论公务员行政处分的法律救济

袁周斌

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

论公务员行政处分的法律救济

袁周斌

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

行政处分是对应承担行政法律责任的行政机关公务员予以惩戒的法定形式。如果行政处分违法或不当则有可能侵害公务员的合法权益。考察世界各国行政法，一般都构建了公务员因行政处分遭受权益损害的法律救济制度。我国大陆地区现行的公务员行政处分法律救济制度存在诸多缺陷，未能充分实现其保障公务员权益的目标。完善现行的公务员行政处分法律救济制度，应当建立公务员行政处分的司法救济机制，并健全公务员因行政处分遭受权益损害的赔偿程序。

公务员；行政处分；行政救济；司法救济

中外行政法学界对行政处分涵义的理解存在差异。诸如法国、德国、日本、我国台湾等大陆法系国家或地区行政法中的“行政处分”概念接近于我国大陆地区行政法中属于外部行政行为的“具体行政行为”概念。[1]而在我国大陆地区行政法中的“行政处分”则属于行政机关的内部行政行为，通常“是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施”。[2]如果公务员不服行政处分的决定，则应当能够通过法律途径去寻求救济，以实现对其自身权益的保障。因此，为防止行政处分权的滥用和保障公务员的合法权益，应构建完善的行政处分法律救济制度。

一、行政处分之法律救济的域外法考察

（一）行政处分之法律救济的理论基础

行政处分之法律救济的核心问题是公务员与行政机关之间关系的定位。当我们考察西方行政法理论的发展史可见，公务员与行政机关之间的关系在理论形态上经历了一个从特别权力关系理论到特别法律关系理论的嬗变过程。[3]

公务员与行政机关的特别权力关系理论起源于以德国为代表的大陆法系国家。所谓特别权力关系，是指“根据特别的法律原因，以公法上的特定目的为界限，一方能够支配他方，他方也应服从这种支配。”[4]该理论的特征表现为：第一，双方地位不对等；第二，隶属于特别权力之公务员，其义务无确定分量；第三，有特别规定者，行政机关无须法律的特别授权可拘束公务员；第四，行政机关对于违反行政法之义务者，得加以行政惩戒；第五，对于有关特别权力关系之事项的行政纠纷，不能通过提起民事诉讼和行政诉讼来寻求救济。因此，公务员与行政机关之间若产生行政纠纷，则公务员对于其受损权益的救济途径仅限于行政机关系统内部的行政救济。二战以后，随着民主宪政国家的发展，特别权力关系理论受到严厉批判。当代行政法学者对该理论的质疑可概括为以下两个方面：第一，从法理上讲，当代民主宪政国家的法治原则要求一切公权力的享有和行使都必须有宪法、法律的授权；而根据特别权力关系理论，在公务员和行政机关的关系方面被当然地看作是公权力的支配领域，且无需法律的授权。这显然与现代民主法治精神背道而驰。第二，从制度实践上看，以往作为特别权力关系之一的公务员与行政机关之间的勤务关系，表现为公务员应履行无定量勤务的义务；而在如今民主宪政国家的法治框架下，公务员的权利和义务则已经有了明确的法定内容。[5]基于上述质疑，行政法学界对特别权力关系理论适时地进行了改造，即“消除特别权力关系的权力、官僚色彩，随着社会生活的多元化，部分地加强法律秩序，同时作为纯粹的法律技术的技能，重新构成特别权力关系理论。”[6]

