政策、公共政策、教育政策的内涵及其逻辑关系分析

杨瑾瑜

（湖南师范大学 教育科学院，湖南 长沙 410081）

政策、公共政策、教育政策的内涵及其逻辑关系分析

杨瑾瑜

（湖南师范大学 教育科学院，湖南 长沙 410081）

政策、公共政策、教育政策一脉相承，既有联系，又有区别。政策是组织或个人为未来的目标任务制定的一种计划、纲领、准则，公共政策是一个国家或政党为每一个时期的目标、任务制定出来的纲领性、计划性、指导性的行为准则和规范，教育政策则是一个国家或政党根据一定历史时期的教育目标和任务制定出来的，用来调整人们社会关系和教育关系的某种持续性、纲领性、计划性、指导性的行动纲领和行为准则。

政策；公共政策；教育政策

随着政策科学的兴起，教育政策的研究和探讨近来也成为教育研究的热门话题。有些研究者甚至说：所谓教育研究就是关于教育政策的研究。尽管这种说法有些夸张，但反应了我国教育研究力图从那种纯理论的“学术研究”走向“应用研究”的趋势。鉴于教育政策研究兴起的时间不长，我国一些研究者对教育政策的概念、习惯于从一般政策中演绎或从公共政策中寻章摘句，这样故然有意义，但把人们的视线引到了公共政策科学方面，以致于教育政策形同公共政策，不利于教育政策科学本身的发展。本文从政策、公共政策、教育政策3个最基本的概念以及它们的逻辑关系着手，力图对它们各自的内涵和外延进行界定，以求得对教育政策概念的本质认识。

一、政策溯源

在我国古汉语中，“政”和“策”两字一般是分开使用的。《说文》：“政，正也，从攴，从正，正亦声。”古人对于政的常见解释有：匡正、政治、政令、法则、政权、治理等，例如，《左传·昭公二十年》曰：“政宽则民慢，慢则纠之以猛；猛则民残，残则施之以宽。宽以济猛，猛以济宽，政是以和。”由此看来，“政”的含义相当于现代所说的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。“策”的本意为“马鞭”。《说文》曰“：策，马也。从竹声。”古人对于策的常见解释有：鞭打、驾驭、督促、计谋、谋划等，例如，《礼记·仲尼燕居》曰：“策，谋也。”《吕氏春秋·简选》曰“：策，谋求也。”《释名》注：“策书教令于上，所以驱策诸下也。”由此分析，策的含义相当现代所说的策略、计策、规定等等。根据古汉语的解释和习惯用法，政策的俗解就是治理国家、规范民众的谋略或规定。

在西方英文中，政策源自政治（Politic），而政治源于古希腊语中的“Poiteke”，Poiteke的本意是关于城邦的学问，即治理城邦的规则、准则。随着近代西方国家政治政党的发展，人们从它的本意逐渐演变出政策（Policy）一词。《朗文当代高级辞典》解释为“a course of action for dealing with a particular matter or situation，esp as chosen by a political party，government，business company，etc”。《牛津现代高级英汉双解辞典》解释为“plan of action，statement of aims and ideals，esp one made by a government，political party，business company，etc”。由此可见，当代西方所讲政策是指政党、政府或工商企业处理某种特定的事件或情形而采取的行动。

