优化海关监管运行机制的实践探索

胡 华

一、问题的提出

2011年7月17-18日，全国海关工作会议在长春召开。新一届海关总署党组书记、署长于广洲在会上作了 《把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍，努力开创海关工作新局面》的重要讲话。他指出，当前和今后一个时期，海关工作的总体要求是：把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍，努力开创海关工作新局面。海关总署党组要求全国海关着力学习贯彻胡锦涛总书记 “七一”重要讲话精神，要把学习贯彻讲话精神作为当前首要的政治任务，把思想行动统一到讲话精神上来，切实把讲话精神贯彻落实到海关各项工作中去。要围绕“十二五”时期经济社会发展主题主线，发挥海关在服务国家大局中应有的作用。

海关在 “十二五”时期海关工作的总体思路，就是以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，进一步解放思想、开拓创新，以深入推进海关大监管体系建设为载体，不断优化海关监管和服务，努力建设适应科学发展要求的现代化海关，为经济社会发展做出新的更大贡献。

特别是，要坚定不移推进海关大监管体系建设，将其作为深化海关现代化建设的新载体，在优化海关运行机制和增强海关执行能力上做文章。也就是说，优化海关运行机制必须以提升整体功能为目标，站在战略和全局的高度，着眼于解决海关面临的深层次矛盾和问题，确定改革的聚焦点，以制度创新、机制完善、责任落实来推动形成科学、规范、灵敏、高效的具有整体功能的海关监督管理机制，促进海关事业的可持续发展。增强把关服务能力，关键是要准确把握把关服务的平衡点，在严格执法前提下，真诚为一切守法管理相对人提供最优质的通关服务和便利，同时通过有效的服务强化把关职能；增强自身改革发展能力，就是要通过改革创新来解决海关自身发展所遇到的问题，不断加强海关自身建设；增强应对处置能力，就是要提高驾驭复杂局面、解决突发危机事件、完成急难险重任务的能力，不断适应经济社会发展对海关提出的新期盼、新要求。而这一切，必须要将科技创新作为海关执政能力建设的动力之一，坚持走 “科技强关”之路，坚持把科技工作特别是信息化建设摆在优先发展的重要地位，充分发挥科技在海关管理中的基础性、先导性作用，以保证海关现代化建设目标的如期实现。

本文将以微观管理的视角，阐述在海关大监管体系的系统工程内，将海关监管通关核心职能进行优化，通过统筹规划，使海关监管通关工作 （工作制度、作业流程等）更加趋于标准化、规范化、通用化，在科学合理的运行机制中发挥出明显的管理优势，增强海关监管的整体效能，实现海关的严密监管与高效运作，确保海关执法严密、高效、廉洁。

二、监管通关标准化，优化海关监管运行机制

构建大监管体系下的海关监管运行机制，其实就是运用统筹规划的思路，完善健全关区监管通关管理工作规范，统一关区业务作业流程、执法标准、权限责任，使工序流程标准化、通用化，并与领导决策工作机制、重大事项协调机制、督办落实机制和监督检查机制有机结合，保障监管通关战略目标的如期实现。目前海关监管现状及存在的突出问题已经解析得相当到位，这里不再冗述。

（一）统筹规划 “一体化”监管通关格局

海关分类通关管理模式实施后，通关效能有了明显的提高。若对海关监管流程再分析，通关现场资源还有优化和挖潜的可能。由于监管通关现场场地有限，若将所有与通关有关联的部门与岗位按照 “U”型排列在这条流水作业线上，每个环节的关员都能够在这条作业线上熟练进行通关程序操作，依照海关监管法律依据，以最快速度使纸质 （电子）报关单从上工序 （注：上工序可以是报关行、进出口企业等，也可以是海关关员，下工序亦然。）向下工序流动，各道工序间相对同步且保持弹性和工序保持连贯性。整个通关管理系统如同 “树”一样，物流 （信息流）是“树干”，审单前的物流监控、进 （出）口报关单电子数据申报、集中审单、接单审核、征收税费、查验、放行、审单后的物流监控等是这棵树的 “树枝”，“树干”与 “树枝”有机相连，所有工序汇集到监管通关管理这条主链条上。其业务流程依次见表1：

