构教育方面的差异以及质性研究资料的不同，对发达国家的研究相对更多一些。研究发现，目前有关教师状况的研究信息缺乏，如教师所受的训练、社会地位和工作条件等方面的信息均存在空白现象，有待各个国家和相关国际组织付出更多努力。

越来越多的研究表明，儿童早期接受的教育对其今后的发展、社会融合、权利保证等都极为重要。然而，尽管学前教育如此重要，但许多国家，特别是一些发展中国家，还没有把学前教育作为一个优先考虑的问题来对待。尽管学前儿童入园率在过去的几年中一直稳步增长，但全球平均适龄儿童的入园率仅为44%，且入园率的增长仍有波动，亿万学前儿童仍被排除在幼儿园门外，学前教育不平等问题一直存在。贫困和农村地区的学前儿童以及有特殊需要的学前儿童的入园率更低，而事实上这些儿童正是能从机构教育中获益最大的儿童。要让这些儿童进入学前教育机构接受教育，政府需要增加公共投入，也需要为其提供更具支持性、系统性的公共政策支持。

目前，越来越多的国家已经制定了学前教育政策，一些国家还制定了多部门合作的综合性学前教育政策，教育部门在学前教育政策制定和相关项目发展上承担了越来越多的责任。从全球范围看，由于政府的经费不足，许多国家需要私立机构提供学前教育服务。越来越多私立机构的出现，为学前儿童提供了更多的入园选择，但也造成了学前儿童入园机会的不平等，许多贫困家庭因交不起费而无法送子女上幼儿园。要解决这些问题，政府需要对公立、私立机构共同提供学前教育服务进行政策设计，为公立、私立机构提供适宜的支持。

学前教育的经费投入和管理问题肯定会影响到幼儿园教师的工作条件。和其他教育阶段的教师相比，幼儿园教师的待遇和工作条件处于不利地位，教师能够用于专业发展的时间较少，工资水平也较低。事实上，学前教育工作复杂，它对教师的专业要求并不比其他教育阶段低。政府应通过能更好适应学习者需求的职前教育、到位的入职教育、持续的教师发展、更有吸引力的工资和支持性的教育和学习环境来促进幼儿园教师的专业发展。正因为如此，越来越多的国家把努力提高幼儿园教师资格认证标准以及学前教育服务水平作为学前教育政策的一部分。政府提出的保教结合要求对幼儿园教师的专业水平提出了更高的要求，教师要有更高的学历，接受更多的专业培训，同时政府也要为其提供更高的工资和更好的工作条件，以稳定幼儿园教师队伍。此外，研究发现，政策制定者有必要关注幼儿园教师队伍的性别构成，改进招聘方法，以解决幼教领域中男教师所占比率极低的问题。同时，为了应对日益增长的多元文化需要，幼儿园教师队伍的人员构成也应能更好地适应多元文化。

尽管有关社会对话方面的研究信息很少，但社会对话确实有助于解决上述学前教育中存在的问题。然而，由于国情不同，也由于机构性质和员工的多样性，目前许多国家，尤其是发展中国家的社会对话机制不健全。缺少社会对话机制，相关利益人参与政策制定的机会容易被剥夺，在一定程度上会影响学前教育质量的提高。

研究报告着重指出，应通过提高幼儿园教师的质量来提高学前儿童入园率和学前教育质量，而这需要政府提供足量的教育经费，制定综合性的学前教育政策，建立更通畅的数据收集渠道。最重要的是，通过强化社会对话机制来提高幼儿园教师的地位和工作条件。〔2〕

二、本次全球对话论坛达成的共识〔3〕

1.对入园率和学前教育质量有决定性影响的政策及其实践

政府负有提供经费的责任，理应对作为基础教育组成部分的学前教育提供更多的经费和政策支持，以使所有适龄儿童都能入园，接受优质教育。目前，许多国家公立和私立学前教育机构并存。私立学前教育机构可以为学前教育的发展提供一定形式的补充，不过必须遵守政府有关学前教育的质量标准。

