地方政府经济人行为模式及根源探析

黄玉妹

（福州职业技术学院，福建 福州 350001）

地方政府经济人行为模式及根源探析

黄玉妹

（福州职业技术学院，福建 福州 350001）

地方政府是一个有着相对独立利益的经济人，在财政压力和政绩冲动下，地方政府的经济人的身份可能被加强，在行为中会不自觉地扮演“推进利益分化角色”。因此，必须研究、探讨地方政府的经济人行为模式，如地方政府推行地方保主义、地方政府赢利的经济人行为、地方政府的短期利益行为。了解出现这种行为背后深刻的理论背景、体制根源、经济因素和机制因素，希冀寻求到一条解决路径。

利益分化；地方政府；经济人；行为模式

目前，“中国已经进入一个新的社会转型时期，转型的主体是社会结构。［1］”社会转型实际上就是在分化、整合和再分化、再整合的螺旋式循环过程中完成的一个完整的转型周期。从计划经济向市场经济转型过程中，由于一些市场化因素的存在，不可避免会出现利益分化，比如不同地区之间天然出现的资源丰富或贫瘠等的差异性，个体间天生资质和能力的不同；另外还有非市场化因素如不正当竞争，泛市场化因素像利用权力作为筹码来换取利益等权力寻租等非理性行为，都可能是利益分化的“推手”。当然，利益分化如果适度，能体现出效率和公平，让优秀者和强者脱颖而出，获得较高的经济收益和创建良好的事业平台，打破了改革开放前的“铁饭碗”和“大锅饭”的分配方式。不过，利益分化应该是在合理的限度之下的利益分化，要以公平和公正为前提，符合法律范畴。否则，超过合理界限的利益分化，将给社会带来不安定因素。虽然目前国内的利益分化仍然可控，但不能忽视作为一种经济人的地方政府可能有增强经济人行为的趋势。因此，在此背景下探究地方政府的行为模式和根源具有重要意义。

一 地方政府经济人行为模式解析

（一）部分地方政府在实际执政中不自觉地扮演着地方保护主义的角色

保护分为合法保护和非法保护，在社会主义市场经济体制中，地方政府应该保护辖区内经济主体的合法利益而不是非法利益，本文重点对地方政府的非法保护行为的表现进行阐述。

1.地区封锁与行业保护阻碍经济自由，妨碍公平竞争秩序的建立。在讲究GDP经济的时代，部分地方政府为了政绩，千方百计地保护地方利益。有的地区甚至不惜动用行政力量，发布行政命令影响经济的公平竞争。目的是为了提升地方财政收益，加大地方GDP的体量。比如对外地产品或某些行业设定歧视性收费项目和歧视性价格，人为设定贸易壁垒，强制要求外地产品必须通过当地工商部门或者技术监督部门的某些苛刻检验，甚至实行不同的技术要求和检验标准。如此行为，可能造成地方“该死”或“将死”的企业依然顽强坚持，其他地区有活力的企业或技术含量高的产品则无法公平地参与竞争。表面上看，地方政府的这种“护丑”的家长行为可以使地方的失业率保持在较低水平，维持地方的安定稳定，地方政府获得眼前的利益。实质上是以牺牲地方的生态环境和地方企业整体的竞争能力为代价，地方政府用高昂的成本暂时让企业“苟活”，然而这种没有综合实力和竞争能力的企业将毫无生命力，最终必难逃被关闭破产的厄运。

