突发环境污染事件中企业环境信息公开制度实施的思考<br/>——以渤海湾漏油事件为视角

突发环境污染事件中企业环境信息公开制度实施的思考
——以渤海湾漏油事件为视角

2012-04-18宋金华谢茗

江西理工大学学报 2012年4期

关键词：漏油环境污染环境保护

宋金华，谢茗

(江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州341000)

突发环境污染事件中企业环境信息公开制度实施的思考
——以渤海湾漏油事件为视角

宋金华，谢茗

(江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州341000)

突发环境污染事件中企业环境信息公开既是公众环境知情权实现的重要方式，也是政府对企业环境行为监管的重要依据，同时也是企业履行环境责任的要求。我国法律虽对企业环境信息公开制度作出规定，但该制度在实施中并不乐观。文章以渤海湾漏油事件为视角，分析突发环境污染事件中企业环境信息迟报、瞒报、虚报和政府环境监管疲软及公众参与程度低等问题。应通过明确企业环境信息公开的范围和扩充公开方式，完善救济制度，健全环境执法机构，提高环境执法能力，强化部门联动执法及加强公众参与等方面保障突发环境污染事件中企业环境信息公开制度的实施。

突发环境污染；企业环境信息公开；环境知情权

突发环境污染事件是指突然发生的，造成或可能造成的重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件[1]。与一般环境污染事件相比，突发环境污染事件具有突发性、高危性、不可控性等特点。近年来我国突发环境污染事件频繁发生，如何实现突发性环境污染事件中环境信息公开成为社会各界关注的焦点问题之一。然而，在突发环境污染事件中污染企业迟报、瞒报环境信息现象普遍，严重无视公众的知情权。

继2009年阳宗海砷污染和2010年紫金矿业水污染事件传出企业迟报、瞒报环境信息现象以来，2011年6月，渤海湾漏油又传出“封口门”事件。据查，早在2011年6月4日蓬莱19-3油田B平台开始少量少量溢油，6月17日该油田C平台发生小型井底事故。同时，据相关资料显示，早在2011年6月21日渤海湾发生漏油事件的消息于新浪微博披露，国内媒体闻讯，纷纷致电中海油要求做出回应，而中海油一概沉默应对。与此同时，网上有关中海油油田渗漏的消息却一概人为删除，而中海油公司和康菲公司却是在事故发生后的近一个月时间迫于舆论压力下才承认发生漏油事故。从这些突发环境污染事件来看，在企业环境信息公开方面普遍存在环境信息不透明的现象，本文以渤海湾漏油事件为视角对突发环境污染事件中企业环境信息公开制度的实施问题进行探讨。

一、突发环境污染事件中企业环境信息公开的制度价值

（一）保障公众的环境知情权

公众环境知情权是指公众依法享有获取、知悉环境信息的权利[2]。其实现主要依赖于企业和政府对环境信息进行公开的积极作为。在突发环境污染事件中，企业及时、准确、全面公开环境信息是公众环境知情权实现的根本途径和保障，也是公众参与环境保护的前提。其一，及时地获取相关的环境信息有助于公众在突发性环境污染事件中采取必要的防范措施，最大限度地减少自身人身和财产方面的损失。其二，及时、充分地获取相关的环境信息是公众参与环境保护，有效监督企业履行环境信息公开义务的必要前提。由于环境保护是一项系统工程，公众参与监督企业的环境行为是政府环境监管和企业自身监管的重要补充。只有在获得充分的环境信息的基础上，公众才能有效地监管企业环境行为，参与突发环境污染事件的应对，实现环境保护的公众参与。

（二）增强政府对企业环境行为的监管和突发环境污染事件的应对能力

实施企业环境信息公开有利于政府对企业环境行为的有效监管。在突发环境污染事件中，企业对相关环境信息及时、充分地公开也是政府提高突发环境污染事件应急处理的决策质量和效率的内在要求。一方面，政府对企业环境行为的监管主要通过企业环境信息掌握为依据实现对企业环境行为的监督，并作出正确的环境决策，避免和减少环境污染损害的发生，进而维护社会公众人身财产利益和公共环境利益；另一方面，企业环境责任的落实离不开政府的监督和管理，更离不开国家法制的调控。政府通过掌握企业环境信息以调整法律、法规和相关法制建设的方向，以使政府的法制权威和政策导向不落空、不偏离正确的方向[3]。

