建立健全多元化纠纷解决机制研究——基于淮南市多元化纠纷解决机制调研的思考

周荣静

（中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

建立健全多元化纠纷解决机制研究
——基于淮南市多元化纠纷解决机制调研的思考

周荣静

（中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

为了满足多元纠纷主体的多样化需求，纠纷解决方式的多元化现已成为法治国家的首选方式。我国已初步建立的多元化纠纷解决机制，在化解社会矛盾、维护社会稳定中发挥的效果并不特别理想。针对我国现有的多元化纠纷解决机制的健全和完善，提出：树立司法权威，不断增强诉讼制度有效解决纠纷的能力；积极发挥各种非诉讼纠纷解决机制的纠纷分流作用；努力实现诉讼和非诉讼纠纷解决机制良性互动。

多元化纠纷解决机制；诉讼；非诉讼

建立健全多元化纠纷解决机制是我们当前“主动正视矛盾、妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾”必须面对的法律课题。2011年，作为中共安徽省委党校《建立健全多元化纠纷解决机制研究—基于淮南市多元化纠纷解决机制调研的思考》课题的承担人，我们通过查阅资料、发放问卷和到淮南市田家庵区人民法院、淮南市司法局、淮南市人民政府法制办、淮南市仲裁委等多家单位实地调研的方式，调查了淮南市多元化纠纷解决机制建设的基本情况，在此基础上，分析淮南市多元化纠纷解决机制建设存在的不足并提出健全淮南市多元化纠纷解决机制的路径选择。

一、我国建立多元化纠纷解决机制理论依据与实践探索

（一）我国多元化纠纷解决机制理论依据

针对我国现有的诉讼解决纠纷机制并未能很好地化解社会矛盾的现状，有些学者把目光投向国外想借鉴一些经验。美国诉讼案件少的现状和其“好争讼”的历史传统极不相称，原因是美国的替代性纠纷解决机制相对发达。1925年 《联邦仲裁法案》肯定仲裁的纠纷解决价值 ，1998年的《替代性纠纷解决法》（Alternative Dispute Resolution Act of 1998）是世界上第一部ADR专门性立法，ADR分流了美国社会绝大部分纠纷。近年来，各国都在积极发展ADR，如日本、加拿大、韩国等都已经取得良好的社会效果。在我国香港地区，多元化纠纷解决机制发展也比较健全，调解受到高度重视，法庭可能会向无理拒绝调解的诉讼一方做出诉费制裁；在香港政府工程合约中规定了纠纷强制调解程序等。这些对我国大陆地区的纠纷解决机制的建立健全具有一定的借鉴意义。

我国纠纷解决领域的研究学者对我国引进、消化、吸收ADR方面做了大量的研究，中国人民大学的范愉教授就是其中的代表人物，由她领衔成立的中国人民大学多元化纠纷解决研究中心标志着我国多元化纠纷解决机制研究迈入新的历史阶段。相对于西方国家主要是以ADR为中心纠纷解决研究不同，范愉教授首次提出“多元化纠纷解决机制”的概念，把我国的“诉讼解决纠纷机制”和“非诉讼解决纠纷机制”合称为“多元化纠纷解决机制”，并在什么是多元化纠纷解决机制、为什么要在中国建构多元化纠纷解决机制、怎样建构多元化纠纷解决机制等方面形成比较丰富的理论成果。

（二）我国多元化纠纷解决机制的实践探索

我国最高人民法院在能动司法理念指导下对多元化纠纷解决机制进行有益的探索，出台相关规范性文件指导司法实践，并得到国家立法机关的认可。2009年最高人民法院发布的《关于健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》强调完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间衔接机制；2010年《人民调解法》确认通过司法确认的人民调解协议具有强制执行力；2011年最高人民法院司法解释《有关人民调解协议司法确认程序的相关规定》和2011年民事诉讼法修改草案都对人民调解法的规定进行呼应；2011年中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院等16家颁发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》致力于大调解格局的建构。由此可见，我国的多元化纠纷解决机制虽然没有国家专门立法，但上述规范性文件已经为我国初步建立了多元化纠纷解决机制。

