“合村并居”渊源及成因解析

任 萌

(山东大学法学院，济南250100)

“合村并居”渊源及成因解析

任 萌

(山东大学法学院，济南250100)

目前人们所广泛聚焦的“合村并居”，其实并不是政策或者规范文本中所使用的概念，而只是一个在执行过程中将抽象的思路、政策予以物化、具体化之后的方法论体系。它的背后，是我国经济发展、政治改革、社会建设等方方面面问题的纠葛。这场大规模的跃进式运动的问世，让我们不得不去直面面对并着手解决那些一直以来以各种形式存在的问题，而权力的领域、行使方式等尤其值得关注。

农村土地;合村并居;渊源;成因

近一段时间以来，与“合村并居”、“撤村改居”有关的文件、举措和事件频出。既有国土部门的规章出台，又有遍布全国的试点市县，一时间议论纷纷，称颂者有之、批评声亦有之。这促使我们联想到，这些问题是否是一脉相承的?它们共同的背景是什么、根源在哪里，又是怎样的线索蕴涵、贯穿其中?

一、合村并居的渊源——从增减挂钩到合村并居

一般认为，“合村并居”概念的文本来源于国土资源部颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，其中提出了“城乡建设用地增减挂钩”的概念。所谓“增减挂钩”，最早可追溯至2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，此《决定》指出要“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。这是有着特殊背景的:2003年全国各地规划的开发区面积出现了严重超标，国务院不得不采取措施，以复垦的耕地面积作为硬性指标来制约开发区的无序扩张［1］。到2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。再至2008年底，国土部根据国家4万亿经济刺激方案推出了一系列相关制度，其中最为重要的便是《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，由此“增减挂钩”一词被正式提出。可见，“城乡建设用地增减挂钩”作为文本概念有着自身的特定背景和含义，现在人们聚焦的“合村并居”，并不是政策或者规范依据中所使用的标准概念本身，它只是一个抽象的政策概念物化后的方法，绝不能够等同于此前的初衷或者最初的愿望状态。

二、合村并居的成因——要素的存在与配置

合村并居的诞生有着多方面的原因，从经济、政治、文化、历史等角度出发，涉及多方面的社会概念领域，涵盖多层次的学科体系范畴。从行政法学角度，大致可以归结为以下几点:土地管理体制［2］;创收型政府定位［3］;地方政府长期财政紧张［4］等等。此外，围绕合村并居的自身形态，还有更深层次的原因有待探究:

首先，经济体制上的根源。一直以来，我国的经济发展在很大程度上都建立在农业的巨大贡献基础上，农业压低产品价格提供物质资源，农村抑制需求保证基础稳定，而中国的农民则始终是最本分、最淳朴的一个群体，在国家产业的最底层托起整个国家，背负着莫名的重担和风险，同时还要承受城市的物质漠视和精神排挤。在我国，一直以来就存在着对农民的颇多苛责，从资源的贡献与倾注，权益的损害与保障，无处不在的不平等，这种状况直至今日仍然没有得到改变。而合村并居对于农村来说就意味着，为农民提供均等的公共服务的城市责任，必须要靠农民出卖自己的承包地和宅基地来赎买［1］。

其次，农村土地资源的便宜。一方面，土地财政的惯性对扩张有着内在要求，其中最根本的就是供其运作和循环增长之用的大量的土地资源，因而必然无所不用其极地寻求各种途径来满足其贪婪胃口。另一方面，耕地的非农用价值较低，易于取得和整理，无须付出太多的智力、资金成本，而且收益率颇高，这都为农村土地增添了一种金光闪闪的色彩。对挂钩增减政策来说，按照相关要求，政府需要以复垦耕地的方式来置换城市建设用地指标，而其中相对容易复垦为耕地的便是农村建设用地、特别是农村宅基地，政府可以以较低的成本，获得最大的收益。因此合村并居中铤而走险的背后，自然包含了土地能够带来的巨大利益的诱惑和驱动。尽管我国耕地面积一再减少，几乎危及粮食生产的安全，中央也一再强调耕地保护，提出耕地面积的最低限，但是都阻挡不了无节制的城市建设和无尽的庞大的利益欲望。实则这种因资源便宜引发的觊觎和掠夺，在农村其他方面也同样有所体现。

