跨国民主及其合法性——欧盟民主赤字问题初探①

王 谦

(郑州大学法学院,河南郑州450001)

跨国民主及其合法性
——欧盟民主赤字问题初探①

王 谦

(郑州大学法学院,河南郑州450001)

民主赤字,是指政府的政治治理与民意相差巨大,即高层管理者构建的上层建筑得不到民意的支持。本文通过对欧洲一体化进程中出现的民主赤字问题进行分析,探讨民主赤字问题产生的原因以及解决民主赤字问题的几种方案,并结合《里斯本条约》通过之后欧盟的实际运作加以说明。

民主赤字;欧洲一体化;民族国家;欧洲认同

欧盟是当今世界经济政治区域一体化的典范,作为一个介于国际组织和国家之间的超国家的政治实体,其在一体化过程中出现了很多问题,而民主赤字问题无疑是其中最重要的问题之一,其直接关系到欧盟民主的合法性。近年来,越来越多的学者把目光投向欧盟的民主赤字问题。

一、欧盟民主赤字产生的原因分析

(一)精英政治和平民政治之间的鸿沟

从上世纪50年代的欧洲煤钢联营到90年代的欧盟成立,欧洲的一体化主要是政治精英所推动的,欧洲民众基本上游离在欧洲建设的进程之外,但是他们对政治精英推动地区一体化建设的努力表示了默认。然而,当旨在建立欧盟的《马斯特里赫特条约》在丹麦全民公决中遭到否决的时候,这就表明了,欧洲民众不再无条件的支持政治精英们的欧洲建设计划,而是对其建设的民主合法性提出了质疑。

代议制政府是西方迈入近代大门之后最重要的制度发明,即“立法权威和政治权威全部或主要掌握在自由选举产生议会手中”[1]。在传统国家层面来看,代议制机构议会享有很大的权限,其有能力保证人民赋予的权力能够更好的实施。但是欧盟作为一个超国家政治实体,其代议制机构——欧洲议会,实质上只能算是欧盟的执行和咨询机构。其实欧盟的主要权力还掌握在由各国政府首脑组成的欧洲理事会手中,所以,欧盟的决策权还是掌握在以各国首脑为主的一小部分政治精英手中,民众根本不知道一些对他们产生巨大影响的政策是如何作出的。

于此相比,参与制民主则认为真正的民主应当是公民直接的参与公共事务的决策,其认为民主的首要涵义是:所有可能受到某一决策影响的人都应有机会直接参与该项决策[2],也就是说,决策过程必须透明清晰,以保证公民可以及时了解并做出自己的选择。但是欧盟作为一个政治精英所主导的政治实体,公众参与的基础相对薄弱,精英政治和平民政治之间还有很深的一道鸿沟,这也是欧洲民主赤字产生的主要原因。

(二)民族国家与欧洲认同的矛盾

法国、荷兰这两个欧盟创始成员国分别在2005年5月和6月的全民公决中否决了旨在保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化顺利进行的《欧盟宪法条约》,由此产生了欧盟历史上最严重的制宪危机,使本来就布满荆棘的欧洲一体化之路变得更加艰难。究其原因,固然有宽容共识的终结等因素,但是更为深层次的原因是,欧洲国家根深蒂固的民族国家思想和公民对欧洲认同之间的矛盾。

欧洲一体化进程从一开始就遇到了两个难题:一个是民族国家不愿意向一个超国家的政治实体让渡自己的主权,另一个是各国人民长期形成的对本国的忠诚很难转移到另外一个超国家的政府身上。实质上,欧洲一体化发展的潜力来源于认知和认同力量的推动,但是欧洲民众对欧洲一体化层面上的认同感始终无法趋于一致,因此欧盟民主自然也缺少直接实施的条件。虽然《马斯特里赫特条约》从一开始就在政治层面上对欧洲的公民作出了界定,但欧洲公民能感受到的只是共同的政治利益和经济利益所在,而在文化、语言、传统方面还未达到统一,所以,欧洲民众还没有形成统一的欧洲认同。

二、缓解民主赤字问题的几种方案

(一)多数主义与共识主义

多数主义这一原则广泛应用于民族国家的政治制度当中,表现为依赖于政党的选举竞争、议会代表制和公众对决策的控制等因素。有些学者试图用这种观点来解决欧盟的民主问题,甚至提出了三条具体措施:一是加强欧洲议会到成员国议会参与欧洲事务的能力;二是在欧盟的各个制定政策的部门里,公民参与政策制定的网络应当系统的得到加强;三是加强宣传,成员国的公众讨论欧盟事物,使跨国家和跨政府专家联合作出的技术性决定必须得到公众的认可。

共识主义是与多数主义相对的,其要求个政治派别在决策中达成共识,其在决策中一致通过或者一致协商的原则。一些学者认为,欧盟不同于民族国家,其缺少整体上的民众,所以建立民主制度不能以多数主义为主,而应当采取共识主义的模式。这些学者认为,民族及其民众之所以构成了民主制度中接受多数主义原则的条件,是因为多数派和少数派都是同一民族的组成部分,少数派会比较容易接受多数派的决定而使之具备合法性。而欧盟是一个超国家的政治实体,其内部存在十几个民族,因而在欧盟层面上多数派的决策不能代表所有国家的公众,有的学者建议把管理权力委托给独立的机构,并且要求他们采取符合公共利益的行动,运作中可以通过媒体监督,议会的严格审查等措施来保证该机构的高效和透明。做到“没有人控制机构,但机构又在控制之下”。