二、淮南市在多元化纠纷解决机制运行过程中存在的问题

尽管淮南市和全国其他地区一样已建立了诉讼和非诉讼相结合纠纷解决机制并在纠纷解决过程中发挥了重要的作用，但其在实践中也还存在一些问题与不足：

（一）出现严重的“诉讼单边主义”倾向

在我市，非诉讼纠纷解决机制没有得到应有的重视，多元化纠纷解决机制的现状是“多元未成，司法独大”，当事人过度信赖和依赖纠纷解决的诉讼途径，这导致目前我市在纠纷解决过程中的处境不畅有三个方面。第一，诉讼爆炸导致法院的纠纷处理社会效果差。在我市，随着人民法律意识的提高，诉讼成为纠纷解决的重要途径，大量案件向法院聚拢，案多人少的矛盾导致法院的纠纷处理遭遇难题：法院如果追求案件审判质量可能导致案件处理迟延；如果追求判案效率可能导致案件判决质量下降。上述两种情况都会导致法院案结事不了、导致涉诉信访案件产生，诉讼有时不但不解决纠纷，反而制造纠纷，法院判决社会实效差。第二，诉讼成本高导致司法资源分配不均。司法实践中，当事人是否向法院提起诉讼不但要考虑其能否胜诉，也要考虑诉讼成本。诉讼成本并不单指向法院缴纳的案件受理费，同时还包括律师费用、鉴定费用以及其他的隐形成本，包括时间成本等。必要的诉讼费用是维护司法活动和抑制滥诉的一道屏障，但过高的诉讼成本则可能把一些真正需要法律帮助的人拦在司法程序之外。虽然我国已建立向困难群众提供司法救助和法律援助的制度，但由于普及面的问题（淮南市2010年各级人民法院共受理16569件，但淮南市2010年法律援助案件只有1005件），仍有一些民众因无力支付高昂的诉讼成本而无法享受司法服务，这可能造成司法资源的分配不均，进而影响社会公平。第三，诉讼不利于纠纷的和谐解决。诉讼作为对抗性的纠纷解决方式容易加剧当事人之间的对立情绪，破坏当事人之间先前的良好关系或是使当事人之间已经不好的关系更加恶化，这直接导致的不利后果就是：一是当事人总是千方百计争取把官司打赢，对法官行贿是方法之一，司法公正因此遭受威胁；二是当事人即使败诉，也会想方设法不让胜诉方诉求得到实现，法院判决执行因此遭受挑战。

（二）人民调解机制的功能未能充分发挥

我国人民调解制度素有“东方经验”的美誉。但随着我国依法治国进程的推进、诉讼单边主义盛行，人民调解制度呈现出了萎缩状态，调解机制的功能未能充分发挥。据法律年鉴的资料统计：在20世纪80年代，调解与诉讼的比例约为10∶1（最高时达 17∶1），到 2001 年却已降至 1∶1 ；2010 年淮南市人民调解案件数为13387件，法院受理案件数为16569件，调解与诉讼为比0.8∶1。这说明，淮南市民发生纠纷以后，选择人民调解途径解决纠纷的人数相对较少。2011年淮南市上半年人民调解案件数5622件，调解成功5450件，调解成功率97%。尽管从数据显示来看，调解成功率比较高，但在实践中当事人接受调解后反悔的现象并不少见，人民调解协议不具有直接的法律强制执行力是很多人不愿意选择人民调解的重要因素。

（三）仲裁制度未得到普遍应用

仲裁制度的法律定位比较高，“或裁或决”的规定让仲裁裁决和法院判决几乎拥有同样的法律效力。按理说，仲裁应当能得到社会的广泛认同和普遍应用。但是事实并非如此，由于仲裁存在受理案件范围小、程序复杂、受理费用相对较高等问题，仲裁制度的利用率一直不是很高。淮南市仲裁委自1996年成立至2011年10月受理案件只有750件，2010年受理案件185件，是诉讼案件的0.01%。显然，仲裁制度在纠纷解决上没有发挥应有的作用。

三、健全淮南市多元化纠纷解决机制的路径选择

从我国纠纷解决的历史来看，国家对诉讼纠纷解决机制重视程度远远高于非诉讼纠纷解决机制，司法机关得到的人、财、物等资源要远远多于其他非诉讼纠纷解决主体，诉讼途径是国家极力倡导的纠纷解决途径，这样的制度设计导致一系列弊端。当前，我们对纠纷解决机制重新设计时应当吸取历史教训，在树立司法权威，不断增强诉讼制度有效解决纠纷的能力的基础上，更加重视各种非诉讼纠纷解决机制的建设，努力实现非诉讼纠纷解决渠道与诉讼途径的良性互动，构建科学合理的纠纷解决体系和纠纷分流机制。