表1 海关监管通关 “一体化”流程表

通过统筹优化，无论是职能部门和业务部门，都要围绕这种 “一体化”监管通关格局这条主线开展工作，保证在海关监管现场，H2000通关系统、风险管理系统、口岸电子执法系统等电子运行系统成为有机整体，形成通关一体化，每个关员努力保证顾客在这个 “一体化”监管通关业务现场中以最短时间一次性通过每一道通关程序关口，实现海关管理的科学、严密、合理、高效，保证顾客满意。

如此配置，海关监管通关作业科学地调整并细分化，上工序都把下工序看成自己的顾客，不把问题送到下工序，使得通关节拍明显加快，保证通关速度均衡推进，节约了工作场地，遇到疑难问题可在现场就地解决，缩短了各部门协调时间，可使人、机均向满负荷工作方向发展。更重要的是，在按照统一的监管通关执法业务标准，并按业务操作流程进行结构化分解和逻辑化综合，形成监管标准化、规范化的执法机制。这样，顾客在报关结关的所有程序都可以在监管现场一次性高效通关，顾客满意度会因这个透明的通关环境而得到满足，真正在把关服务过程中提高依法行政的整体效能。

（二）监管通关程序的标准化设计

海关监管标准化是实现海关管理的质量和效率的核心内容。只有实现标准化监管，才能最大限度地统一执法尺度，克服执法随意性，便于执法成果的通用和兼容，特别是保证现场执法的公正透明和社会监督，有效防控执法和廉政风险。而实现海关监管标准化的第一步，就是对监管通关程序进行标准化设计。《监管通关操作标准化程序》设计只有遵循实际监管过程导向原则，按照顾客通关的物流 （信息流）方向依次编写，使之符合人性化规律，才能在此基础上实现真正意义的监管标准化。

1.优化监管节点

按照作业流程介绍相关操作内容，包括海关各类业务操作、单证内容、单证作业模式流程等全部内容，包括监管、征税、统计、稽查、加贸等各个方面，详细介绍每项业务办理所需单证、办理程序、优惠政策、各项规定等内容。坚持以业务单证类内容以数据导向的原则，按照单证监管通关流程的各项控制条件进行编写。整理关区现有的各职能及现场的岗位操作规范，按照职责分工、所辖业务，参照现行的业务流程明确职能与现场的岗位设置，特别应符合顾客报关到结关的人机工程，即从顾客递交报关数据始，对其中的报关单 （纸质）电子数据申报、集中审单、接单审核、征收税费、现场查验、办理放行手续、系统自动结关等监管通关一体化配置进行标准化编写。

2.编写详解手册

《监管通关岗位操作手册》是直属海关在监管通关中的纲领性手册，它与实际操作还有一定的差异性。因此，编写一本 《监管通关一体化标准化详解手册》显得相当重要。将各环节中所涉及的执法依据、监管通关定义、监管通关各模块职责、监管通关标准化操作详细流程、监管技术指标等，都要在此详解手册中体现出来。

通过对通关监管现场的作业流程、作业程序、职责分工统一运筹，形成了统一、规范、高效的规范模式，特别是进一步规范了各类通道卡口、监管场所、进出境运输工具、进出口货物和转关运输的管理，规范各口岸场站、旅检、邮检、快件等监管场所的监管设施条件、设备管理和建设标准等，使海关监管系统有章可循，有规可依，严格遵守程序规范，消除了执法和管理过程中的随意性。

但是，各直属海关监管情况迥异，不能生搬硬套通用的标准化规范，要根据所处地域，合理精细分解其监管程序，对监管通关过程的工序、通关时间、人员差异等进行实测，并将优化的操作规程按照ISO9000：2000簇标准规范固化，使之成为本海关监管通关的标准化文件。