社会发展的具体实践，使改造传统的特别权力关系理论成为必然。二战后，伴随着行政法治原则的实行，大陆法系国家行政法学界在批判传统特别权力关系理论的同时，提出了特别法律关系理论。特别法律关系理论重新界定了公务员与行政机关之间的关系：第一，公务员与行政机关之间的关系不再以单方面之“权力”为其特色，而是表现为公务员与行政机关作为在法律关系中相互对立的双方当事人各自依法享有特定的权利（权力）和应履行相应的义务（职责）。第二，在公务员与行政机关之关系中，公务员的义务之履行应优先于权利之享有；但公务员应履行之义务应有明确的法律依据，这与传统的公务员义务不确定论是截然不同的。第三，为维持行政管理的有效运行，根据行政体系内部所谓的“特别规定”来拘束公务员仍不可避免，但须符合两项条件：一是其目的应具有合理性，二是对公务员基本权利限制之事项仍受“法律保留”原则之约束。“至于公务员之违法失职，自仍得依法科予惩戒。”[6]第四，当行政机关的行政处分行为致使公务员的权利遭受侵害时，其可通过诉讼途径寻求救济。这在域外立法实践上表现为公务员权益救济途径的多元化，即从原来单一的行政机关的内部行政救济发展为更加全面的行政救济与司法救济的兼顾。

（二）行政处分之法律救济的制度实践

本文拟选择公务员行政处分法律救济制度的两种典型模式，即法国模式和美国模式进行简要描述和分析，以期为完善我国公务员行政处分法律救济制度提供合理借鉴。

1．法国模式。在法国，公务员不服行政处分可分别寻求行政救济和司法救济。其中，行政救济可分为善意救济、层级救济以及向公务员最高公职委员会的申诉三种形式。此外，法国还设有专门的行政法院，通过司法救济来解决公务员与行政机关之间因行政处分而产生的纠纷。公务员若不服行政处分决定，可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。法国行政法对上述行政救济与司法救济的关系也作了明确规定：在一般情况下，行政救济不是司法救济的先决条件和前置程序。但也有例外，即公务员提起损害赔偿之诉，不能直接向行政法院提起，而必须先向行政机关申请行政救济，在未获所期结果时才能提起行政诉讼。[7]综上，行政救济与司法救济在相互补充的基础上共同构成了法国公务员行政处分法律救济制度的有机整体。

2．美国模式。在美国，公务员行政处分的法律救济制度也包括行政救济和司法救济。行政救济的表现形式是行政申诉，即公务员若不服行政处分，可通过向考绩制度保护委员会提出申诉来保障其合法权益。而司法救济则是指普通法院对行政处分的司法审查。根据美国法律，当公务员受到考绩制度保护委员会的最后命令或裁定的不利影响或委曲时，可获得对此命令或裁定的司法审查。在司法审查过程中，考绩制度保护委员会或对作出行政处分有责任的行政机关均可为被告。此外，美国法律在行政救济与司法救济的衔接关系方面规定了穷尽行政救济原则。该原则强调，在没有充分利用一切行政救济手段之前，公务员不能申请普通法院裁决对他不利的行政处分决定。其理由是：第一，行政机关并不是司法系统的组成部分，故而穷尽行政救济原则可保护行政机关的自主性和独立性。第二，若未穷尽行政救济手段，则司法审查的实体公正可能受到妨碍。因为这时行政机关可能还没有充分获取其作出行政处分决定相关的全部事实证据，以作为司法审查的依据。第三，穷尽行政救济原则赋予了行政机关自我纠错的机会，从而减少司法审查的启动，节省法院的有限资源。[7]

二、我国行政处分法律救济制度的反思

我国历来比较重视公务员不服行政处分的救济问题。1957年国务院发布的《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》初步确立了不服行政处分的申诉救济制度。改革开放以来，我国民主法制建设得到了较快发展，这为行政处分法律救济制度的健全与完善创造了条件。随着《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规的相继出台，我国公务员行政处分的法律救济制度得以确立。

根据我国现行法律法规的有关规定，当公务员对主管行政机关作出的行政处分决定不服时，有三种行政申诉救济渠道可供选择：第一，自知道该行政处分之日起30日内向作出行政处分决定的原行政机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该行政处分机关的上一级机关提出申诉。第二，自知道该行政处分之日起30日内向同级公务员主管部门或者作出该行政处分机关的上一级机关直接提出申诉。第三，自收到处分决定之日起30日内向行政监察机关直接提出申诉。

