公安机关法定代表人出庭应诉问题研究

2012-09-25张桂红

湖北警官学院学报 2012年6期

关键词：法定代表出庭被告

张桂红

（公安部宣传局，北京 100741）

公安机关法定代表人出庭应诉问题研究

张桂红

（公安部宣传局，北京 100741）

我国各地已相继推行行政首长出庭应诉制度，但诉讼代理人制度却赋予行政机关法定代表人出庭应诉的选择权，这使司法实践活动产生诸多弊端。主要阐述现阶段公安机关法定代表人出庭应诉的意义、价值及建立和完善这一制度的必要性和可行性，提出构建我国公安机关法定代表人出庭应诉机制的设想，以期推进《行政诉讼法》的调整和修改，促进公安机关法定代表人出庭应诉制度的健全和完善，使公安机关依法行政落到实处。

公安机关；法定代表人；应诉

1989年我国颁布《行政诉讼法》，为“民告官”开辟了通道。随着依法治国进程的加快和人民群众法制意识的提高，行政纠纷越来越多。行政机关如何面对行政审判，不仅直接体现其依法行政的水平，还直接影响公民权利的保障。2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）出台，全国各地相继推行行政首长出庭应诉制度，一些省、市、县公安机关陆续制定了公安机关法定代表人出庭应诉制度、公安机关负责人出庭应诉工作有关规定。但在实际中，公安机关法定代表人或主要负责人(包括正副职负责人)在行政案件中直接出庭应诉的情况却不多。这与社会和法制发展的要求还有很大距离。因此，建立公安机关法定代表人出庭应诉制度应引起重视。

一、公安机关法定代表人出庭应诉问题概述

《行政诉讼法》颁行以来，公安机关行政执法和公安行政诉讼取得了长足的进步，但是公安机关在行政诉讼中也暴露出不少问题，特别是公安机关法定代表人不出庭应诉几乎成为常态，阻碍了公安机关行政法治化的进程。目前，我国学术界对于行政机关法定代表人应诉的研究尚处在初级阶段，公安机关法定代表人出庭应诉的实例和研究都还很少。笔者结合自身十余年从事公安宣传教育工作的实践经验和实地考查了解有关单位情况的第一手资料，就公安机关法定代表人出庭应诉的相关问题作一些探讨。

（一）公安机关法定代表人出庭应诉的含义

公安机关法定代表人出庭应诉，是指县级以上公安机关的法定代表人（或主要负责人）针对一定范围的被诉行政案件亲自出庭应诉的制度。公安机关法定代表人即行政首长，包括部长、厅（局）长、局长、分局长，故这种制度也称行政首长应诉制度。实践中，也有公安机关其他主要负责人，如行政副职，针对其主管业务范围内的被诉行政行为出庭应诉。

我国《行政诉讼法》第29条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”法条没有对行政机关法定代表人的出庭应诉一概作出强制性规定，而是通过规定诉讼代理人制度，赋予了行政机关法定代表人出庭应诉的选择权。

（二）公安机关法定代表人出庭应诉的必要性及意义

《纲要》）要求行政机关要积极参与行政诉讼，对于包括公安机关在内的各级各地行政机关起到了导向作用。一些地区取得了较好的效果，但是公安机关法定代表人出庭应诉的总体情况依然有待改善。加强法治政府建设，确立公安机关法定代表人出庭应诉制度依然十分重要，十分紧迫。

第一，符合当前我国经济社会发展的要求。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外政治经济环境更为复杂，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平、差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生。执法不公、行政不作为、乱作为等问题比较突出，特别是针对公安机关的具体行政行为提出行政诉讼的案件近年来呈现出激增趋势。各级公安机关及其领导干部只有正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，积极参与到行政诉讼中，通过行政诉讼贯彻落实依法行政的理念，用司法途径化解人民内部矛盾，才能切实增强各级公安机关对于建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，强化对公安行政权力运行的监督和制约，推进各级公安机关依法行政。

第二，符合行政法的基本理论要求。行政法确立了合法行政、合理行政、程序正当等基本原则，要求行政执法必须有法定的依据，按照法定的程序，行政行为的作出必须在法定的范围之内。但是，目前的行政执法水平离法律的要求还有一定距离，公安机关行政执法中的随意性、不规范性在某些环节表现得还比较突出。建立公安机关法定代表人出庭应诉制度对提高公安执法人员，特别是公安机关领导的法律意识，提高依法行政的水平有积极的现实意义。

第三，符合公安行政执法为民的基本理念。执法为民是公安机关立警的根基，执法的准则，力量的源泉，是公安执法工作和队伍建设的生命线。公安机关法定代表人出庭应诉，体现了“亲民、利民、为民”的新形象，表明公安机关努力实践执法为民、以实际行动取信于民的态度，在制度层面上确保公正、文明执法落到实处。