我们以现场作业的出口接单审核岗位为例。

第一步：确定岗位职责及指标

接单审核是海关审单作业直接面对进出口货物收发货人的重要岗位，为税费征收、实物查验、单证放行、卡口放行等提供必要的、可靠齐全的报关单证。

（1）监管指标

①正确执行审单操作、贸易管制、关税征管等方面的法律法规、规章制度。

②退回单证时一次性告知所有差错。

③确保单单、单证、单机相符，单证齐全有效，填制规范；确保H2000系统提示信息和审单查验作业辅助系统审单要点无遗漏操作。

④一般贸易归类准确率100%、监管证件审核准确率100%、单证签注正确率100%。

⑤完成处置：一般情况10分钟内；特殊情况30分钟内。

（2）审核报关单及随附单证合法性

（3）执行总关审单处及其他职能管理部门下达的指令

（4）开展风险识别，进行风险处置

（5）接单并签注相关单证

第二步：分解岗位操作流程 （见表2）

表2 接单审核岗位流程表

第三步：接单审核后处置 （见表3）

表3 接单审核后处置表

此例旨在抛砖引玉。如此这般，若对海关监管链上的运输工具、舱单管理、各类监管场所、现场查验、加工贸易和保税监管、税收征管、企业稽查、企业分类、风险管理、缉私办案等所有监管通关环节都如同上例进行精细化分解，建立全过程监管机制，形成可操作性强的监管规程并加以固定，将会极大地提高监管效率和通关速度，避免程序不规范、岗位技能熟悉周期长、服务质量和工作质量偏低等情况的发生，真正提高海关监管整体效能。

三、提高监管质量，增强海关依法行政效能

海关总署制定的 《海关大监管体系建设方案》是统领全国直属海关监管通关的 “总纲”，各直属海关在此海关大监管体系下，以有效监管为目标导向、以风险管理为中心环节、以综合监管为基本模式、以形成整体功能为根本要求的前提下，与属地经济发展现状有机结合，创造性拓展监管时空，在当前海关业务量快速增长的情况下，统筹安排本海关有限的人力资源，提高监管通关工作质量和服务质量，进一步提高通关效率。只有在各层级、各监管环节中找到适合海关监管规律的可行性路径，建立统一标准化的、监督有效的工作运行机制，完善海关大监管体系中管理职能，形成环环相扣、完整有效的内部管理链条，加强与外部的沟通协作，实现各部门、各单位协调配合、有效监控，增强海关依法行政的整体效能，才能建立起与 “大通关”相适应的综合性、整体性的海关大监管体系。

（一）建立海关运筹工作机制

面对错综复杂的监管风险和条件约束，如海关监管的严峻态势、物流监控的风险、人力资源的有限性等，客观上要求海关必须提高监管目标规划能力。其实，大监管体系的建设，考验的是海关关员的管理决策能力。如果面对错综复杂的监管通关环境，还是以传统的观念和管理方法应对，那建立起来的监管工作机制就不能良性地运行，建设大监管体系就会成为一句空话。

1.引入 “目标规划”工作机制

海关大监管体系建设，就是一个系统工程，不是像解数学题那样简单。在监管通关的实践中，经常会遇到多目标要求，而且往往是相互抵触和矛盾的目标。比如，监管通关时效要 “通得快”与 “管得住”就是一对矛盾，商品归类要快速准确与人员素质达不到也是一对矛盾，缉私情报要快捷准确与走私环节错综复杂也是一对矛盾等等，这些约束监管通关效率的制约因素，造成海关监管通关工作难度系数加大。