（一）树立司法权威，不断增强诉讼制度有效解决纠纷的能力

在现代法治社会，尽管非诉讼纠纷解决机制可以分流部分纠纷，但有些疑难纠纷和通过非诉讼方式未能有效解决的纠纷仍会进入司法渠道，法院不能辜负国家和民众的期待，必须发挥保障正义的最终屏障作用，法院判决必须具有“一锤定音”的纠纷解决效果。

1.切实提高司法机关的裁判水平，保障司法裁判效力实现。司法裁判能否得到当事人的认同，当事人是否履行法院裁判内容，很大程度上取决于司法裁判是否正确、是否真正维护社会正义。因此，只有不断提高法官队伍的法律素养、政治素质以及职业道德水平，提高司法裁判的正确率，减少乃至杜绝冤假错案的发生，才能赢得当事人和社会对司法裁判的认同，保障司法裁判效力实现，才能真正树立司法权威。

2.实行案件繁简分流，切实提高司法效率。当前，诉讼单边主义盛行，很多诉讼到法院的案件都是简单案件。据淮南市田家庵区人民法院的法官介绍，在他2010年审理的100多件案件中，邻里纠纷、借贷纠纷、人身伤害纠纷等简单案件占到90%，这些纠纷事实清楚、法律规定明确，由专业法官启动复杂的审判程序处理，对国家有限的司法资源是极大的浪费。因此，在非诉讼纠纷解决机制未能合理分流纠纷的情况下，对于当事人起诉到法院的案件，可以按照案件本身的复杂程度实行繁简分流，复杂的案件交由法官按普通程序审理，简易案件可启动特别程序快速审结。这样，既可以让高水平的专业法官从数量众多的简单案件中解放出来，使其有精力审理好相对疑难复杂的案件，实现“疑案精办”，又可以提高司法效率，让简单案件的当事人快速获得司法裁判。这一点在《民事诉讼法》修正草案中已经得到认可。

3.实行调审分离，有利于树立司法权威。自“调解优先、调判结合”司法原则2003年确立以来，调解贯穿于法院审判活动的始终，不但开庭前、开庭中可以调解，开庭后做出司法判决以前都可以调解。这种“你中有我、我中有你”的调审不分做法在司法实践中的弊端日益显现：如果在审判中过多地强调调解、强调息事宁人，就会削弱法律权威、损害社会正义进而破坏社会和谐稳定。调审分离只是将法院的调解阶段与开庭审判阶段分离，并不破坏“调解优先”的司法原则。制度可以这样设计：案件在进入到开庭审判阶段之前可以利用各种途径进行调解，调解不属诉讼程序，不以事实清楚、法律适用准确为条件，可以由专业法官或其他人员在开庭审理前进行，现在淮南市各基层人民法院试行的诉前调解有减轻法院审判负担、分流案件的功能；但案件一旦进入开庭审判阶段，就要执行正规程序，尊重法律规定，做出不以当事人意志为转移的刚性司法判决。调审分离可以避免让当事人和社会感觉法律是一个 “橡皮筋”，调解可以体现当事人的意志，而审判则要严格“以事实为根据、以法律为准绳”，体现法律的刚性，树立法律权威。