第四，符合当前和谐警民关系、构建和谐社会的要求。公安机关主要负责人亲自出庭应诉，一方面体现了公安机关对案件的重视，有利于案件的审理和问题的最终解决；另一方面体现了在法庭上普通百姓与政府的地位平等，在法律上没有官与民的区别，只有原告和被告，双方都必须接受法律的裁判。公安机关领导出庭应诉，老百姓感受到行政机关对自己的尊重，消除抵触和对抗心理，赢了官司会心情舒畅，输了官司也不会认为法院和公安机关“官官相护”。这为提高老百姓行政诉讼的积极性起到了促进作用，符合当前构建和谐社会、和谐警民关系建设的要求，体现了法律面前人人平等，进一步彰显了法律的公信力。

（三）公安机关作为行政诉讼被告主体资格的认定

依据《行政诉讼法》的有关规定，公安机关作为被告，是指由公民、法人或者其他组织指控的作出影响或侵犯原告合法权益或者与之发生行政争议等行政行为或公法性质行为的公安机关。①曹晖：《行政诉讼被告制度研究》，华东政法学院2007年学位论文。笔者依据《行政诉讼法》和最高法院的司法解释、《公安机关组织管理条例》等有关规定，结合公安机关的职权特点，从行政行为人入手，通过以下四个方面认定公安机关行政诉讼的被告主体资格。

第一，根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，作出具体行政行为的公安机关是被告。由行政相对人直接向人民法院提起诉讼，具体实施该行政行为的公安机关是被告。

第二，根据《行政诉讼法》第25条第2款的规定，经复议的案件，公安机关被告主体资格的认定分为三种情况。1.复议机关维持了原具体行政行为的，作出原具体行政行为的公安机关是被告；2.复议机关改变了原具体行政行为的，复议的公安机关是被告；3.在法定期间内复议机关不作复议决定的，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，以作出原具体行政行为的公安机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，以复议的公安机关为被告。

第三，根据《行政诉讼法》第25条第3款的规定，公安机关与其他行政机关共同作出同一具体行政行为的，公安机关和其他行政机关为共同被告。

第四，公安行政机构的被告认定，具体区分为三种不同情况。依照法律规定，公安机关最基层独立法人单位为区、县级公安分局。一般情况下，其下设的派出所、警务室、看守所、交警队、刑警队、巡警队、拘留所、戒毒所、收容教育所等不是独立的法人单位，不具备行政诉讼中的被告主体资格，但又因为其是否具有法律、法规、规章上的授权而有所区别。1.仅被赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为的，因该机构无主体资格，应当以组建或派出该机构的公安机关为被告；2.当有法律、法规、规章上的授权时，即具有被告主体资格，此时可以作为被告。即使该机构超越了法律、法规、规章的授权范围，只要不是超越了授权的种类，仍以其为被告。3.有法律、法规、规章上的一定种类和范围的授权，但其超越了上级公安机关授权的种类，则应视为“没有授权”，该机构的上级公安机关为被告。例如，《治安管理处罚法》对派出所给予“警告、500元以下的罚款”的法律授权。如果派出所作出的是超过500元的罚款，视为“超越授权范围”，此时仍以派出所为被告；如果派出所作出的是警告与罚款以外的其他处罚，如行政拘留，则应视为“没有授权”，应以派出所所在的上级公安机关为被告。

在司法实践中，通常原告诉派出所侵权的案件会直接将派出所作为被告，派出所所长往往被认定为法定代表人。以笔者对2009—2010年北京部分区县法院以公安机关为被告的行政诉讼案的调查为例（见附录），在以公安机关为被告的9起案件中，有4起以派出所为被告，派出所所长为法定代表人。而依照《行政处罚法》，只有1起被告适格，其余3位法定代表人均不适格，应由上一级公安机关即公安分局局长或行政副职承担法定代表人的责任。上述案例同时也表明，在司法实践中，不仅原告对被告主体资格缺乏基本认识，即使是法院或公安机关本身也存在一定的认识误区，导致众多行政诉讼案件在程序上偏离法律准绳，在实践中难以做到公平、公正。

二、公安机关成为行政诉讼被告的常见情形

（一）行政处罚争讼

公安行政处罚是公安机关和公安民警依照法定的职权，对违反公安行政法律规范的相对人依法采取惩罚性措施的具体行政行为。②《人民警察法》第7条规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”行政处罚是公安行政管理工作中最常用的具体行政行为。公安行政处罚的种类包括警告、罚款、没收非法所得、责令停产停业、行政拘留等形式。

（二）行政强制措施争讼

公安行政强制措施，③《公安机关办理行政案件程序规定》第45条、第48条，对公安机关依法实施行政强制措施作出了具体规定。是指公安机关及其工作人员为了维护社会秩序和保障公民的人身健康、安全，保障公安行政管理的顺利进行，依法对公安行政管理相对人、法人或者其他组织采取的限制其人身自由、限制其财产或其他权益的具体行政行为。公安行政强制措施是公安机关一项重要的行政执法权利，主要包括对人身的强制措施和对财产的强制措施。