再次，优先城市发展的思路。合村并居本质上讲就是一个排除城市扩张障碍，为保证城市的资源消耗向农村提出土地资源的供给要求的问题。偏离于发展小城镇，让农村逐渐走向富裕和集约化的正确城市化理念，在地方政府看来，城市化就是建设城市，将城市建设得更加尽善尽美，让各种硬性指标达到发达国家的水平。这种思路以多种方式在我们经济建设、社会保障等很多方面乃至法律的明文规定中都一度有所体现。所以现实中，城市不断扩张，市内基础设施建设不断更新。一方面是片面的城市化建设的使命，另一方面是对政绩的追求，这二者的结合处刚好就落在城市。相对的，我国整个现代化进程的模式中，农民的各种参与大多是被动的，而代价却是极其高昂的。农村一直是城市的人力、物力资源供应地，城市不断发展对资金、空间的需求带来的是对农村财富的挤压。城市建设最要紧的是土地，但是近年来，我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到了十分尖锐的程度。随着土地逐渐被利用殆尽，紧缩地根成为国家宏观调控政策的一部分，城市政府很长一段时期以来一直面临着用地指标匮乏的窘境。如何在不增加财政压力的条件下合法获得用地计划指标成为摆在地方政府面前的一个亟须解决的课题［5］。国土部部长徐绍史曾表示，要保持住宏观经济发展，就一定会造成土地需求的紧张。解决地方经济发展对土地需要的迫切问题，主要方式之一，就是增减挂钩试点。所以说，合村并居就是农村在为城市排忧解难，保证城市优先发展思路的延续［1］，是城市向农村提出的关于土地需求的又一次单方通知。

最后，行政权力在基层的生存状态。传统中国社会对行政权的认知度和依赖度相对较高，在今天的很多地方仍是如此。特别在本土气息浓厚的基层，由于环境较为封闭、社交圈狭小，传统力量主导性更强，很多政策、法律在基层都呈现出较为特殊的形态，行政权在方方面面都具有着权威性的主导作用。我国农村实行的是基层群众性自治［6］，但是至今为止，这种制度设计还不能够按照预想完全地、协调地自主运行，基层群众性自治同基层政权的关系模式始终不够清晰和稳定，基层政权的影响力十分强大，长期以来在基层政权都存在权力特别是行政权力空间过大而导致的滥用问题。尤其涉及到对农村事务的干涉时，法治的味道往往所剩无几。这种状态为合村并居的出现及表现出的权力恣意埋下了伏笔，如侵犯公民私人财产权益;城乡土地置换所得收益被截留;农民“被打上楼”，人身权益遭到侵犯;缺乏农民意愿有效参与和采集接纳……这些无不集中反映了基层政权民主建设中问题不断积累而形成的陋习。

三、结语

“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”这是温家宝总理在2007年提出确保18亿亩耕地红线时所说的。合村并居的出现，让我们看到了政府强权的进一步扩大，而最大的尴尬在于，对纠偏道路上人们的难有作为。这是一个综合了政治、经济、历史文化等等的社会问题，合村并居不是土地财政形式的全部，也不是当前社会问题的全部。这让我们不禁反思，有时是否太过刚愎自用，而很多东西一旦失去，就再也找不回来了。

［1］邓瑾.消灭村庄?——中国新城市化之忧［N/OL］.南方周末，2010－10－13.

［2］陈明.土地财政的多重风险及其政治阐释［J］.经济体制改革，2010，(5):26.

［3］陈志勇，陈莉莉.土地财政:缘由与出路［J］.财政研究，2010，(1):30.

［4］笑署.新圈地运动:关键是建设一个人民养得起的政府［N/OL］.时代周报，2010－11－10.

［5］涂重航.多省撤村圈地意在土地财政［N］.新京报，2010－11－02(1).

［6］徐秀义，韩大元.现代宪法学基本原理［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2001.

Origin and Causes of Village Merge

REN Meng
(School of Law，Shandong University，Ji'nan 250100，China)

The village merge in the spotlight is not a concept in policies and formal texts but a methodology system formed in implementation by materializing the abstract thoughts and policies.It results from our country's economic development，political reform and social construction and other issues.Facing this large scale move，we have to solve the problems of various kinds，and power-related areas and implementing ways deserve special concern.

rural land;village merge;origin;causes

F327

A

1001－7836(2012)01－0193－02

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.01.075

2011－05－03

任萌(1986－)，女，黑龙江哈尔滨人，法学硕士研究生，从事宪法学与行政法学研究。