（三）促进企业提高环境保护责任意识

随着经济的快速发展和环境污染事件的频繁发生，社会各界普遍认为，企业在谋求经济利益最大化同时，必须要注意兼顾环境保护的社会需要，企业的行为应最大程度地符合环境道德和法律要求，并自觉地致力于环境保护事业，促进经济、社会和自然的可持续发展[4]。企业环境信息的公开是企业履行环境责任的重要内容，企业环境信息公开制度的确立和完善有利于通过外界力量促使企业提高环保意识，改善其环境行为，以获得公众的认可、提升企业的竞争力。

二、企业环境信息公开制度在突发环境污染事件中实施的反思

尽管我国陆续出台了一系列环境法律、法规和政策，包括《环境保护法》、《环境信息公开办法（试行）》和《国家突发环境污染事件应急预案》等，对突发环境污染事件中的企业环境信息公开进行了不同程度的规范要求和保障。但从渤海湾漏油事件等突发环境污染事件中，我国的企业环境信息公开制度实施现状很不乐观。

（一）企业对环境信息迟报、瞒报、谎报现象突出

以渤海湾漏油事件为例，漏油发生于2011年6月，但公众在获取中海油公司和康菲公司的环境信息却是在时隔近一个月后，并且中海油公司和康菲公司均存在谎报环境信息现象。据资料显示，中海油相关人士在2011年7月3日表示，漏油事故已基本处理完毕，且由于泄漏范围比较小，只涉及200平方米左右的相关报道，而其与2011年7月5日国家海洋局的相关调查结果，事故油田单日溢油就达158平方公里等的相关报道却大相径庭。同时作为作业方的康菲公司于2011年7月6日声称海底渗漏点已基本堵住，而根据国家海洋局于2011年7月13日的通报却表明该油田溢油事态并未完全控制[5]。康菲公司和中海油公司在此次漏油事故中环境信息迟报严重，瞒报、谎报现象凸出，主要是由于环境信息公开相关规定过于原则，在实施中企业公开环境信息缺乏具体可操作性。

其一，公众环境知情权缺乏具体规定。尽管我国《环境保护法》第三十一条规定：“因发生突发性事故或其他突然性事件，造成或可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”该条款要求企业公开环境信息以保障公众环境知情权的实现，然而，主要规定企业环境信息公开的《环境信息公开办法（试行）》、《国家突发环境污染事件应急预案》中却主要强调企业向政府部门的通报，向社会公众公开的环境信息却没有引起足够重视。这就导致实践中企业将相关环境信息向政府部门通报视同于向社会公众公开，需要明确的是，向有关政府部门的通报不同于环境信息公开，其严重阻碍了公众环境知情权的实现。其二，有关环境信息公开的内容规定不明确。原环保局于2003年颁布的《企业环境信息公开公告》要求发生突发环境污染事故的企业要公开“相关环境信息”，至于“有关环境信息”具体包括哪些环境信息，公告没有进行说明。“相关环境信息”是否参照“双超企业”的有关规定，还是要考虑污染事故的具体情形来公开环境信息不得而知[6]。而《环境信息公开办法（试行）》中仅规定“双超”企业环境信息强制公开的范围，有关突发环境污染事故中的企业公开的内容却没有进行具体规定。

（二）企业环境信息公开的环境执法不严，监管效果差

在渤海湾漏油事件中，相关环境执法部门并未采取强制、有效措施监管企业及时向社会公开环境信息，执法疲软及末端被动应对现象在突发环境污染事件中可见一斑。自漏油事件发生以来，相关环境执法部门虽一直接连有所“动作”，但大多局限于书面或口头内容，并未采取实质性措施，直至2011年7月13日国家海洋局要求康菲公司“将有关溢油事故及时向社会公布”。