2.地方政府出于“肥水不入外人田的心态”，用心保护地方企业垄断当地服务，甚至保护地方企业生产山寨产品的“傍名牌”行为。为了保护地方企业利益，部分地方政府对商业服务网点、通讯和各种基础设施建设等服务不进行公开招标；或者以假招标、走过场等暗箱操作方式，应付上级的检查，以达到让本地企业行使生产经营权的目的，而其他区域投标人仅仅充当摆设。这种方法使得地方企业有活可干，地方政府有税可收。外表来看此种做法为“双赢”，实则是用低效的服务来取代高效的服务，最后真正为此买单的是全体的公民。其他区域的经营者若想分一杯羹，只能走一些“灰色”或“黑色”之路，提升地方政府官员腐败的风险。地方政府的经济人行为还体现在容假护假和司法执法护短方面，由于傍名牌或山寨版产品销量不错，部分地区对此类产品和生产行为视而不见，甚至在有外来压力和上级部门依照法律规来检查或查处时，为“地下经济”“保驾护航”，为增加本地财政收入和扩大就业机会而致国家整体利益而不顾。

3.地方政府动用行政力量参与市场行为，对地方企业提供积极的财政扶持政策。部分区域企业的产品品种单一、款式过时、科技含量较低，不具竞争力和生存空间。但是地方政府有自己的压力和种种考量，地方企业是否能存在或发展壮大，直接影响到地方的财政收入、地方失业率的高低，以及GDP总量是否能符合上级政府的要求和指标，种种顾虑致使地方政府“明知不可为而为之”，采用财政扶持或财政补贴的办法向企业提供资金，用行政手段替代经济规律，本应遭到市场无情淘汰的企业又顽强地“活下来”。为保护地方利益，各地方政府都纷纷效仿，采取非市场的干预办法。

（二）地方政府体现出赢利的经济人趋利行为

政府是人民的代理机关，人民通过各种形式将公共权力委托给政府行使。作为公共权力代表的政府不应该有独立的利益取向，非赢利性是其最突出的的行为特征之一。然而，在现实情境下，赢利的行为倾向又时常存在于政府在推行政务的许多过程中。

1.地方政府实施着行政权力性市场垄断行为。在实际施政过程中，地方政府可能会利用便利的行政垄断资源，执行超出行政工作的市场方面的行为。例如行政主管部门的教育部门、煤气部门、交通部门甚至党政理论宣传部门，均可能或有机会运用行政垄断资源为本部门谋取福利。如教育部门要求学生“自愿”购买某些版本的课外读物，虽然标注为自愿，却又给学校下达征订任务，这样自愿自然顺理成章成为非自愿了；管道煤气入户时，煤气管理部门会“强力推荐”某种指定品牌的煤气灶，美其名曰保证用户的安全，让用户没有购买的选择权；每年到了车辆年检的时候，机动车驾驶员经常被交通等部门“建议”购买特定物品或服务，司机们虽满腹怨言仍掏腰包只为提高年检效率；没有行政处罚权的党政理论宣传部门也“生财有道”，通过推广某些精神产品的指令性发行而获取部门利益。上述现象都有个共性：供给者利用手中掌控的行政资源，有的甚至是垄断行政资源，以此来左右市场的某类需求或者控制着某种商品价格。而且行政权力的垄断性越高其影响力越大，部门能够获得的“小金库”就越加丰盈，所得超额利润就越高。行政部门的该种行为的负面影响相当大，在体制转轨过程中，地方政府的行政权力性市场垄断行为非理性地对市场进行干预，这种权力供给甚至配置资源的行为，使得市场机制受到扭曲，造成经济的低效率，并且推高了社会管理的政治成本。

2.部分地方政府为解决经费不足直接经营或介入赢利行业。部分地方政府或通过帮扶手段，或通过直接设立小金库，甚至通过曲线方式介入部分行业商业开发及经营，如一些商业色彩浓厚的采矿行业、贸易行业、高端服务业（如开发经营豪华大酒店等）等业务。这些方式或者短期内可以解决政府管理经费不足的问题，暂时能够增加政府部门的收入。实际上，地方政府这种短视行为造成了极为不良的社会后果，让市场正常运营的秩序受到干扰，地方政府的声誉和形象受损、同时为一些政府官员腐败客观制观了条件。如政府部门履行职责和管理社会可以通过监督检查、依法罚款、适度集资等途径，如果政府部门把它们当作求利的手段，这样即使是最权威最合法的管理内容和手段都可能走调变形。