（二）积极发挥各种非诉讼纠纷解决机制的纠纷分流作用

1.以人民调解为基础，构筑大调解工作体系

当前人民群众对人民调解了解不多、调解能力不高、调解效力有限是制约人民调解发挥纠纷解决作用的主要原因。要想发挥人民调解在纠纷调解工作体系中的基础作用，必须做到：第一，加强宣传，当前需要在人民群众中大力宣传人民调解解决纠纷方式的免费、高效快捷的优越性，增强人们对调解的信任感；第二，提高人民调解工作专业化、科学化水平，实行分类调解、专家调解，针对人民调解的专业化水平不高影响人民调解效果的现状，可以在交通事故、劳动争议、医患纠纷等矛盾纠纷易发多发领域成立行业性、专业性调解组织，请一些医疗、环保、劳动保障、法律等方面专家学者参与到人民调解中来，对专业领域纠纷等实行“点调”和“会诊”，达到更好的社会效果，如：谢家集区道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会于2010年8月6日正式挂牌至2011年9月27日成功调解193起案件，社会效果良好；第三，提高人民调解工作社会化水平，真正实现“人民”调解。进入人民调解程序的大多是邻里纠纷，需要熟悉乡俗民情并在群众中有较高威望的人去调解，如2010年11月成立的淮南市八公山区山王镇 “老娘舅”人民调解委员会就是由长期生活、工作在当地德高望重的3位老同志组成，在预防和化解矛盾纠纷工作中取得较好的效果；第四，适度地设置人民调解前置程序，学习美国和香港的做法，即规定特定纠纷在诉讼和仲裁之前必须接受调解，未经过人民调解程序调解的纠纷法院不予受理，或者是规定法院针对无理拒绝人民调解程序的当事人可以适当提高案件受理费，这样可以扩大人民调解的适用范围，发挥人民调解分流纠纷的作用。

实践中，除了充分发挥人民调解组织的基础作用之外，也要充分发挥各行政机关政治、组织、管理优势，发挥行政调解的作用，确保大部分纠纷化解在单位和系统内部；充分发挥司法调解的作用，最大限度地提高调解结案率，实现案件事了；加强“三大调解”和仲裁调解的效力衔接，建立“大调解”体系，综合运用各种手段化解矛盾纠纷。这方面淮南的相关机构做了很多工作，如：2010年淮南市出台《关于进一步完善矛盾纠纷大调解工作体系的意见》，建立了人民调解、行政调解、司法调解联动的大调解工作体系；2010年3月淮南市综治委开展争当“司法调解能手”、“人民调解能手”、“行政调解能手”和“仲裁调解能手”的四类“调解能手”活动，对于提高各类调解人员调解水平，提高调解在纠纷解决体系中的地位具有重要作用；2011年1月淮南市成立了由淮南市副市长任组长，由市信访局、市司法局、市政府法制办等16家单位主要负责人共同组成的高规格行政调解工作领导小组，办公室设在市政府法制办，负责行政调解工作具体事宜。这些都是淮南市在多元化纠纷解决体系的完善和健全方面的重要举措，对于提高淮南的纠纷解决能力具有重要意义。值得注意的是，试图建立的大调解工作体系不应仅仅停留在一个名称上，停留在发一个文件和成立一个工作领导小组上，停留在以文件落实文件、以会议落实会议的上层空转上，而需要进一步做深入细致的调查研究和大量的实际工作，这样大调解工作体系才能产生社会实效。

2.充分发挥仲裁的纠纷解决作用

仲裁在整个纠纷解决体系中所占份额极少，要改变现状，充分发挥仲裁的纠纷解决作用，应当做到以下几点：

第一，加强宣传。只有大力宣传仲裁法的纠纷解决功能，才有可能提高仲裁在纠纷解决中的使用率，发挥仲裁的纠纷解决作用。第二，可适当扩大仲裁纠纷类型。现行的仲裁法是在1994年制定的，针对当时的社会发展情况，规定仲裁只适用合同纠纷和其他财产纠纷。但是随着我国社会经济的快速发展，一些新型纠纷大量出现，对此，我们可以借鉴欧美的做法，把消费者纠纷、医疗纠纷、环境污染损害赔偿等纠纷纳入仲裁法的调整范围，以便更好地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。第三，切实改变仲裁的行政化倾向。仲裁的行政化倾向导致人们不相信仲裁的中立地位进而不考虑仲裁作为解决自己纠纷的方式。改变仲裁行政化倾向应当严格按照《仲裁法》正确定位政府与仲裁机构的关系，仲裁的民间性质不能因为政府对仲裁的有限支持而改变。第四，加强仲裁制度建设。仲裁员是仲裁制度的灵魂，有公正的仲裁员才有公正的仲裁裁决，因此仲裁员的选任考核程序必须严格，仲裁程序规则要更加科学等等。只有发挥仲裁解决纠纷专业、快捷、简便、高效的优势，仲裁制度的运用才能普遍。