为了解决这些问题，海关的管理决策者要有效运用多目标规划技术，在对企业和商品的风险分析基础上，将这些影响海关监管中的资源及约束条件进行合理取舍，把实际风险因素转换为数量术语，建立数学模型，通过数字或其它科学符号、公式进行因果关系的分析，由初始可行基求初始可行解直至最优解，使管理决策数量化，以总体最优作为系统的最优。用 “目标规划”优化海关监管通关程序，更能用有限的资源解决多目标管理问题，特别适用于解析各目标的计算单位多样化的规划问题。由此获得的方案不是严密的最优方案，而是一种折中的满意方案。既是这样，多目标规划最终的决策方案还是比较符合目前的管理现状，因为它首先符合了资源有限、人脑对管理的认识有限且带随意性的特有规律。尤其是在约束条件中引入正负偏差后，使目标规划的适应性得到增强。若碰到海关监管中某个环节与履行海关整体目标发生冲突时，如果要求海关监管的目标函数如期达到，而资源约束就达不到要求；或者资源约束要如期达到，目标要求则就实现不了。在这种情况下，对海关监管通关结果认为还不满意，则可以舍弃那个最优方案，选取已经计算出来的次满意方案。

“目标规划”目前是最先进的科学管理方法，它用严谨的数学量化方式彻底解决了海关监管通关中难以用定性决策的难题，剔除了经验定性的盲目决策，通过最优化处理，得出清晰明了的精确数据，给海关直属海关提供海关监管的参考数据，做到用现代管理决策技术控制海关监管通关进程，提高监管效率和通关质量。

2.引入 “排队问题”研究机制

在海关业务通关现场，虽然现在采用电子通关，报关企业同样不可避免地要排队等候。但是，若是因为排队时间过长，就会造成企业或报关员的不耐烦，会使服务对象对海关服务质量产生不满，甚至抱怨。特别是在海关大监管体系建设中，这种影响海关形象的排队问题显得尤为突出。作为海关管理决策者，要将影响服务质量的排队问题进行深入研究，以处理好被服务者的关系。

要想消除不排队是难以做到的，因为海关的服务能力有限。在监管机制运行的过程中，特别是对排队规律进行研究并付诸海关监管实践意义重大。在海关服务能力一定的情况下，顾客何时到来，同一时刻到来多少人，每一个顾客需要服务多长时间等，都是难以准确预料和控制的，因为这里有许多随机因素在起作用。从顾客角度看，服务效率一定，增加服务系统能力，可以减少排队；从服务机构看，增加服务能力要增加投资，这个涉及海关投资能力问题；海关服务能力过大，又会使海关内部产生排队现象等。像这些影响排队因素需要我们加强研究。解决排队问题，要有系统的观点，在满足顾客需要的同时，使海关服务系统总的排队的经济损耗达到最小作为排队问题研究的目标。

对排队问题研究，首先要考虑以下指标来建立数学模型。通过计算顾客的平均到达率、平均服务率、平均服务强度、服务机构空闲率、服务系统的顾客状态概率、平均队长、服务系统内逗留顾客数、平均排队时间及逗留时间等指标。其次要确定本海关系统的排队数学模型。按照 “输入流分布/服务时间分布/服务设施项目”建立排队模型。

在监管通关的过程中，顾客服务时间的标准要根据平均客流量以及工作流程中每个环节服务工作的复杂性及减少误差的要求来确定。若顾客源无限，顾客是单个到来且互相独立；一定时间到达的顾客服从泊松分布；到达过程已处于平稳的输入过程，其排队规则是：单队，无限队长，先到先服务。服务机构是多台计算机服务，就按标准的M/M/S模型建立服务系统，确定顾客服务排队的高峰期和正常情况下最佳服务时间，在满足顾客需要、提高服务质量的前提下，使排队服务系统总的费用达到最小，真正使得有限的资源得以充分利用，保证监管通关过程中最大限度地消除由于排队时间过长使顾客心理波动问题。

（二）建立质量管理运行机制

目前海关监管通关过程中，或多或少地存在岗位设置不清、职责不明，不严格按程序办事，没有建立关区执法标准化管理体系，执法随意性较大；法律法规、行政规章、规范性文件等海关执法依据适用不准确，关区执法不统一等等，海关监管通关过程中的服务质量和工作质量还存在差距。要解决这个问题，就得建立质量管理机制，明确服务标准、确定服务规范，从顾客进入报关大厅报关开始、到第一句问候，从接单到操作，直至办完结关离开海关报关大厅，海关关员的气质、操作程序、操作效率完全按照标准化监管规范实施，力求做到通关迅速、细致周到、全面高效、程序化、制度化、自觉化，让顾客在监管通关过程中得到人性化、标准化、规范化的服务。