（三）短期利益行为存在于地方政府中

1.重视经济利益，忽视对环保工程的建设和投入。部分地方政府热衷追求政绩，过分关注GDP数据的攀升，全然不顾地方经济增长和环境保护之间出现失衡。2007年，国家环保总局对全国11个省区的126个工业园区进行检查，发现其中有110个工业园区存在违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，占检查总数的87%。一些工业园区死抱黑色GDP，一项项节能减排令在当地企业、政府的“软执行”之下变成了纸上谈兵［2］。

虽然中央政府时有出文严令各省市关注环境保护，要走和谐发展之路。出于可以立竿见影的地方利益，当地政府对于中央发布的政符实行一种微妙的曲线执行策略，这也被称为“软执行”，即表面上在执行中央的政策，但实质上只是执行对于自己当地有利的政策规定，遇上与当地利益冲突的政策规定，则采取装聋作哑、“阴奉阳违”的变相方法。比如在20多年前的改革开放没多久，为了追求当地的GDP，许多政府暗中鼓励成立根本就不合格的小治炼厂，小化工厂，小作坊式的造纸厂，甚至于没有开采资质的小煤矿等，这些设施和生产不过关的小企业严重破坏生态环境。对此，中央政府虽然三令五申要求取缔，地方政府却令而不行出现“管理失灵”。在经济增长和环境保护出现矛盾时，地方政府往往更倾向于前者。关键之处是地方政府更多地关注自身的小范围利益，政府官员的注意力更多地投入到仕途前景和政绩上，不能从全国一盘棋和从全局利益出发。在此情态下，国家的环保法规条令在地方政府这儿就成了所谓的“软抵抗”，换言之，当地政府的“软执行”也成为一种常态。

2.各区域未能统筹安排，出现重复建设、产业结构趋同现象，造成政府资源浪费。地方政府受到经济增长速度和职位升迁的双重激励，在拉动地方经济发展上盲目投资，互相攀比。近年来，我国区域间产业结构雷同，不少行业的生产能力严重过剩，已经成为阻碍经济高效运行的突出问题。目前，钢铁行业产能已大于市场需求112亿吨，而在建、拟建生产能力还有115亿吨；电解铝行业产能已高达1030万吨，而其中闲置能力就有260万吨；铁合金行业现有产能2213万吨，企业开工率仅为40% 左右；焦炭行业产能超出需求1亿吨，而在建和拟建能力还各有3000万吨；汽车行业产能过剩200万辆，在建能力还有220万辆［3］。黄颜色背景的是引用 地方政府权力缺乏有效约束，致使区际分工淡化，全国产业结构同质化现象较为严重，给国家有限的资金和资源造成了极大浪费。地方政府缺乏远见的投资项目，已引起了中央政府的关注，为了制止和整顿这种行为，2003年，国务院出台了《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》等3个文件［4］。

3.重视短平快项目或产业，忽视以技术进步提升产品内涵和竞争力。一任地方官员在当地为官一般只有三五年时间，为了在这个缺周期内产生较明显的政绩，一般情况下，他们更愿望在见效快的产业中投入，而对于技术含量要求高的及见效慢的产业，政府官员多敬而远之。相关资料显示，“中国经济增长中的科技贡献率依然只有40%，中国经济增长中的技术进步的作用远落后于发达国家甚至部分新兴工业化国家。中国大陆只有上海、北京、深圳等发达城市的科技贡献率超过50%，西部大部分地区还不到30%。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》，2020年中国的科技进步贡献率应达到60%［5］”。黄颜色背景的是引用。效率低下的经济增长方式，使得原先就非常脆弱的环境更加恶化，生态平衡行走在非常危险的边缘。