从词的本意中可以看出，汉语中的政策是指统治阶级治理国家、规范民众的谋略和规定，英文中的政策是指政党、政府或企业的施政措施、行动。在这里略有不同的是，我国讲政策着重在国家、政府层面，而西方国家的政策则包括企业的行为，这种略微的差异主要表现在理念上，而实际上的操作我国工商企业也有政策行为。一般说来，政策就是一个国家或政府的政治、政务、政令，如我们常见的政策表述是“国家或政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”［1］。试设想，如果国家、政党不存在，社会上有不有发展的谋略、准则、规定或措施、行动的依据呢？答案显然是有的。由此，对政策的理解就不能仅仅从“国家”、“政党”的层面来界定。卡尔·弗雷德里奇认为，政策是“在某一特定环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”［2］。詹姆斯·安德森讲得更明确：“政策主体分官方主体和非官方主体，官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民。”［3］也就是说从政策主体来讲政策可以由政府、政党、社会团体，甚至个人制定，从政策客体来讲政策可以是国家政府的大政方针，也可以是某个政党的某种主张，某个团体的行动纲领，某个个体的一种成长发展对策。例如福雷门克（Friedricket）认为：“政策是一个人或团体或政府在一个具有障碍的环境与机会中所提出一种行动纲领，意在利用机会，克服困难，以实现预定目标或目的。”［4］由此，政策主体是一定的组织和个人，政策客体则是特定的问题以及对这个问题的目标取向，“主体”和“客体”应该在政策概念中得到明确。把政策当作一种“计划”、“纲领”、“策略”、“行动准则”，这是没错的，但政策对人们的行动所起作用在一些学者的表述中并不十分明确。例如“政策是泛指任何一种行动的指导原则，或是一种提纲挈领的预定计划，或是对某些问题所采取的观点和立场”［5］，“政策是管理者为了未来行动所设立的基础和范围，它反映了管理者对组织的员工、顾客与所有者活动的意向”［4］。但究竟起何种作用，似乎表述不很明确。西蒙在《管理行为》中为了区分“政策”与“管理”时写道：“‘政策’一词常常含有如下两层意思：1）指组织已规定了的用来约束下级权限的一般规则；2）指那些规定当中由最高管理层次发布的重要者。”［6］这里的“约束”一词明确地表达了政策的作用，这就是说，政策概念的另一个实质性的内涵是政策制定的主体对政策的执行者和接受者起指导、约束作用。因此，要完整准确地表述政策的概念，有3个要素值得把握。首先，政策制定的主体包括：“个人”、“团体”、“政党”、“政府”等，我们不能仅仅限定在“国家”、“政党”之内。其次，政策的本质是一种“计划”、“纲领”、“决定”、“行动准则”，在某种意义上就是制定者对特定社会问题的目标取向。第三，政策的作用是用来“约束”、“指导”执行者、接受者来达到某种“目标或目的”。在此，对政策的概念作出如下的表述：某个组织（团体）或个人为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此约束、指导组织、个人行为的纲领、准则、计划和行为规范。

二、公共政策诠释

政策是一个包容相当广泛的一般性概念，一个私营业主、学校、机关、企业、国家、政府，都可以根据某个时期某种任务的需要来制定和发布某项政策，指导和约束执行者、接受者达到某种目的。不过就某个个体、团体或企业、机关、学校制定的政策来讲，它只在某一个狭小的范围发生作用，如私营业主限在个人的经营范围，学校限在教育、教学、教育科研等教育范围，企业也限在它特定的生产、经营的范围，显然，它们不能称为公共政策。要给公共政策下定义，关键是把握住“公共”两字，从词源的角度来看看“公共”两字的涵义。所谓“公”，《礼记·礼运》云：“大道之行也，天下为公。”郑玄注：“公犹共也。”它的本意是指公共的、共同的、公有的。所谓“共”，《论语·公治长》曰：“愿车马，衣轻裘，与朋友共，敝之而无憾。”它的含义也是指共同、共有的意思。合两字之意，“公共”是“与私人事务相对的商业界或社会的、为全体人民所支持的或为全体人民的利益服务的”［7］的事业。在英文中，公共（public）是指：concerning people in general，公众的；for the use of everyone；not private，公共的、公用的、不是私有的；connected with the government and the services it provides for the people，公务的、公众事务的。以此推断，私营业主、学校、企业的活动，虽然有一定的公共性，但这种公共性只对某个特定狭小的范围和特定的人发生作用和影响，因此他们所制定的政策不能称为公共政策。

