论环境行政公益诉讼的利益范畴与原告资格的确立

陈 婵

(重庆邮电大学，重庆400067)

论环境行政公益诉讼的利益范畴与原告资格的确立

陈 婵

(重庆邮电大学，重庆400067)

原告资格确立问题是环境行政公益诉讼制度的主要内容。对公益范畴界定主要有国家利益说、社会利益说、公众利益说以及群体利益说。不同的界定会导致原告资格确立制度的差异。美国的公民诉讼制度、英国的检举人诉讼制度、日本的居民诉讼制度以及德国的团体诉讼制度均体现了这一点。根据我国国情，应该将国家利益说和社会利益说相结合确立我国环境行政公益诉讼的原告资格，建立相关的诉讼制度。

利益范畴;原告资格;环境行政公益诉讼

一、环境行政公益诉讼的概念及其特征

环境诉讼主要分为三类，即环境民事诉讼、环境刑事诉讼和环境行政诉讼。其中，环境行政公益诉讼是指检察机关、公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境与生态资源等环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动［1］。环境行政公益诉讼的根本目的是为了社会公益，所针对的是行政行为，相对于环境民事诉讼和环境刑事诉讼，它的影响范围更大，具有指导性和预防性等特点。

近代的公益诉讼几经变迁，随着现代社会发展带来的环境问题，人们纷纷意识到保护环境公益的重要性，因此，各国都增加了与环境公益有关的诉讼，扩大了对环境公益的保护范围，以美国为例，分别经历了从宽到严，再由严到宽的过程。目前我国只对与特别当事人利益相关的诉讼有所规定，对于保护国家和公共利益的环境行政公益诉讼却缺少相关制度，这是我国公共利益保护上的一大缺失。

二、环境行政公益诉讼中利益范畴的界定

环境行政公益诉讼涉及到一个核心问题是公共利益的界定。为了从概念上区分公共利益与私人利益，纽曼提出了“不确定多数人理论”。公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征［2］。该理论是目前关于公共的标准通论，宏观上区分了公益和私益，但在此理论划分下的环境行政公益范围太模糊，要制定相关诉讼制度仍需对公益范畴进行进一步的划分。

对环境公共利益范畴的不同划分，导致所维护的利益范围也将有所不同。关保英教授总结，目前行政法学界对行政公益诉讼范畴的划分主要有四种不同的观点。本文认为这四种观点通用于环境行政公益诉讼的利益范畴。

(一)国家利益说

国家利益说认为，行政公益诉讼中的公益应当是一个国家范围之内的集合利益。一方面，这种利益是以国家为界域的，即不同的国家有着不同的利益，不同政治实体之间的利益区分应当以国家为限，而在这种情况下国家就成了居住在某一区域具有相应政治制度的全体人员利益的代表者，公共范畴的国家性便由此而生。另一方面，这种利益是一种集合利益，即特定地理区域和政治实体中人们利益的一种集合，该集合不是单一的，而是所有参与到政治实体中的人。国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人，是因为这种意志具有高于人民意志的性质［3］。

笔者认为，国家利益说强调了公共利益的政治属性，强调了国家作为一个政体的权益，解决了公共利益的通说中所缺失的政治利益，有很大的积极作用，尤其是在面对国际环境问题时，把一个国家作为一个独立的代表的个体，不仅便于处理国际间环境问题，也保持了国家的政治独立。但这种观点也有其不能涵盖之处，把行政公益诉讼中的公益作为一个国家范围之内的集合利益，虽然能从宏观上很好地调控，但在处理国家内部的环境行政公益纠纷时缺少具体措施。如实际在处理地区与地区之间的环境行政公益纠纷时，应如何取舍，而往往环境问题都是影响范围极广的，上游的一个行政举措，可能给下游的不同地区带来影响，当不同地区间的利益有所冲突时，应如何判决，这也给法官带来了一大难题。且把环境行政公益作为国家利益，淡化了公民的环境权意识，不能激发公民主动保护环境公益的积极性。

(二)社会利益说

行政公益诉讼范畴中的社会利益说是指行政公益诉讼的范畴是以社会形式出现的那些利益，这些利益不是国家利益，也不是政府利益，而是与国家或社会对应着的其他社会主体的利益，这样的利益才是行政公益诉讼的范畴［4］。

社会利益说可以算是一种与国家利益说相对立的学说，它完全排除了行政公益的政治属性，追求一种纯粹的社会公共利益，认为凡是具有国家和政府利益的公益，都不能称之为公益，应该说，社会利益说肯定了公民的环境权，把环境行政公益作为人类的集体利益来保护，是值得肯定的。社会利益说下的环境行政公益是完全无私的公共利益，但这种更倾向理想状态的公益在具体操作时要求太高，一个环境行政措施往往会涉及各方利益，不可能完全排除其政治属性，且在处理国际环境问题时更是有诸多不便。环境行政措施本身就具有政治属性，否定其政治属性，不利于国际责任的承担。