赢利的经济人趋利行为存在于地方政府中，也稳固了官商利益共同体，自然也使政府腐败问题趋向严重。对短期利益的重视，却缺乏对长远利益的考量，这成为相当多地方政府经济人行为的表现特点之一。而这种表现如果放任下去，而不加以用一定手段进行整治及约束，则会严重影响到中国经济的持续发展。

二 地方政府经济人行为的深层次根源

地方政府的主要职责本应是以行政执法为主，独立于私利之外运用公共权力管理社会。目前，我国地方政府充当经济人角色主要有三重动机，一是理论背景，即公共权力的高度稀缺性；二是经济原因，即为了达到当地的GDP和当地财政收入的最大空间而竞争；三是官员的仕途动机，即当地官员为了创造个人政绩，从而达到官职的升迁而竞争。

（一）理论背景：公共权力的高度稀缺性

何为公共权力？从理论上说，公共权力是为管理公共事务而设定的，公共权力的使命是维护和促进私权。而公共权力最重要的特征就是行使权力的人可以排除其他人的意志而实现自己的意志。因此，公共权利是由政府所掌握，利用公共权力的公共性来否认私权利，或者，在行使公共权力过程中限制私权利。

在正常情况下，公共权务必须由各级地方政府代表人民意志，来实施这种集中的权力。但又由于公共权力这种“凌驾于社会之上”作为社会上的稀缺资源，也让一些行使这种权力的官员铤而走险，在监督和制约不健全的情况下，同时在世俗力量如官本位思想的推动下，让权力寻租、权力招租成为可能，这种可能性在计划经济体制向市场经济转转轨时期尤其突出。

按照美国着名经济学家加里·贝克尔（Gary S.Becker）的说法，效用最大化动机是人类活动中的特征之一。这种动机，如果用经济学方法加以说明则是：任何人的活动目的离不开对效用最大的追求，这与此人的职业或活动是否具备商业性质无关。这种动机在地方政府身上也得到了细致的反映：政治家和政府官员组成了政府，政治家和政府官员做出了政府决策和行为，在此情态下，政府行为和政策目标离不开政治家及官员的动机。同理可知，作为经济人的政治家，追求自身利益的最大化是他从事政治活动的目的。这种目的，在相当程芳上影响了地方政府在行使公共权利时的完全无私性。

而从政府经济学的观点来看，每个地方政府就是一个理性的“经济人”，从该角度出发，它也渴望追求本地区社会经济利益的最大化。事实上，地方政府赢利、地方保护主义和短期利益行为均是地方政府追求利益最大化的必然要求，地方政府对资源稀缺性的“利己”行为，很大程度上表现在地方保护主义上。由于我国社会主义市场经济体制还不完善，相关法律法规不健全，政府管理部门管理方式落后，政府与市场界限不清晰，政府的“越位”与“缺位”并存，常常做一些和市场规律相违背的事情。

（二）体制根源：计划经济思维定势

在旧有的计划经济时代，政府实施的高度集权制之一表现在国有企业的管理体制，在这种体制下，企业缺乏自主权，成为主管该企业的行政部门的附属品。不论是企业的项目设计、资金筹措、产品生产数量及销售都是以政府为主，政府因此成为市场进入的唯一决策主体。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，市场进入的决策主体开始发生变化，企业成为市场进入的主要力量，但政府并未完全退出市场进入决策的角色。

由于传统的政府万能的管理体制暂未被彻底改革，地方政府具有市场进入的动力和控制市场进入的手段。地方政府首先是国有资本投资的主体，如通过自行定出土地转让价格、环保标准、银行贷款支持力度以及生产安全标准的制订等手段，让地方政府对企业的进入与退出起到掌控作用。同时，地方政府也是招商引资主体，如招商项目的设计、优惠引资政策的制定和招商谈判都必须通过地方政府。不仅如此，有些地方还将招商引资作为政府的“一把手”工程，级级下硬任务，层层下硬指标，地方政府在对外资进入的规模和进入产业方面，有很大的决定作用。正是因为地方政府经济职能无法明确定位，其又不愿意主动淡化既有的权利，经济职能的模糊性常常被地方政府顺水推舟加以利用，同时又因这种模糊性而强调世俗眼中的权利。因此，政府在现实经济生活中常常越位，干预市场微观主体的决策。在利益最大化的目标导向下，错位的权利使得地方政府经济人行为难以避免。