什么是公共政策呢？自20世纪50年代美国的政治学家拉斯威尔倡导政策科学以来，几乎所有的研究者都把“政策”当作“公共政策”的代名词，其实，政策与公共政策是种属概念，前者是种，后者是属，尽管它们内涵基本一致，但显然不能把政策完全等同公共政策。之所以出现替代，是研究者省略了公共二字，他们所讲的政策就是公共政策。拉斯威尔认为“政策是含有目标价值的大型计划”，他侧重强调政策的设计功能，认为政策是对整个社会发展的规划；托马斯·戴伊则认为“政策是政府选择作为或不作为的行为”，他强调了政策的行为特征，即政策本质上是一门实践科学，此外他把“不作为”亦作为政策的一种表现形式，从而扩大了政策的外延；戴维·伊斯顿从政治学原理的角度认为“政策是整个社会所做的权威性价值分配”，他强调的是政策的价值分配功能；詹姆斯·安德森则认为“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的”，他强调政策的动态性，把政策视为相互联系的活动所组成的一个完整的过程。从西方权威学者所下的定义中可以得出公共政策具有如下含义：其一，是由政府或某些权威组织、权威人士所制定的准则；其二，是具有目的性的，是为达成某种目标而采取的行动；其三，是一个由一系列活动组成的过程，是动态的选择过程；其四，主要是政府的选择行为，具有强制性。

我国学者对公共政策的诠释是在西方学者的基础上，根据我国的实际而增加的理解。例如，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”（孙光）；“政策是党和政府用以规范，引导有关机关团体和个人行动的准则或指南”（张金马）；“政策是国家机关、政党及其特定的政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令措施、办法、条例等的总称”（陈振明）；“公共政策是一个政府对公、私行动所采取的指引”（伍启元）；“政策是国家、政党为实现一定历史时期任务和目标而规定的行动准则或指南”（兰秉洁）。上述各位学者的观点表明：其一，公共政策制定的主体是国家、政府、执政党；其二，公共政策的本质是价值取向和利益的分配调节；其三，公共政策的表现形式是“行为准则”、“谋略”、“法令措施”、“办法”、“条例”等；其四，公共政策的作用是用来规范、引导执行者和接受者的行为。

综合中外学者的观点，我们可以把握公共政策的基本要点：1）主体是国家、政府、政党或有广泛影响的政治、社会团体。2）客体则是主体所要管理的各项社会事物和目标团体。3）目的是便于政策制定者的统治，服务于社会公共事务。4）本质上是决策主体的价值行为，即对利益的分配和调节。5）形式上表现为规范、约束人们行为的战略、纲领、计划、准则。根据政策概念的思路，我们认为，公共政策是一个国家或政党为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此来约束指导人们行为的纲领性、计划性的行为准则和规范。正如有的学者讲：“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行为指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。”［8］《学会生存》中写道：“政策属于起始阶段，在这个阶段，由被指定负责这项工作的机关或个人，跟那些在一起程度上曾参加过这项工作的人们，或对某些准则曾给予赞许的人们（如果他们在社会上和文化上充分组织起来管理公共事业的话）一起，以社会共同的名义，作出一些带根本性的选择。”［9］政策的概念是抽象度较高的，它涉及到个人或组织（团体），而公共政策的概念则不涉及个人或一般组织（团体），它是国家、政府关于社会公共事务的行为，由于人们习惯上的省略，讲政策就是指公共政策。

三、教育政策解析

一个国家的公共政策涉及到政治、经济、军事、外交、人口、资源、环境、文化、教育等各个方面，自然就引申出各个领域的专项政策，如经济政策、外交政策、人口政策、教育政策。由于各个领域和各个专业的不同，其政策的视角、范围、目标、功能作用也就有所不同，那么它的本质内涵及其外延的广度也有所不同。