1.树立 “全面质量管理”意识

笔者在职能部门和业务现场的岗位上都工作过，发现个别关员的质量意识不高，自以为是、表情冷漠、特权思想或多或少存在。因此，无论如何，海关要对所有的关员进行标准化服务培训。培养员工标准化服务意识，是海关监管通关标准化的前提。强调基础管理、规章制度和原始记录，要求监管通关基础扎实，规章制度齐全，原始记录准确。用这些制度和基础资料记录来教育、规范、约束每一个员工的行为准则和道德观念，提高每个员工的服务意识，真正树立 “质量第一”的思想，而且是全体海关关员都要参加，海关管理决策者要身先士卒，都要按照制定科学的、可行的操作程序和动作标准来实现全面质量管理的指标，使关员熟记并严格执行，使之常态化、制度化。培养关员的标准化操作习惯，是一项长期艰巨的任务，不是一蹴而就的，它考验着每位海关关员的素质和耐心。只有每个关员真正树立了 “质量第一”的思想并付诸实施，监管通关管理现代化才能步入精细化、标准化、程序化的轨道。

2.完善服务质量管理机制

关注顾客 （内部为每个海关关员，外部为报关企业等管理相对人），并将 “顾客满意”纳入到海关质量方针中去，真正指引、指导海关全体关员在海关监管的各项工作都围绕顾客满意去努力，才是海关大监管体系建设中的正事。决策者用以顾客满意为标准来端正自己的质量态度，强化全体关员的顾客满意质量理念教育，严格按照国家和海关法律法规依法行政，养成时刻以顾客是否满意来衡量海关监管中碰到的问题，以顾客满意作为自己工作的最高标准。海关质量目标应当体现顾客满意的要求，加强在识别顾客的需求和期望的研究，教育培训关员树立 “以顾客为关注焦点”的观念，要求关员站在顾客的立场上设身处地为顾客着想，与顾客建立相互信任的关系，善待每个顾客。建立顾客满意程度测评模型，找到影响顾客不满意的真正因素，并提前满足顾客未来的需求和期望，将少数顾客的高需求和高期望变为对全部顾客的需求和期望并给予满足，使顾客感到欣喜。主动向顾客介绍投诉程序，方便顾客投诉，迅速解决顾客在海关监管中遇到的问题，促使关员主动提供公平的补救服务，将服务差错降到最低程度，以此提高顾客对海关工作的满意和信赖。

（三）优化心理激励约束机制

在海关大监管体系建设的过程中，如何持续保持关员的工作热情，是海关管理现代化的永恒课题。可以说，能不能激发关员的工作热情是检验海关管理决策者成功与否的试金石。以上建立健全的海关监管运行机制的关键因素在于用人，而每个关员的心理素质和潜力千差万别，各有千秋。要想最大限度地激励关员，就得精通管理心理学知识，遵循行为科学规律对个体的兴趣、需要 （生理与心理）与动机、个性特征、成长背景进行科学的分析研究，清晰整理出每个关员的心理档案，再针对每个独立的个体，一把钥匙开一把锁，运用相应的激励手段激发每个关员的工作热情。

1.准确把握 “需要层序”

管理心理学告诉我们，人的行为是在一定时期最强烈、最迫切的需要所激发的；人的需要是由低层序 （生理、安全、社交）向高层序 （尊重、自我实现）逐步延伸和发展的，所谓 “人往高处走”；人的低层次需要是由人的本能决定的，人的高级需要是后天获得的；低级需要外显性较强，容易察觉，高级需要一般很少外露，不易为别人发觉；低级需要是从外界物质方面获得满足，高级需要则是从内在的精神方面寻求满足；低级需要是有限度的，一旦得到满足便不再成为积极的推动力，高级需要的满足却是无限的，对行为具有持久的激励作用。只有认真分析影响和制约关员的心理因素，正确捕捉每个职工的心理需求，运用相应的激励方法，随时随地保护关员难能可贵的工作热情，才能凝聚关员的智慧和力量，真正为海关现代化建设服务。