(三)公众利益说

行政公益诉讼中的公众利益说认为行政公益诉讼的范畴应当是属于公众利益的那些利益范畴。而能够代表这种利益的公众是在某些事件或因该事件引起的利益中的代表人，这种代表人既不一定是全体公民或人民，更不是一定范围内的具有确定身份的人。主体的不特定性、利益的大面积性是公众利益说确定公益诉讼范畴的两大特性［5］。

公众利益说在处理具体案件中具有极大的优势，以事件影响的具体公众的利益范围为利益范畴，以其代表人为当事人，便于确定环境行政公益诉讼的原告资格，但同时，以谁为代表，对被影响的公民如何判定，即共同诉讼人的范围如何确定也是一个难题。这种观点带有一定的私益色彩，以一个环境行政公益措施所影响的范围为界点，把公益切割成无数重合的私益。这种观点给了公民很大的自主性和积极性，对环境行政公益诉讼的可诉范围放得很宽，但这种重合覆盖性的对环境行政公益的保护，也给有限的司法资源造成很大的压力。

(四)群体利益说

群体利益说认为把环境行政公益分为国家利益则太宽泛，应该以国家的行政管理部门和具体行政区域为划分，把一国之内的环境行政公益按不同区域进行保护，以不同区域中的公民为利益代表人，把环境行政公益划分为不同的环境区域内的群体公益。此说相对于国家利益说，是一种具体解决一国之内的环境行政公益诉讼问题的学说，具有相当强的可操作性。但同时，这种按地域平均切割的方式，也与公众利益说一样带有一定的私益色彩。虽能全范围地覆盖环境行政公益范畴，却使公益的界限变得很模糊，公益和私益难以区分，更像是一种未经提取的公益。

三、国外环境行政公益诉讼原告资格中所涉及的公益范畴

当今世界环境行政公益诉讼原告资格的确立存在集中代表性的模式，笔者认为，不同的模式也体现了对公益不同的界定学说。本文针对几种最具有代表性的诉讼模式，考察其覆盖的利益范畴，对相关诉讼制度背后的价值取向进行了分析。

(一)美国公民诉讼:公众利益说的体现

在英美法系国家中，美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中，美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第304条规定:“任何人可以代表自己提起一项民事诉讼:(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构)，指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”［6］目前美国的环境行政公益诉讼制度是比较宽松的，公民只要具有足够的利害关系，证明自己受到了影响，就能起诉环境行政行为。

美国的公民诉讼制度，体现了公众利益说的精神，以相关环境事件中的公民为原告，其环境行政公益的保护范围不可谓之不宽。可以看出美国在对环境行政公益的保护上是十分重视的，给予公民极大的自主权利，但这种把公益作为私益来保护的做法，也在一定程度上模糊了公益和私益的界限。

(二)英国检举人诉讼:公众利益说与社会利益说的体现

相对于美国的公民诉讼制度，英国为了保护环境公共利益，设立了检举人诉讼制度。公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境公益的司法救济。与美国直接将原告资格赋予公民个人所不同的是，在英国，只有检察官才能作为公益诉讼的代表提起诉讼，称为检察总长。检察总长可以依法律赋予的职权或依当事人的申请提起环境行政公益诉讼，制止环境行政违法行为。但是，如果检察总长对影响环境公益的不正当行为不行使其职权，公民就可以向其请求由自己去提起诉讼，如果检察总长允许，就可以由公民个人提起诉讼。但由公民个人提起的诉讼不能是为了公民本身，而必须以公众利益为基础。

英国的检举人诉讼制度，分别体现了两种利益范畴。在检察总长依职权和当事人申请提起诉讼的情况下，要求当事人必须对案件具有足够的利益，这是一种严格的公众利益说，其足够利益的要求，缩小了公民起诉的范围。而在检察总长怠于行使其职权，而由当事人申请后自行起诉的情况下，则要求当事人必须是为公共利益，此种情况体现了社会利益说的精神，是一种纯粹的公共利益。将公众利益说限缩后与社会利益说相结合，虽不能覆盖全部的公益范畴，但对严格范畴的公共利益进行了有效的保护，同时也节约了司法资源，可以说是一种抓主要矛盾的诉讼制度。

(三)日本居民诉讼:群体利益说的体现

日本作为一个地震多发的火山国家，一直十分重视环境问题。日本的环境行政公益诉讼主要有四种类型，一是取消诉讼，二是课以义务诉讼，三是居民诉讼，四是请求国家赔偿诉讼。其中，依据日本地方自治法第242条之二的居民诉讼，有时被作为指责地方公共团体的环境上的行政措施违法的手段加以利用。居民诉讼本来是以居民追究地方公共团体在财务会计上的违法行为要求加以纠正为目的的民众诉讼，由于环境行政措施的原因，地方公共团体支出了不必要的费用时，居民可以对该费用支出的当否提起居民诉讼，间接地抨击行政机关在环境行政动作上的违法性，请求法院就该行政行为的妥当与否作出判断［7］。在日本，居民诉讼中能够提起环境行政公益诉讼的主体是某一区域的居民。

日本的居民诉讼很明显采用了群体利益说的观点，在环境行政公益的保护上以地域为基础，这种把公益与私益混合保护的方式与美国类似，全面地覆盖了环境行政公益的保护范围，体现了日本在环境行政公益的保护上的力度。