而环境执法偏疲和末端被动应对，首先是由于环境执法部门受地方政府地方保护主义思想制约，使其在突发环境污染事件中难以对企业实施有效执法和监管。由于我国采用多层级、双重领导的环境执法体制，强调中央统一管理的同时发挥地方积极作用，实行以地方为主的双重领导管理机构。地方环境执法监管机构是受当地政府的直接领导，而上下级环境执法机构之间只是指导关系[7]。这种执法监管体制使得相关地方环境执法部门在环境执法监管中易受地方政府的地方保护主义制约，在突发环境污染事件中难以采取强制有效措施监管企业公开环境信息。

其次，还在于环境执法部门联动执法机制的欠缺。突发环境污染事件中，环境执法部门联合执法是高效监管突发环境污染事件中企业环境信息公开的有效机制。在此次事故发生后，海洋部门仅从海洋生态环境保护的角度实施监管，其他部门没有进行配合和联动，并未形成部门协作，联动环境执法监管机制严重缺位。由于我国长期的按生态要素管理环境执法，长期的分割式管理模式使得不同的生态要素被分开管理，甚至出现同一个生态要素又分割成多片，这就使得突发环境污染事件中“单打独斗”和重复处理的环境执法监管现象严重，导致在突发环境污染事件中环境执法监管缺位、效率低，严重影响着企业环境信息公开的有效监管。

（三）公众参与企业环境信息公开的程度低

在渤海湾漏油事件中，虽有达尔文自然求知社、自然之友、公众环境研究中心等11家环保组织和新闻媒体对康菲公司和中海油公司形成压力，要求公开环境信息并赔礼道歉，但公众参与环境保护水平依旧较低，大部分公众环保行为未形成习惯，出现较多公众“关注却不参与”的现象。由于我国法律对公众参与环境保护规定较为薄弱，公众参与及民间环保组织的发展和作用未受重视，未能真正建立政府的环境监管与公众参与环境监管相结合的法律实施机制[8]。从而使突发环境污染事件中公众参与度低，公民在企业环境信息公开参与度得不到有效提升，企业的环境信息公开行为得不到有效的社会监督。

三、突发环境污染事件中企业环境信息公开制度的实施保障

(一)完善企业环境信息公开的法律规定

1.明确突发环境污染事件中企业环境信息公开的内容，扩充公开方式

首先，明确企业环境信息公开的内容。我国《企业环境信息公开公告》要求企业公开“相关环境信息”，但原则性的规定使企业基于自身经济利益的考虑，瞒报、谎报环境信息。而《环境信息公开办法（试行）》中也仅规定“双超”企业公开的内容，因此，结合突发环境污染事件的特点，明确并适当扩大环境信息公开内容，特别是将与公众利益密切相关的环境信息予以公开；其次，扩充公开方式，《企业环境信息公开公告》虽然规定发生污染事故的企业在省级以上环保部门官方网站公开，仅在环保部门网站公开规定过于呆板，不利于公众获取环境信息。因此，应将公开方式多样性、便民性。如将传统方式与新型方式相结合，在发展新型公开方式，如网络、媒体、数据库等方式的同时，还应当考虑部分受众无法使用或者不便使用的情况，规定一些较为传统的方式，如邮寄、电话等方式保障公众环境知情权的实现，维护社会稳定[9]。

2.完善对突发环境污染事件中企业环境信息公开的救济

“无救济即无权利”，权利的行使须以救济为保障。突发环境污染事件后，肇事企业迟报、瞒报、谎报环境信息，势必造成或加大受害者损失，因此，通过司法途径依法追究企业的法律责任是受害者权利保护的最后一道救济保障措施。在实际遭受突发性环境污染事件损害时，受害人往往要求即时得到赔偿以降低损失，而我国暂时没有专门针对突发性环境污染事件的便捷诉讼通道，一般性民事诉讼时限过长，根本不能解决受害人希望能够快速通过诉讼解决赔偿问题[10]。在此次漏油事件中，2011年8月31日，受损害的乐亭渔民代表向天津海事法院提起诉讼，请求康菲公司赔偿3.3亿元的诉讼却最终被法院以证据不足为由不予立案，此时养殖户请求赔偿的要求陷入困境[11]。因此，建立专门的针对突发环境污染事件的便捷诉讼，对于维护受害者的权利具有重要意义。