政府在学前教育中要发挥更有力的领导作用，制定更有系统性的学前教育政策，以促进优质机构教育的发展，同时也促进各级政府、相关部门间的协调合作。各方人士和相关利益人的参与是实现这一目标的前提。为弱势群体儿童提供有针对性的机构教育服务，能明显提高这些儿童的入园率。

此外，学前教育领域需要更多的综合性研究，特别是有关教师等教育机构员工方面的研究，以更好地制定、应用和改进学前教育政策，促进学前教育发展。

2.职前教育和幼儿园教师的专业成长

学前教育质量的提高需要政策支持，依赖于足够的教育投入以及高水平的教师。专业成长不仅包括教师的成长，而且包括学前教育学科带头人、教育行政人员和辅助性员工的成长。政府应把教师培训视为一种持续的过程，即将职前教育、入职教育以及持续的专业发展（Continual Professional Development，简称CPD）合为一体，从而培养高质量的教师。例如，所有教师都应接受职前教育，所受教育应达到本国中小学教师的最高教育水平，并获得官方认可的教师资格，且职前教育应与幼儿园课程建立联系。教师培训的政策和项目尤其要关注边远和贫困地区。值得注意的是，教师的专业成长需要有足够的专门时间，即不接触幼儿，专心用于专业成长的时间。

3.幼儿园教师的职业待遇和工作条件

优质的学前教育需要稳定的高质量的师资。要稳定高质量的师资，则需要使幼儿园教师工作具有较高的专业地位和物质待遇，使其成为一份体面的工作。要吸引足够数量的师资来满足不断提高的入园率和优质学前教育的需要，政府应制定综合性的发展战略，包括将教师是否受过优质的与学前教育相关的培训以及是否致力于持续的专业发展作为是否招聘和续聘的评判标准之一；使教师培训内容能满足教师个人发展的需求，并据此建立一种能得到教师认可的评价体系；将教师的工资及待遇与其他具有相同专业资格的职业相对应；确定吸引教师的工作条件包括较低的师幼比、安全的工作环境以及支持高效学习所必需的基础设施和设备等。此外，制定教师招聘政策时应特别关注城乡和性别差异，反映多元文化，从而保证所有地区都能招聘到优秀的教师。

较高的专业地位能提高教师对工作的满意度，吸引更多的优秀教师。当前幼儿园教师的工资水平不能反映这一工作的重要性。教师的工资应该根据教师和用工单位或他们的代表之间的协议来决定。不论是公立还是私立学前教育机构，都要遵循国家的法律法规，确保为教师提供安全和健康的教育和学习环境，特别是要保证教师有足够的时间用于专业成长和对实践进行反思，尤其是在农村地区。

4.学前教育中各方的社会对话

学前教育中各方的社会对话包括所有形式的信息分享、咨询和协商，即在政府、用工单位和教师代表之间就有关经济和社会政策中的共同利益问题进行集体谈判。有效的社会对话机制有利于制定更适宜的学前教育政策。有关学前教育的宏观政策和运行问题的社会对话应鼓励社会合作伙伴的全程参与，在可能的情况下为包括家长在内的相关利益人提供更多的发言机会。不论是公立还是私立学前教育机构，用工单位和教师工会之间都可以就专业发展、用工待遇、工作条件等问题建立社会对话机制。各国国情的不同意味着学前教育中各方的社会对话可以有不同的形式，但都要尊重世界劳工组织1998年发布的《就业的基本原则和权利宣言》。

三、论坛成员和世界劳工组织对未来行动的建议

本次论坛以有关幼儿园教师工作条件的国际研究报告为基础，通过对论坛成员和相关国际组织的咨询，起草了一份有关提高学前教育师资待遇和工作条件的政策指南。与此同时，本次论坛向世界劳工组织的最高行政部门建议，在2012～2013年召开一次有关幼儿园教师待遇和工作条件的专家会议，讨论并正式通过这一政策指南。如果这一建议能被世界劳工组织最高行政部门采纳，那世界劳工组织的教育和研究部门可能要调整活动安排，以完成这一需要优先考虑的任务。