此外，我国《行政复议法》第8条规定，公务员不服行政处分决定时依法不得提起行政复议。其理由主要有：第一，构建行政复议制度的主要目的是为了解决行政机关在行政管理过程中与相对人之间产生的外部行政争议，而行政处分属于内部行政争议。两者在内容、性质等方面均不同。第二，《公务员法》对于因行政处分等人事管理行为所产生的内部行政争议，已规定了行政申诉救济途径。与此同时，《行政诉讼法》第12条也将行政处分这种内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。如此设计的主要理由是：第一，我国行政诉讼制度建立较晚，在起步时期其重点应放在解决外部行政争议上。第二，制定《行政诉讼法》之时，有关公务员管理的行政法律规范尚未健全，若法院对行政处分进行司法审查则在适用法律上面临无法可依的困境。第三，基于行政处分所产生的争议涉及的主要是行政机关的自身建设问题，故司法权不宜干涉。[8]上述第三条理由，显然是受到了传统的特别权力关系理论的影响。

反思我国现行的公务员行政处分法律救济制度，可见其具有如下特点：第一，行政机关系统内部的行政救济是唯一的法律救济途径，但是这种内部的行政救济并不包括行政复议，而仅仅是指行政申诉。第二，行政处分被完全排除在行政诉讼的受案范围之外。在实践中，公务员不服行政处分唯一可利用的行政申诉救济途径，其实效根本难以与行政复议和行政诉讼两大法律救济途径相提并论，普遍存在“有救济而无实效”的情形，进而导致了行政效率的低下和社会资源的浪费。可以说，公务员行政处分法律救济制度中不包含司法救济机制，实乃我国行政处分法律救济制度的主要缺陷所在。

三、我国行政处分法律救济制度的完善

（一）构建我国公务员行政处分的司法救济机制

1．建立司法救济机制的必要性与可行性

当代行政法学界关于公务员与行政机关之间的特别法律关系理论的实践意义，在于公务员权益救济途径的多元化，即行政救济与司法救济二者的兼顾。通过行政机关的内部行政救济机制来解决行政处分争议，是行政机关自律机制发挥作用的体现。如法国的公务员最高公职委员会与行政申诉制度、美国的考绩制度保护委员会及相应的公务员申诉制度、我国的行政监察机关及行政申诉制度等。这些行政内部机构及行政申诉制度的设定，为公务员提供了一个维护自身合法权益的有效途径。然而，这种隶属于行政机关内部的设置，是否能够真正有效地履行对行政机关违法侵犯公务员权益的监控和救济职责？实践中，上述申诉机构面临两难局面：一方面要维护行政权威，另一方面则是要面对行政机关错误行政处分侵害公务员权益的事实。那么，在其面对基于错误行政处分引起的内部行政争议时，能否保持客观公正的立场，真正从保护公务员的合法权益着手，切实履行其法定的内部行政监督职能呢？从这个意义上说，寻求对行政处分权力的外部监控已成为一种必然的选择。这种外部监控就是由法院对行政处分行为之合法性进行司法审查。在此需强调的是，法院的司法权力介入行政权力的目的，是为保证行政机关职能的有效发挥，而不是对行政权力的无端干涉。如前文所述，由法院对行政处分通过诉讼活动进行司法审查，即通过司法救济来保障公务员权益的制度，已为许多西方国家所通行。对于公务员不服行政处分寻求司法救济的域外立法经验和制度实践，我们应该结合我国的具体国情予以合理的借鉴。

在我国，将行政处分纳入法院司法审查的范围，构建公务员行政处分的司法救济机制，不仅具有理论和实践的必要性，而且还具有可行性：第一，我国《行政诉讼法》颁布施行至今已经有20年的时间，行政诉讼制度得到了稳步、健康的发展，我国法院行政庭审判的行政案件数量不断增多、类型不断扩大，行政审判工作积累了较为丰富的经验，在我国的民主法治建设中发挥着越来越重要的作用。第二，随着我国《公务员法》、《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规的相继颁布实施，关于行政机关公务员管理的法律法规体系已基本健全，这就为法院在行政诉讼中审查行政处分行为提供了较为完备的法律依据。