(四)德国团体诉讼:国家利益说的体现

德国的团体诉讼制度原则上允许公益团体向法院提起诉讼，可以针对自然保护区、国家公园等国家规定的环境保护区内的环境行政措施，请求行政机关作为和不作为。团体诉讼所采用的公益团体起诉，可以特别就环境公益问题成立一些公益基金会，对环境保护区内的环境公益问题进行集体代理，此种做法有利于解决诉讼经费的问题，促进了对国家整体环境公益的保护，具有一定的优势。

德国的团体诉讼体现了国家利益说的精神。其诉讼范围限于由国家规定的环境保护区，保护了本国范围内的国家利益，但可以看出保护范围比较窄，只是一种过渡的制度。

通过对上述不同诉讼制度利益范畴的分析，可以清楚地知道该国对环境行政公益的保护范围以及保护力度，方便我们更好地借鉴国外的经验，针对我国的国情，制定不同阶段最适合的环境行政公益诉讼制度。

四、我国环境行政公益诉讼原告资格的思考

(一)我国目前行政诉讼公益范畴的缺失

环境问题是这些年全社会都迫切关注的问题，然而我国对环境污染的诉讼保护还存在巨大的缺失。《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对相关具体行政行为不服提起的诉讼。第24条规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”此外，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定中，明确了除了行政相对人，与具体行政行为有法律上利害关系的相关人也可以提起行政诉讼。从上述规定可以看出，只有在行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时方可起诉，即必须具有可诉利益，才具备原告主体资格。因此，应尽快把环境公共利益的损害纳入到诉讼领域，完善我国的环境行政公益诉讼制度。

(二)从公益范畴分析我国原告资格的确立

建立我国的环境行政公益诉讼制度势在必行，但不能随意把国外的环境行政公益诉讼制度移植过来，必须立足我国国情，考虑到我国的司法资源和经济发展状况，应该逐渐增大对行政环境公益的保护力度。

通过对国外环境行政公益诉讼制度原告资格中利益范畴的分析，可以看出，美国和日本都在环境行政公益的保护上加大了力度，两个国家分别采取了与公众利益说和群体利益说相关的制度，虽然对公益和私益的区分有一定的模糊，但这种一网打尽式的原告资格制度确实全面地覆盖了环境行政公益的利益范畴。不过，美国的公民诉讼和日本的居民诉讼对司法资源的要求较高。我国目前仍处于社会主义初级阶段，以经济建设为中心，实施可持续发展战略，虽然在发展的同时必须兼顾环境的协调，但以我国目前的人口密度和经济、法律发展状况，显然不适合直接借鉴以上制度，需循序渐进。

仔细分析国家利益说和社会利益说，不难看出这两种学说在利益范畴上的互补性，且结合这两种学说不仅能基本涵盖环境行政公益诉讼所需要保护的利益范畴，也很好地区分了公益和私益，不会浪费司法资源和造成滥诉。笔者认为，可以从这两种利益范畴相对应的诉讼制度出发，结合德国的团体诉讼，以及英国检举人诉讼中允许公民起诉的相关制度确立我国环境行政公益诉讼的原告资格，进而建立我国的环境行政公益诉讼制度。具体来说，可以建立一种以社会公益团体为原告的扩大可诉范围的诉讼制度:除了自然保护区等国家公共资源，对其他涉及社会环境公益的行政行为，都应赋予社会公益团体以原告资格，由其代为行使诉讼权。此外，公民若发现有破坏环境公益的行政行为，也可向公益团体提出申请，由其代为提起诉讼。

我国环境行政公益诉讼尚处在摸索阶段，理论界对其也进行了各种讨论。通过对环境行政公益诉讼利益范畴的分析，笔者认为，建立上述诉讼制度既扩大了团体诉讼的保护范围，同时又限制了公民作为原告的资格，以防止滥诉，与我国目前的司法资源和经济发展状况相适应。且以社会公益团体为原告，可以通过建立公益基金的形式，解决原告诉讼费用的问题，提高公民保护环境公益的积极性，使公民积极地参与到环境公益的保护中来。

［1］林丽.关于环境行政公益诉讼的法律思考［J］.河北法学，2007，(8).

［2］陈新民.德国公法学基础理论［M］.济南:山东人民出版社，2001:185 －186.

［3］狄骥.宪法论:北京大学国家法教研室译［M］.北京:北京大学出版社，1983:607.

［4］伊恩·罗伯逊.社会学:下册［M］.黄育馥，译.北京:商务印书馆，1994:656.

［5］关保英.行政公益诉讼的范畴研究［J］.法律科学，2009，(4).

［6］陈冬.美国环境公民诉讼管窥［J］.郑州大学学报:哲学社会科学版，2004，(1).

［7］赵许明.公益诉讼模式比较与选择［J］.比较法研究，2003，(2).

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A

1001－7836(2012)01－0195－03

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.01.076

2011－07－06

陈婵(1987－)，女，成都大邑人，硕士研究生，从事诉讼法学研究。