本次论坛起草的有关提高学前教育师资待遇和工作条件的政策指南的要点包括：学前教育既是一份对公众有益的事业，也是一种基本的权利；学前教育经费投入是保证学前教育质量，促进学前教育平等和可持续发展的一种投资；关注学前教育行政管理部门与其他部门之间的协调合作，建立完善的管理体系，维护学前教育体制的自主性；制定和实施高水平的教师资格认证和幼儿园办园执照申领标准；支持教师，包括学科带头人和行政管理人员，致力于持续的专业成长和反思性实践，激发其专业自主性；通过对幼教工作者的评价来支持其开展优质学前教育实践；有关教师招聘和教师队伍稳定的政策要考虑性别和地区的平衡以及文化和语言的多元性；教师的工资水平要与提高幼教师资社会地位的目标相一致，从而吸引优秀教师，稳定教师队伍；关注教师的待遇和工作条件；根据世界劳工组织1998年发布的《就业的基本原则和权利宣言》，促进社会对话机制的建立。〔4〕

本次论坛因为时间较短，所以在一些重要问题上并未进行深入讨论。在小组会议上，各国代表就学前教育和教师发展领域碰到的一些问题和困惑进行了简单交流。总之，本次论坛既具有积极意义，也具有历史意义，因为这是世界劳工组织历史上第一次就学前教育问题专门组织全球对话，说明学前教育的重要性受到越来越多的关注。尽管本次论坛的主要议题是幼儿园教师的待遇和工作条件问题，但世界劳工组织并没有就事论事，而是从大处着手，着重强调学前教育的重要性，强调政府的责任。

本次论坛达成的共识和起草的有关幼儿园教师待遇和工作条件的政策指南恰好对我国目前快速发展的学前教育事业具有具体的指导意义。我国的幼儿园教师问题可能已经成为我国学前教育事业发展的一个瓶颈。许多省区市未来几年都面临巨大的幼儿园教师缺口。改善幼儿园教师的待遇和工作条件，有利于稳定现有的教师队伍，并能吸引更多优秀人才加入幼儿园教师队伍。然而，现实情况是，目前许多地区，尤其是农村地区的幼儿园教师队伍正因待遇过低而大量流失。幼儿园教师的工作待遇与幼儿园师资队伍的专业水平密切相关，也对学前儿童入园率和幼儿园保教质量有重要影响。这次世界劳工组织全球对话论坛达成的共识对我们改善幼儿园教师的待遇和工作条件具有借鉴意义。例如，本次论坛提出，幼儿园教师的工资及其他待遇不应低于本国其他教育阶段具有相同学历或相同专业资格的教师的工资待遇。目前发达国家小学教师和幼儿园教师的待遇差别正在明显缩小。我国也应努力提高幼儿园教师的工资待遇。影响我国幼儿园教师工资待遇的一个重要问题可能是编制问题。我国有必要出台具体的实施办法，逐步解决这个问题。此外，世界劳工组织制定学前教育师资待遇和工作条件的政策指南的过程非常民主透明，也非常强调用数据说话。这种政策制定的方法值得借鉴。

参考文献：

〔1〕International Labour Office Geneva.Final report: Global dialogue forum on conditions of personnel in early childhood education〔R〕.Geneva: the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.

〔2〕International Labour Office Geneva.Right beginnings:Early childhood education and educators〔R〕.Geneva: the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.

〔3〕〔4〕International Labour Office Geneva .Consensus points of the forum〔R〕. Geneva:the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.

The Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education: A Review

ZhouXin

(Department of Preschool Education, East China Normal University, Shanghai, 200062)

【Abstract】A global dialogue forum on conditions of personnel in early childhood education was held in Geneva in early 2012 by International Labor Organization. The purpose of the forum was to promote the recognition of the importance of early childhood education in the government of membership countries; to promote the ratio of early childhood enrollment and quality of early childhood education by the improvement of the social status and working condition of teachers; to arrive at a consensus in related policies among the government, early childhood employers and early childhood personnel, and to develop a policy guideline for membership country governments based on the consensus. The forum had a discussion and communication in these important issues and arrived at initial common understanding among different social parties.

【Keywords】kindergarten teachers; working condition; quality of early childhood education; International Labor Organization; global dialogue forum