2．我国公务员行政处分司法救济的制度设计

结合我国目前的实际，将行政处分行为纳入行政诉讼的受案范围，立法工作应当分两个步骤来进行。第一步，对于行政处分中的降级、撤职、开除这三种严厉程度相对更强、对公务员权益影响相对更大的行政处分决定，应当通过修改《行政诉讼法》将其先行纳入行政诉讼的受案范围之中。由于我国行政机关公务员队伍非常庞大，因而基于行政处分所引起的争议数量也很庞大。目前，如果将所有的行政处分争议全部诉诸法院，必将导致法院的行政审判庭不堪重负，进而影响案件的审判质量。因而，先将行政处分中的降级、撤职、开除这三种处分方式引起的争议纳入行政诉讼受案范围既是必须的，也是适宜的。第二步，在今后条件成熟时，再将行政处分中的警告、记过、记大过这三种处分方式纳入法院司法审查的法定受案范围之中。

在构建公务员行政处分司法救济制度的同时，还应通过立法明确公务员行政处分的司法救济与行政救济的衔接关系。公务员行政处分的司法救济并不否定和排斥行政系统内部的行政救济。合理、完备的公务员行政处分法律救济制度应当是司法救济与行政救济的有机结合。在如何衔接司法救济与行政救济二者关系方面，美国行政法中的穷尽行政救济原则值得借鉴。公务员在受到行政处分后，首先应当在行政系统内部依法向法定行政机关提出申诉来寻求行政救济，不能因不服行政处分而直接向法院提起行政诉讼，即行政救济是司法救济的先决条件和前置程序。这样可以减少对有限司法资源的消耗，同时也给行政机关一个自律纠错的机会。

（二）健全公务员因行政处分遭受权益损害的赔偿程序

就行政机关的错误（违法或不当）行政处分给公务员的合法权益造成侵害的赔偿问题，我国2005年《公务员法》第103条作了规定：“机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。”2007年国务院公布的《行政机关公务员处分条例》第51条规定：“行政机关公务员的处分决定被撤销的，应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务，并在适当范围内为其恢复名誉。被撤销处分或者被减轻处分的行政机关公务员工资福利受到损失的，应当予以补偿。”这是公务员对于错误的行政处分致其财产权益受到损害有获得赔偿或补偿权利的法律依据。然而，由于我国《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围并没有将行政处分引起的公务员权益损害赔偿纳入其中，因此，对于错误的行政处分引起的公务员经济损失，究竟应当按照何种程序进行赔偿，我国目前仍然存在立法空白。鉴于此，应当对我国《国家赔偿法》中的行政赔偿范围予以修改，将行政处分引起的公务员权益损害赔偿增加到行政赔偿的范畴之中，并且设置具有可操作性的赔偿程序制度，诸如明确规定赔偿的范围、赔偿的方式和计算标准、赔偿的具体程序步骤等，以此来解决错误行政处分致公务员经济损失的赔偿问题，使公务员的合法权益能够得到切实有效的救济和保障。

[1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998:375.

[2]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996:202.

[3]刘泽军.公务员行政处分救济制度的理论基础探究[J].法学杂志,2001(4):38.

[4][日]和田英夫.现代行政法[M].倪健民译.北京:中国广播电视出版社,1988:61.

[5]杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社,1998:185.

[6]吴庚.行政法之理论与实用[M].台北:三民书局,1995:193,209.

[7]王名扬.法国行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1988:29 8,652.

[8]赵树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京:中国政法大学出版社,2000:48.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0128―03

2011—09—05

袁周斌，男，湖北大冶人，湖北警官学院法律系。

【责任编校：江 流】