信访终结制度：现状、问题与出路

童 航，张 凯，申冬亮

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

信访终结制度：现状、问题与出路

童 航，张 凯，申冬亮

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

现行信访终结制度在规范层面已有尝试，但是仍存在现实应对力较差、类型化不够以及制度衔接不足的问题。为了使信访制度良态运行，应以正确的信访功能定位为引导，以信访案件的类型化为框架，并以各地的实际情况为支撑来优化信访终结制度。

信访终结制度；类型化；出路

我国相关法律虽对信访终结问题有所涉及，但是在现实中，信访终结制度运行乏力，并未发挥应有的作用。

一、现行信访终结制度考察

（一）三级终结的总原则

2005年修订的《信访条例》首次对信访终结问题规定了三级程序。其第35条规定，信访案件终结采取的是办理、复查、复核三级终结的原则，即同一信访事项，最多经过三级行政机关相应的办理、复查和复核程序并作出信访决定之后，对该信访事项的处理即为终结，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构以及其他行政机关不再受理。然而，这只是处理信访案件终结的一个程序性和原则性的规定，并非任何信访事项都必须经过三级程序才能终结，而是任何一个信访事项经过了三级程序后都必须终结，不得再以同一事由提出申诉请求。这为当前许多不能自然终结的信访事项提供了一个法定的程序和手段。

（二）涉法涉诉案件的特殊处理

涉法涉诉信访案件是指依法属于法院、检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。《涉法涉诉信访案件终结办法》第3条对可以进行终结的信访事项应满足的实体条件作出了明确规定。第4条则详细规定了信访案件的终结程序，包括终结结论作出形式、决定机关、复核确认、听证、通知当事人、备案等。

（三）地方特色标准的尝试

针对各地区信访案件的特殊性，各地对信访案件终结也进行了一些尝试，如上海确立了信访核查终结制度：信访人经过市政府以下行政机关复核完毕或未依《信访条例》规定在期限内对信访事项的办理提出复查或复核，而继续信访的，由核查单位对原信访事项听取信访人诉求、提供法律援助、对信访事项重新调查核实，由信访人选择进入复查复核程序或核查终结程序，经过终结听证会、集体研究等一系列核查终结程序，最终作出信访事项终结决定。[1]

山东省高级法院确立了听证公示终结制度。《山东省信访事项终结认定暂行办法》第2条规定，信访事项终结是指信访事项经过办理、复查和复核程序的处理，该信访事项处理程序终结的情形。《山东省信访终结意见公示规定》第2条对信访终结意见公示等相关问题作了具体明确的规定。这种制度其实就是复核机关作出终结意见后，经过听证程序决定终结者，将听证终结结论予以公示的制度。

广东、青海确立了督查办理信访终结制度。该制度通过建立信访督察专员，负责督查督办分管系统信访突出问题的专项治理，形成了督导有力、指导及时、一抓到底的领导督查网络。《青海省信访督查督办工作规则（试行）》对督查督办的范围、机构、立项、交办、处理方式、办结的程序作出了较为详细的规定。

二、信访终结制度的问题分析

（一）信访终结制度的现实应对力较差

虽然《信访条例》规定了三级终结原则，但一方面，进入三级程序的信访事项必须属于信访部门的受理范围，对于不予受理的范围也就无所谓终结之说；另一方面，这些经由三级程序强制终结的信访事项没有得到合理解决，常常是造成缠访、闹访等非正常上访的原因之一。实际中难以解决的信访事项往往不能进入三级程序，因而不能直接援用三级终结制度。这些信访事项可总结为：合同纠纷；因过错受到党纪、政纪处分或被开除公职；受到各类刑事处罚不满的；诉讼期间的涉法涉诉问题；反映的问题属于国家明文禁止的事项；历史上已作结论的政治、经济、生活作风问题；涉及“文革”平反昭雪、要求私房落实政策、“三支”人员等政策性问题；城市建设的拆迁安置、集资合作建房、原集体企业职工或退休人员要求开政策口子办理医保问题、与国有企业退休人员享受同等计划生育奖励金、企业破产清算、社会非法集资问题等。[2]信访案件的产生源于多变社会环境下，人民日益增长的利益诉求同落后的社会生产之间的矛盾。这些矛盾复杂多样，无法在统一的制度环境下全部圆满解决。然而现行的信访终结制度一方面试图将所有的信访案件统一在三级标准之下；另一方面在受理范围方面又未穷尽所有的案件，这导致了其现实应对力较弱。