教育政策一词，在教育行政管理活动中出现的频率是相当高的，但对它的解释却是众说纷纭，至今没有一个公认的、严谨的、准确的说法。目前我国对于教育政策概念的解释主要有4类观点。第一类观点是把教育政策同一般（公共）政策联系起来，从政策概念演绎或直接脱胎出来，如“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行为准则”［10］；“政府和政党规定的有关教育的方针、政策，主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体表现”［11］；“政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行为准则”。第二类观点是把教育政策视为公共政策中一项专业政策，如“教育政策是针对教育工作的目标、途径和方法的总体规定，是国家或政党为实现教育目标而制定的行政准则”［12］；“任何一项教育政策都是关于教育领域的政治措施，政治措施本身则代表或蕴涵着政府对于教育及有关问题的一种价值选择”［13］。第三类观点是把教育政策视为一个动态的发展过程，如“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定教育目标和任务而协调教育内外关系所制定的行动依据和准则”［14］。第四类观点认为理解教育政策有4个维度，学者刘复兴认为：“国内学者对教育政策的定义，大多数主要是从静态的角度理解教育政策（笔者注：只有孙绵涛强调教育政策的动态过程，张新平强调教育权利和利益的具体体现），而大多数是把教育政策理解为某种‘文本’或各种文件的总称，即一种或多种行动依据、准则或措施。”［2］他认为这些概念表述只是教育政策“现象形态”，不能准确地表述本质，而从“文本”角度的表述只重视政策制定者的利益，忽视制定对象的利益；“静态”的“点”表述无法反映政策过程中多个实践主体的要素之间的关系；把教育政策等同于或套用于公共政策，则无法清楚地表示教育政策的特殊性；诸多定义对“教育政策利益主体如家庭、受教育者个人乃至作为最基本教育组织的学校在教育政策中的地位和作用缺乏明确的说明”［2］。刘复兴认为理解教育政策的内涵有4个维度：“教育政策的现象形态——教育领域政治措施组成的政策文本及其总和；教育政策的本体形态——教育利益分配；教育政策过程——动态连续的主动选择的过程；教育政策的特殊性——教育活动的特殊性和利益分配的特殊性。”［3］遗憾的是刘复兴没有对教育政策作出最终的表述。