3.要强化行政机关解决纠纷的职责

我国的行政解纷方式在计划经济条件下曾经发挥了巨大作用，当前，行政机关在解决特定领域的纠纷时比其他纠纷解决主体掌握更多的社会资源，纠纷解决的效果较好，因此我国现在要强化行政机关解决纠纷的职责。第一，赋予行政解纠机构独立的法律地位。发挥行政解纠机构的纠纷解决作用，首先应当保证行政解纠机构的中立性，赋予行政解纠机构在人员、职权和财政供给上的相对独立的法律地位，这样可以减少行政干预，保证行政调解或行政裁决结果公正。淮南市虽然于2010年成立了一个高规格的行政调解领导小组，但对具体的制度设计仍有欠缺，也不处理具体的案件，发挥纠纷解决作用有限。由于我国现有的由各行政机构各自为政，分别成立调处机构，存在着机构重复建设多、程序差别大、工作效率低等不足，我国可借鉴国外的经验，单独成立一个行政纠纷调处综合部门受理所有的行政案件，提高行政机关纠纷解决能力。第二，细化行政机关纠纷解决的程序规定，保障行政机关纠纷解决结果公正。程序公正确保实体公正，但我国目前没有一个统一的明确的行政机关纠纷解决程序，这对当事人是否选择行政机关纠纷解决方式解决纠纷和行政机关纠纷解决结果是否公正都有极大的影响，进而影响行政机关纠纷解决机制作用的发挥。当然我们在具体的程序设计上要防范“过犹不及”，不能没有起码的程序，但也要防止程序设计过于繁杂，出现程序诉讼化，使非诉讼纠纷解决机制成为诉讼的翻版，这样就会令非诉讼纠纷解决机制失去对诉讼的补充作用进而失去其存在价值。

（三）努力实现诉讼和非诉讼纠纷解决机制良性互动

诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制要相互补充、相互协调共同形成多元化纠纷解决机制。实践中，多元化纠纷解决机制的两个组成部分不但要在各自的领域发挥作用，同时也要让这两者紧密衔接，相互补充、相互协调，形成良性互动，才能发挥更好的纠纷解决作用，达到“1加1大于2”的效果，真正实现维护社会和谐稳定的目标。

1.树立诉讼是当事人最终的但不是唯一的救济途径的观念

现代法治社会背景下，对当事人权利最终的司法救济权不可少，但同时国家应当提倡在当事人发生纠纷以后，尽量先采用比较经济、高效、便捷的非诉方式解决纠纷，只有在穷尽了非诉方式仍不能救济自己权利时，诉讼才会也才能成为最后选择。这样可以对纠纷进行分流，分担诉讼压力，弥补诉讼不足。诉讼与非诉讼纠纷解决机制只有形成良性互动，才能更好化解社会矛盾和维护社会和谐稳定。

2.强化司法对非诉讼机制处理结果的支持和监督

完善司法对人民调解协议、行政机关纠纷解决结果、仲裁裁决等非诉讼机制处理结果的司法审查制度，审查过程中，体现支持和监督并重的原则。当前，我国司法与人民调解关系已通过《人民调解法》理顺，通过司法确认的人民调解协议可以进入法院的强制执行程序，目前需要进一步完善的是司法对仲裁裁决和行政机关纠纷解决结果的态度：司法对仲裁的态度现在是“支持不足、监督有余”，体现为司法对国内仲裁协议审查采用既审查实体又审查程序的“双重审查”制度，大大束缚了仲裁的发展，司法应当加大对仲裁的支持力度，同样的，司法也应当加大对依法行政的支持力度，对行政机关纠纷解决结果司法审查应当妥善处理维权、支持和监督的关系，重点实行程序审查。总之，法院通过适度的司法审查可以对非诉讼纠纷解决过程中的错误和瑕疵进行纠正，这样既可以最大限度地维护当事人的合法权益，又可以发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，还可以合理分流案件，为自己减负，让自己有更多时间和精力做好重大疑难案件的处理，实现多方共赢，共同维护社会和谐稳定。

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G920.4 < class="emphasis_bold">[文献标识码]A

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1009-9530（2012）02-0028-04

2011-11-20

中共安徽省委党校2011年重点课题资助项目

周荣静（1978-），女，安徽肥东人，中共淮南市委党校讲师，法律硕士，研究方向：法理学等。