（二）信访终结制度的类型化不足

现行信访终结制度仅对涉法涉诉信访案件的终结作出了单独规定。但是对于信访案件的类型化处理仍然不够，即便是涉诉涉法信访案件终结的规定也还不够具体明确，对于缠访、闹访等特殊信访案件没有终结的具体办法，无法形成信访案件终结的权威性。由于立法上类型化的不足，导致现实中案件的处理有不良的示范效应，如部分地区针对特殊信访案件采取了特殊终结，却并无法律依据，导致其他访户以此为由闹访、缠访。还有些地方每逢敏感时期便给信访者钱物，暂时阻止其信访，有的甚至无法处理或置之不理。信访制度类型化的不足加剧了访户的投机心理，影响了信访案件处理的效率。[3]

（三）信访终结制度的衔接不够

目前各地信访案件基本是按照国务院《信访条例》及各地信访条例进行处理。如《北京市信访条例》第37条第3项规定：信访事项的办理、复查意见作出后，信访人无正当理由未在规定期限内提出复查、复核申请的，又向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访请求的，该上级机关不予受理。第51条规定：信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出信访请求的，人民政府信访工作机构和相关工作部门不再受理。这些地方规定与国务院的规定并不一定能衔接上，地方规定不是对总体原则的细化，而是变得更加模糊，如北京市目前没有专门关于信访案件终结机制的立法文件，在《北京市信访条例》中仅有原则性规定，某一原因是否属于第37条规定的“正当理由”，难以认定。

三、信访终结制度的出路

信访终结制度的问题在于没有形成一个有效的终结标准，导致信访“访而不结”。要重构信访终结标准，就要在信访终结标准和信访终结制度之间来回扫视，以实现两者最大程度的契合。应构建一个“总体标准—个体标准—地方实际标准”和“实体标准—程序标准”的双重体系。其中，总体标准是侧重于程序方面的总体性规定；个体标准是在信访案件类型化的基础上，针对不同类型案件的终结标准，更侧重实体方面；地方实际标准则是针对不同地方出现的不同信访案件以及各地的具体情况作出的个性化终结标准。

（一）以正确的信访终结制度功能定位为引导

信访的规范化和制度化必然需要信访案件终结制度，但信访案件终结到底是为了使信访制度规范化，还是仅仅为了解决棘手的信访案件，这些定位是确立信访案件终结标准的前提。信访是辅助性的权利救济方式，这决定了其不可能像诉讼一样具备理论上无限制的救济可能。但既然是权利救济方式，就意味着其也必须具备规范性。权利的救济也是有限的，其限制就在于完善的程序。信访终结的总体标准就在于用程序性的标准避免权利救济的滥用，避免信访成为另一套司法制度，从而陷入新的“制度漩涡”。

（二）以信访案件类型化为框架

作为表达自身利益的渠道，民众选择信访渠道的初衷是希望问题得到解决。但是不同的问题有着不同的特质，一味利用信访终结的程序框架来框定其无法解决的问题，必然使问题更为复杂。信访案件类型化的目的是为了将纷繁复杂的案件群体，按一定的共性标准进行具象化，让总体的程序标准与个案的实体标准形成顺畅的衔接，使得信访终结制度能够满足民众的实体正义心理。不同类型的终结标准，实际上是为不同类型的访民提供多样的利益表达渠道，同时也有利于提高信访案件的终结效率。如果不考虑各类案件的具体情况，则会使得民众利益表达受限，民众极有可能会选择其他极端的方式进行抗议；同时，类型化使得案件处理分门别类地进入有针对性的“高速公路”，不针对不同类型的案件，而“一刀切”地适用同一实体标准，也会影响到案件处理效率。但是实体正义与程序正义，公正与效率之间应有一最佳平衡点，这就需要在信访案件终结过程中，各方的利益都能得到充分的表达。[4]

（三）以各地实际情况为支撑

信访案件终结标准的建立在于使得信访制度规范化，同时也要考虑各地的实际情况。现行的信访案件类型在各地存在差异，这些差异使得整体的标准并不能涵盖所有的类型。当前，城乡、地区、阶层之间社会经济文化差距日益明显，利益矛盾也呈现出不同的特点，公平与正义更应当以差异化的方式实现。例如城市化和工业化加速发展的地区，因拆迁征地补偿引发的信访案件，在特点上与欠发达地区必然有差异。因此，各地可以根据自身的实际情况，在不违背总体标准的前提下，作出相应的规定，提高信访案件终结标准的灵活性。

[1]朱超然.试论法秩序下的信访终结制度的建立和完善[EB/OL]. http://www.52lawyers.net/news/14862691.html,2012-01-08.

[2]杨德爽.信访工作实践与理论研究[M].武汉:武汉出版社,2009: 27-28.

[3]陈柏峰.无理上访与基层法治[J].中外法学,2011(2).

[4]章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道[J].法学论坛,2011(1).

【责任编校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)06―0043―02

2012—03—21

童航，男，浙江杭州人，中南财经政法大学法学院。

2011年度中南财经政法大学“研究生创新教育计划”硕士生实践创新课题：信访案件终结标准探究（项目编号：2011S0518）的部分研究成果。