笔者认为：第一类概念是国内大多数人的看法，应用比较广泛，这种观点充分适应在教育理论研究和实践活动中，可以把它归为传统的观点，即把教育政策看作是政策体系中的一个分支，是构成整个公共政策的一个有机组成部分，重视教育政策与其他公共政策的公共性、共同性，这种理解从操作和实用的角度是可取的。正如我们讲人口政策一样，党和国家在一定历史时期为人口的质量和数量制定的“基本要求和行为准则”。第二类概念大多是教育专业人士的观点，他们强调教育领域不同于其他行业领域，是针对教育领域“政治措施”，是有关教育权利和利益的具体体现，在这里最关键的是把教育政策同其他公共政策进行了区分，无疑对教育的专业性和特殊性是有利的。第三类概念把教育政策视作一个动态的过程，这是一种发展性的观点，因为以往的政策比较重视“静态”的文本，而这种“纯理性”的文本必须放到实践的动态中去检验，也就是说“理性”的教育政策只有在动态发展中进行“渐进”的调适。第四类概念是从综合的角度来讲的，刘复兴从4个维度对前3种观点进行透彻精辟的分析，代表了一种综合价值取向。上述对教育政策界定的传统观点、专业观点、发展观点、综合观点大致代表了国内目前对教育政策概念的认识，同时也反映出某个研究者的认识程度和价值取向，关键的问题是如何客观、准确地表述这一概念。在此，引述美国教育政策专家佛兰德·S.柯柏思的一段话：“第一，教育政策的制定是一项成千上万人参加的极其复杂的工作，具有专门术语，政策内容广阔而多变，真正理解教育政策的本质是困难的。第二，相对而言，公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，对教育政策更为关心，大多数公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的管理。第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅在不同的权力级别上形成和执行，并且在同一权力级别上也存在复杂的权力分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性。第四，教育过程本身具有多种目标，在不同的教育机构中目标又具有含混性，评估教育成果具有先天的困难性。”［15］值得思考的问题是：1）教育领域的权力在哪里，那么制定教育政策的主体就在哪里。2）教育的目标任务是什么，那么教育政策就是实现这种目标任务的指南针。3）教育事业内容纷繁复杂而且是动态多变的，那么教育政策既是一种静态的、“理性的”指南，又是一种“感性的”、“渐进”变动的航标。4）教育系统的显示性强于其他社会系统，那么教育政策既是公共性的又是专业性的。结合国内对教育政策的各种界说以及刘复兴对教育政策的“四维”分析，笔者对教育政策作出如下界定：教育政策是一个国家或政党根据一定历史时期的教育目标和教育任务制定的用来调整人们社会关系和教育关系的，并以此来约束指导人们行为的某种持续性、纲领性、计划性的行动纲领和行为准则。这个定义在某种程度上隐含了刘复兴所述的4个“维度”：“行动纲领”和“行为准则”属现象形态——文本；“调整社会关系和教育关系”属本体形态——教育利益分配；“一定历史时期、目标、任务”事实上隐含了教育政策动态连续过程；而“教育关系”则属于教育政策的特殊性。此外，对这个定义的理解还可以与上述各位学者的观点联系起来分析：1）国家和政党是教育政策的主体，政党往往是指执政党，而执政党就是国家的核心代表，执政党的政策就是国家的政策，而“政府”、“国家”、“较高层决策层”事实是属于国家范畴。2）“教育目标和教育任务”讲的是价值要求和事实要求两个方面，教育目标是指要达到一个什么样的理想境界，而教育的任务则是有一些具体什么样的工作。3）“一定历史时期”则是由于时空环境的不同，目标和任务也应发生变化。4）行动纲领和行为准则，前者是指总的要求，后者则是指具体要求，而这些“要求”是用来“调整”、“约束”、“指导”教育政策的执行者和接受者的行为。

“概念是任何一门学科的基本点，它是理论建构的基础，也是基本知识的‘生长点’，概念的准确、清晰、逻辑性是一门学科的基本要求，也是这门学科理论、知识体系建构的基础。”［16］政策科学正处于一种方兴未艾的发展阶段，要使这门学科顺利健康地发展，有赖于对一些基础性的概念的澄清、辨析［17］。教育政策归属于国家公共政策中的专项政策，而公共政策则出自一般政策的“集合性”概念，“即公共政策是政策的下位概念，教育政策是公共政策的下位概念。”［2］它们之间必然存在着一种逻辑关系，对于这种逻辑关系的深层次的探讨还有待于在政策科学和教育政策科学辛勤耕耘的有志之士。

［1］《辞海》编写委员会.辞海［Z］.上海：上海辞书出版社，1979.

［2］刘复兴.教育政策的价值分析［M］.北京：教育科学出版社，2003.

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［8］陈 潭.公共政策学［M］.长沙：湖南师范大学出版社，2003.

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The Analysis on the Connotation and Logical Relationship of Policy，Public Policy and Educational Policy

YANG Jin-yu
（Institute of Educational Science，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

Policy，public policy and educational policy with links and differences derived from the same origin.Policy is the program，principle and guidance made by an organization and an individual for the objectives and missions in the future.And public policy is the planed guiding principle and standard with programmatic made by a nation or a party according to the objectives and missions in every specific period.While the educational policy is the planed，sustainable，guiding principle and standard with programmatic made by a nation or a party according to the educational objectives and missions in a historical period，which can be used to adjust the social and educational relationship.

policy；public policy；educational policy

G640

A

1671-6124（2012）03-0095-05

2012-02-14

杨瑾瑜（1988-），女，湖南长沙人，湖南师范大学教育科学学院硕士研究生。