2.及时化解心理挫折

每位关员的志气和容忍力差别极大，个人志向决定实现目标的标准，高标准标明志向高，反之表明志向低。不同的人对挫折的容忍力有极大差别，有的人“抗击打能力”强，有的人却 “弱不禁风”。研究挫折的表现、产生原因和影响因素，找出对待受挫折人的有效方法。以理服人，采取宽容的态度，医治受挫折者的心理创伤；帮助受挫折者分清是非，进行心理安抚，疏导他们的感情，缓和其情绪上的压力，倾听其内心的诉说，解除其心理负担，使其树立正确的人生观和价值观，以高昂的士气努力工作。

3.尽量做到公正公平

美国著名社会心理学家亚当斯 《公平理论》研究表明，如果一个人发现自己的收入和付出的比例与他人收入与付出的比例相当，就会产生公平感，反之就会产生不公平感。不难看出，这种公平感是有其客观性基础的。海关系统的关员是国家公务员，2006年全国对各级公务员的工资津贴进行了统一规范，应当说这方面不存在问题。主要是在奖惩、职务晋升上有出入，这是海关管理者最头疼也是最难解决的问题。要解决这个问题，海关管理者首先要身先士卒，以身作则，要求关员做到的，自己先做得更好；其次应坚持按劳取酬原则，做到奖励与贡献相当，惩罚与过失相当，承认利益差别，但差别必须合理，缩小关员在报酬和奖惩上的心理不公平感，营造一个公正公开、积极向上的公平公正氛围。

4.加强心理环境建设

一是为关员创造良好的工作条件。在良好的工作环境中，尽量做到合适的人在合适的位置上，使其的工作热情和智慧得以充分发挥，为海关事业尽职尽责。二是为关员创造良好的生活条件。关心关员的生活状况，在可控资源的范围内解除关员的后顾之忧，增加关员对海关事业的满意度。三是协助指导关员提高自身素质。新的海关监管环境下，海关管理者要创造条件，引导他们把学习到的新的知识与海关监管实践密切结合，调动关员积极进取、不断自我提高、自我超越的热情，高质量地实现海关监管战略目标。四是优化激励约束机制，根据海关战略目标设置绩效标准，把让关员满意、帮助关员实现梦想和提高关员的工作生活质量纳入绩效考核的指标体系，把每个关员的工作激情激发出来，并使关员与海关事业逐渐形成 “利益共同体”，使关员始终在愉悦的状态中出色完成海关监管任务。

总之，在心理激励能力中，要推行个性化管理模式，重视个人目标、群体目标和海关整体目标三者之间的协调，建立完善的、高效的激励约束机制，充分发挥和利用关员自身的心理目标在工作中的积极影响力，使关员在海关大监管体系建设工作中体验到真正的独立和心理成长，并通过有效的激励，培养关员的主人翁意识，使关员持久保持高昂的士气和成就感。

要保证海关大监管体系战略目标的推行，仅靠优化海关监管运行机制、标准化监管和人性化管理是不够的。如何将这种具有前瞻性的现代管理构想变为海关监管中可操作、可实现的具体程序，并真正落实到海关监管的每一个细节中，这比优化运行机制更重要。如果不能把依法行政、提高海关监管效能变为每个关员的具体行动，那么再先进的海关大监管体系建设也只能是纸上谈兵。它需要全体关员在党组的领导下，踏实肯干，默默无闻，实现全面质量管理，改善监管服务质量，将先进的科学技术和管理决策应用于海关监管系统的全过程，优化海关监管运行机制，做到海关监管标准化、规范化、精细化，真正增强海关依法行政的整体效能，保证 “以有效监管为目标导向”的海关大监管体系战略目标的如期实现。

〔1〕黄熠 .海关通关管理 〔M〕.北京：中国海关出版社，2003.

〔2〕海关总署监管司.海关监管通关岗位练兵手册 （上）〔M〕.北京：中国海关出版社，2008.