（二）加强突发环境污染事件中企业环境信息公开的政府监管

1.健全环境执法机构，提高环境执法能力

在突发环境污染事件中，环境执法机构保持相对的独立性，避免在环境执法中受地方保护主义制约。加强突发环境污染事件中企业环境信息公开的执法，首先应健全环境执法机构设置，保持相关环境执法监管部门的独立性，确保环境执法不受地方政府的影响。另外，提高环境执法人员的业务素质和职业道德，对环境执法者实行严格的考核制度，要加强执法人员业务培训，并定期进行复核，对不合格者予以强化培训，确保环境执法人员执法素质高、业务能力强，并确保突发环境污染事件中进行有效的环境执法[12]。

2.强化突发环境污染事件中环境执法部门之间的联动执法

突发环境污染事件中，各级环境执法部门的联动执法直接影响着污染事件的处理结果。因此，在对突发环境污染事件中的环境执法中，应在环境保护行政主管部门统一领导下，充分发挥各环境执法部门的职能作用，既做到各司其职，又相互配合，强化环境执法部门的联动执法，形成部门之间在突发环境污染的合力，及时、高效地监管企业环境信息公开，保障公众环境知情权的实现。一是，当突发环境污染事件发生时，相关环境执法部门应在第一时间对危机进行判断，并及时通报有关上级和相关环境执法部门，迅速采取行之有效的应对措施，尽量控制事件的危害扩大，并及时通报相关可能受污染危害的公众。二是，在对污染事件处理的过程中，各环境执法部门之间的联动执法，对企业在发生突发环境污染事件中环境信息公开行为形成系统性、整合性和可操作性的环境执法，提高突发环境污染那事件中环境执法效率，确保环境知情权的有效实现。

（三）保障公众在突发环境污染事件中的企业环境信息公开的参与

在突发环境污染事件中，充分、有效的公众参与对于降低事故风险、减少事故损失具有重要作用。尽管目前有关公众参与环境信息意识明显提高，但公众参与环境保护的水平依旧较低。因此，加强和保障公众在突发环境污染事件中的企业环境信息公开参与主要从以下几方面进行：首先，确认和保障公众环境知情权与参与权，明确公众参与的合法权益，并扩大公众参与环境保护的范围；其次，企业应提高环保意识，主动承担环境信息公开义务，尤其在发生突发环境污染事件后应该及时、准确、全面地公开与公众利益密切相关的环境信息，并主动接受公众的监督；再次，进一步完善环境公益诉讼，确认社会公众及环保组织的法律主体地位和通过合法途径获得救济的权利；最后，各地方政府也应转变政府职能，由权利保障型政府转变为社会服务型政府，注重保障公民环境权利、利益，完善相关政策，最大限度地调动社会公众的积极性，保障公众积极、有效地参与环境保护管理[13]。

[1]朱谦.突发性环境污染事件中环境信息公开的问题研究[J].西北政法学院学报，2007(3):150.

[2]马燕,焦跃辉.论环境知情权[J].当代法学,2003(9):20.

[3]吴鹏.中海油漏油事件折射企业环境信息公开法律制度之殇[J].广西政法管理干部学院学报，2011(6):67.

[4]马燕.公司的环境保护责任[J].现代法学,2003(5):17.

[5]马军.渤海湾漏油涉嫌隐瞒考验环境信息公开[OL].http://www. csfee.org.cn/ReadNews.asp?NewsID=846.

[6]范育金.企业环境信息强制公开法律问题研究[D].苏州：苏州大学, 2011.

[7]叶京.莫令“良法”变“软法”——环境执法体制构建任重道远[J].环境经济杂志,2005(18):37.

[8]宋鹭，马中.破解中国环境保护管理体制改革难题[J].环境保护，2009(8A):26.

[9]李爱年.中欧企业环境信息强制公开制度比较研究[J].法学杂志, 2009(12):80.

[10]顾明，徐丰果.突发性环境污染事件企业环境信息公开问题研究[J].长沙铁道学院学报，2011(1):36.

[11]李春莲.康菲漏油事件发生逾半年渔民多次起诉索赔无果[OL]. http://finance.people.com.cn/GB/70846/16609676.html.

[12]黄锡生，王江.中国环境执法的障碍与破解[J].重庆大学学报：社会科学版，2009(1):83-84.