在我国现有情况下，以地方经济目标为首要标杆的压力型体制，很大程度上定性了地方政府官员为业绩和仕途晋升的制度。这种极不科学的制度决定了官员要达到自身收益的最大化，必须让上级政府规定的经济目标在短期内完成。在当下这种体制存在的背景下，当地政府在利益主体驱动下，不同区域间就不可避免存在着赶超时的竞争压力，同时，在“GDP工程”、“面子工程”的驱使下，在面对环保和经济增长之间取舍时，地方政府更倾向于经济增长。由于未严格筛选和把关，不少工业园区成为“污染园区”，导致经济增长和环境保护失衡，这是经济压力型体制产生的必然结果。

（三）经济因素：行政权力功利化

在本质上，经济行为和政治行为具有某些相似之处。经济人假设指：人在社会活动中面临若干个选择机会时，他总是本能地趋向或选择能够带来更大经济利益的机会，而淘汰或放弃经济利益小的机会。在政治活动过程中，地方政府的行为也不可避免地带有经济人假设的特征。地方政府的决策是由政府官员制订和执行，在需要地方政府做出某种决断时，政府从本质上而言也是趋利避害或趋大利而避小利。因此政府部门及官员可能会产生利用权力谋求局部和部门利益最大化的冲动，从而导致那些违背或损害公众利益的政府非理性行为出现。如果客观上制度规则的不完备和法律约束体系不健全，这种非理性行为就有其生存的土壤和条件。当然，如果社会缺少一种行之有效的约束机制，那么当手撑大权的政府部门或官员的自身利益与公众利益发生矛盾时，受损害的往往是公众利益。

从公民个人的角度看，追求经济利益最大化，无可争议是理性行为；若对政府部门而言，追求最大经济利益则是非理性的。因为政府只有追求全社会利益的最大化，才是理性行为。然而，经济转轨时期，两种体制在过渡和磨擦中产生矛盾，经济利益作为一种润滑剂，与政府工作人员也同样具备的经济人角色相吻合，从而使行政权利功利化。作为权力载体的政府部门如果乐于追逐独立的经济利益，则是非理性行为。而以权力为筹码获取经济利益的最大化，更是非理性。

另外，在当前的转轨期，市场还没有培育出完善的体系和机制，在地区经济发展过程中，当地政府很难避免扮演双重角色——既是组织者，同时也是管理者。从这点意义上，地方政府事实上具备了局部性的“政府替代”功能。考察国际社会，可以发现“政府替代”功能在不同的国家里发挥效果各异。对于欧美等发达国家而言，“政府替代”发挥的作用是对“市场缺陷”或者“市场失效”进行有效矫正。而我国当前正朝着发达国家迈进，在这个过程里，地方政府对于市场的替代强度更强，替代的范畴也更宽，以至于“行政指挥棒”都挥到了真正应归于自由市场的经济活动上。因此出现了地方政府赢利行为、地方保护主义和地方政府更多关注短期利益等现象。如处理产能过剩就被当成了一种政府行为。国家通过宏观调控政策处理产能过剩时，具体实施到地方时，很容易遇上地方政府如绵花掌一样的“软阻力”，从而失去真正贯彻效果。如果遇上某些行业本身沉没成本大、退出门槛高，甚至当地政府对环保等问题监管不力等情况，则很容易出现企业内部成本外部化，也因此治愈产能过剩问题成为空谈，这样，陷入治理—污染—治理的怪圈也不足为奇。