(二)宪法爱国主义

哈贝马斯一直是宪法爱国主义最强力的鼓吹者,早在欧洲关于《马斯特里赫特条约》辩论进行的如火如荼之际他就写下了《公民身份与民族认同》一文,特别讨论了超民族国家层面上的集体认同问题,他认为自由民主制度中所有的公民可以在不具有共同特征的情况下忠于宪法的原则。同时,他也强调,一种真正的认同形式想要超越民族界限,就必须满足三个条件:一是必须有一个欧洲公民社会;二是建立欧洲范围内的政治公共领域;三是创造一种所有欧洲公民都能参与的政治文化。在当前政治公共领域还主要存在于民族国家层面的情况下,如何使公众将自身的长远利益和当前利益有机结合起来,进而扩大欧洲认同是一个值得思考的问题。宪法爱国主义作用的发挥应该是欧盟、成员国和欧洲民众之间的一个受政治、经济、文化等因素制约的长期互动过程。

三、欧盟的实际运作和对欧洲民主的展望

(一)《里斯本条约》对《欧盟宪法条约》的若干修改

2007年12月31日,欧盟27个国家领袖在葡萄牙的首都里斯本签署了《里斯本条约》,并且已经于2009年12月1日正式生效,为欧盟一体化的进一步发展奠定了基础。

《里斯本条约》取消了“宪法”的称谓,并强调新条约不再具有宪法特征;条约还取消了《欧盟宪法条约》第8条欧盟盟歌、盟旗、格言、货币等象征性标志的法律约束力;“联盟外长”职位改称“欧盟外交与安全事务高级代表”;将《欧盟宪法条约》中关于“尊重各成员国在本条约前的平等地位,并尊重个成员国的国家身份”、尊重成员国“确保其领土完整”的职能写入了新的欧盟条约;条约还取消了《欧盟宪法条约》中明确联盟法之上的条款,转而通过附加声明的形式阐述了这一原则。

在欧盟机构的实际运作中欧盟也采取了一些改革措施,比如将更多政策领域划归到“有效多数表决制”决策的范围,以简化决策过程;各成员国在“有效多数表决制”下的加权票数将重新调整2014年到2017年之间逐步实施;以“双重多数表决制”取代目前的“有效多数表决制”,即有关决议必须至少获得55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同,才算获得通过,新的表决机制也将在2014年到2017年之间逐步实施;提高了欧洲议会的权力,在《里斯本条约》之下基于欧洲议会要和欧盟理事会以共同程序的方法,扩大到新领域等政策的问题上,欧洲议会将会增加其一般立法的权力,至于“特殊立法程序”则是欧盟理事会和欧洲议会双方必须相互同意之下才可以通过整个立法,另外欧盟委员会每提出一个欧盟预算案都必须直接提交欧洲议会来表决。通过以上的机构改革,我们似乎看到《里斯本条约》之后,欧盟首次确定了参与制民主的地位,与一直由政治精英多主导的欧洲一体化进程相比较,不得不说这是一个巨大的改变,这也是欧洲民众参与欧洲一体化进程的开端,我们可以预见到在欧盟未来的发展道路上,参与制民主将会越来越重要,为欧洲一体化进程中的民主发展提供了制度上的保障。

(二)欧盟民主的未来

纵然欧洲一体化进程已经开始了半个多世纪,但是欧洲民主和欧洲联盟一样还处在初级阶段。美国经常是欧洲政治精英在思考欧盟民主未来时所参考的对象,虽然欧盟承受了诸多关于“民主赤字”的批评,但是我们可以从欧盟现在的境况中找到独立战争之后,制宪会议召开之前美国政府的影子,汉密尔顿曾经这样描述这一时期美国的政治制度:“目前的联盟从未经过人民批准,这一点对它现有缺点影响非浅。由于它所依靠的基础仅仅是几个议会的同意,所以它经常遇到关于它的权力合法性的复杂问题……美利坚帝国应该建立在人民同意的牢固基础上”[3]。显然,欧洲人民还没有做好迎接“欧洲合众国”的准备。

欧盟民主的未来带有太多的不确定性,但是其必然会带有国家民主的痕迹,欧盟作为一个超国家的政治实体,其民主是建立在现代国家民主之上的,可以预见,在相当长的时期内其民主化进程是同国家的民主化同步进行的,在理论制度上,两者之间的互动和借鉴要远远超过竞争和排异。欧盟民主的发展也将是一个长期的过程,民族国家经历数个世纪才代替教会成为人民的守护者,但是当前的欧盟却远远没有达到这种水平,欧盟并没有代替民族国家成为欧洲民众的守护者,民族国家在欧洲仍然具有不可替代的神圣性,所以欧盟的民主建设仍然任重道远。

四、结语

欧洲民主和欧洲一体化已经不单纯是一个欧洲问题,而是对未来世界治理模式的新探索,这将极大地丰富人们在全球化时代的政治思考。民主赤字问题也并不是伴随着欧洲一体化进程出现的一个新问题,本文仅从欧洲层面和若干角度对民主赤字问题进行的探讨难免片面,但是这为我们进一步了解民主的含义,探讨制度构建中的民主合法化问题提供了一个基础。

[1][英]米勒·韦农.等.布莱克威尔政治学百科全书[M].邓正来,等译.北京:中国政法大学出版社,2002.697.

[2][美]卡罗尔佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧,译.上海:上海人民出版社,2006.

[3][美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如,等译.北京:商务印书馆,2004.113.

D521

A

1007-9882(2012)01-0023-02

2011-12-24

王谦(1987-),男,河南商丘人,郑州大学法学院硕士研究生,研究方向:宪法学与行政法学。

[责任编辑:陈如松]