（四）机制因素：监督不力或失效

长期以来的政治真理告诉我们，对一种权力进行制约，最奏效的就是来自同一层次的独立的其他权力的存在。我国目前对行政的监督制约力量主要有两种：权力监督和非权力监督。这两种监督力量共同作用；较好地保障了政府行为的合法性和合理性，但各有不足和缺陷。

我国权力监督体系可分为两个层次：政府系统内部监督和外部权力监督，包括人民代表大会、人民法院和人民检察院的监督。政府系统内部监督存在一定弱点，如政府作为管理者，容易当局者迷，往往难以发现工作中的缺点错误；考虑问题时政府机关多从行政利益的目的出发，易于轻视管理方法对公民权利可能造成的伤害；政府自我监督作用的发挥程度，依赖于上级机关对此的重视程度而不是体制本身。因此，要克服政府诸种非理性的经济人角色行为，由政府系统内部来监督还不具备足够大的力量。

外部权力监督体系的监督也并非十分健全，如人民代表大会的监督程序法不健全，部分人大代表缺少监督意识，且素质不高；人民法院的司法审查只能结合具体案件，无法对抽象的政府行为作一般审查；检察机关不担负对行政机关和工作人员的失当行为进行追究，只负责追究行政人员所犯的严重违法犯罪行为。所以外部权力监督显示出相应的局限性，多数是事后监督。非权力监督体系即指社会力量的监督，如群众组织及其他社会组织、社会舆论的监督等。这部分监督或是由于民主主体缺乏监督意识，或是因为人微言轻等，该种监督力量在一定程度上更是显得无力。

三 结 语

我国是从计划体制向市场体制渐进式转轨的，在这个过程中，社会环境及改革路径的特殊性堆出了适合政府经济人角色的生长土壤。而地方政府对自身最大化利益的追求，让政府经济人的角色扮演成为可能，这种角色扮演中呈现出不良的倾向，不仅让政府职能效率低下，同时还让社会公正异化，衍化出极其不端的社会风气，并且在某种程度上拖了改革开放的后腿，影响建设和谐社会。此外，这种状况下的不良倾向还表现在政府的整体权力呈现格式化，即局部化、地方化和利益化，从而让政府及相关决策者演变为结构复杂、规模庞大的既得利益集团，在约束强力缺席的情况下，这些既得利益集团很容易“脱轨”而与社会公共利益成为对立面。

综上所述，整治与引导在利益分化下出现的政府经济人角色及行为应成为当前的一项重要任务，同时，应努力科学地推动地方政府由政府经济人角色向政治理性人方向转变，才能让为绝大多数民众谋福利的健全的政府出现在公众视野中，才能建设更加健康、和谐和条理化的社会秩序。

［1］ 袁 方，等.社会学家的眼光：中国社会结构转型［M］.北京：中国社会出版社，1998：30.

［2］ 新京报［N］.2007－08－03.

［3］ ［4］产能过剩与地方政府进入冲动［EB／OL］.中华硕博网，WWW.CHINA－B.C0M，2009－03－11.

［5］ 章玉贵.降息只是推手 转型才是关键［N］.上海证券报，2008－11－28.

［6］ 房维中.对GDP的考核，应当从政府政绩考核指标中退出［J］.中国经贸导刊，2008（19）.

Analysis of the Behavior Mode and Reasons of Local Government as Economic Man

HUANG Yu－mei
（Fuzhou Politechnic，Fuzhou 350001，China）

Although local government is a relatively independent－profitable agency in economy，its identity of economic man would be strengthened under the financial pressure and the impulse of political achievements to play the role of promoting interests distribution.In order to find a solution，it is necessary to research and investigate the behavior mode of local government as economic man in such aspects as local protectionism，benefits and short－term profits，and to realize the theoretical background，institutional causes，economic factors and system factors deeply.

benefit polarization；local government；economic man；behavior mode

F127

A

1671－1181（2012）01－0014－06

2011－10－21

黄玉妹（1973－），女，福建宁德人，经济学博士，副教授，研究方向：政治经济学与资本管理。