（三）行政不作为争讼

公安行政不作为，是指公安机关依照法律、法规、规章及有关规定负有某种行政作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期不履行的行为或不完全正确履行的行为，即具有行政管理权能的公安机关消极放弃行政权力的行为。可诉范围主要包括公安机关不积极履行接报警、解救危难群众和查处治安案件等职责行为，公安机关不履行或不积极颁发许可证和执照(包括办理户籍证明等)的职责行为，公安机关不在规定的时间内履行行政复议职责等行为。①最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

（四）行政执法行为与刑事侦查行为混同引发的争讼

我国法律规定，公安机关承担着行政和司法两种职能，两种职能分别有不同的实现方式。刑事侦查行为，不属于行政诉讼的受案范围，②最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。”公民、法人或其他组织对之不能提起行政诉讼；行政管理行为，属于行政诉讼的受案范围，公民、法人或其他组织对该行政行为不服，可向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

区分公安机关的刑事侦查行为与行政执法行为，是审理公安行政案件面临的一个重要问题。依据相关法条，区分公安机关的刑事侦查行为与行政执法行为可以“立案”为标准。在立案前，因为司法权还没有开始行使，公安机关不出警或延迟出警等不作为或者不答复行为是行政执法行为，因而属于行政诉讼的受案范围；立案后，公安机关的司法权开始运作，公安机关的行为有“刑事诉讼法的明确授权”，不再属于行政诉讼的受案范围。

虽有理论上的划分标准，但在司法实践中，公安机关刑事侦查行为与行政执法行为的区分情况却不尽如人意。一些公安机关将“刑事强制措施”或“刑事侦查措施”作为规避行政诉讼监督的重要抗辩理由，人民法院将公安机关的具体行政执法行为错误地判断为刑事侦查行为而不予受理的情况也时有发生。公民、法人或其他组织的权益不能得到有效的司法保护，在相对人的权利救济上留下了法律空白。这种情况已不能适应新的社会经济环境的发展，不利于解决新出现的法律问题。因此，探讨相应的法律控制手段，对公安机关利用司法权规避行政诉讼的行为进行限制，对于审理公安行政诉讼案件具有十分重要的意义。

三、公安机关法定代表人出庭应诉现状分析

（一）公安机关法定代表人出庭应诉的现状

第一，委派公安机关的行政执法人员出庭应诉。这种方式普遍存在于司法实践中。2010年8、9月间，笔者对北京部分区县法院以公安机关为被告的行政诉讼案进行调查，制作了《2009—2010年北京部分区县法院以公安机关为被告的行政诉讼案调查表》（以下简称《调查表》）。以《调查表》所列案件为例，9起案件中无一例公安机关行政领导出庭应诉，其中6起为委派本单位执法人员或上级单位主管业务部门的干部代理出庭应诉。

第二，委派本机关法制机构的工作人员出庭应诉或者委托执业律师作为本机关的代理人参与应诉。法制机构的工作人员因熟悉公安执法的各种实体法和程序法，执业律师因熟知各种法律及司法解释，掌握行政诉讼的各种技巧，所以，公安机关的行政领导往往采取委托专业人员出庭应诉的方式。在《调查表》的9起案例中，有2起为委派本单位法制部门民警协助主管业务部门的干部代理出庭应诉，1起为纯由本单位法制部门民警组成应诉小组出庭应诉。

（二）公安机关法定代表人出庭应诉难的原因分析

一是法律意识淡薄，思想上不重视。不愿通过法律途径来解决问题，不习惯用法律的手段解决矛盾，甚至有“权”大于“法”的思想，以管理者自居，不尊重审判权，对法院的传唤不屑一顾。有些领导身兼政务、党务、业务等数职，由于工作繁忙，认为法定代表人没有必要亲自出庭。有些领导注重和有关部门领导的“沟通”，而这种“庭外工作”和“沟通”，由于各种复杂的原因，往往使最终的审判结果如其所愿，这样恶性循环，使一些领导更加信服“庭外工作”和“幕后沟通”的作用，进一步忽视法律和程序公正、公平。

二是诉讼能力有一定差距。出庭应诉不仅需要对绝大部分公安业务都了如指掌，而且还要熟悉行政诉讼的程序规定。但公安机关一把手较多地将精力投入于公安业务工作中，较少涉及具体的法律条文和法律程序；既能对所领导的机关行政管理涉及领域的专业知识、法律知识了如指掌，又能自如应对法官的提问和原告的质证，公安机关这样的法定代表人相对匮乏，往往会怯于出庭应诉。

第三，法律责任不明确，行政监督不到位。一方面，《行政诉讼法》未明确行政机关法定代表人必须要出庭应诉。而第29条又规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”因此，在无法律强制约束的情况下，委托专业律师或者公安机关其他人员出庭应诉就显得很常见了。另一方面，徒法不足以自行，有效的监督考核机制和行政责任措施，能有效促进行政应诉制度的真正落实。

（三）公安机关法定代表人不出庭应诉的弊病

依法积极出庭应诉既是法定义务，也是维护法律尊严、严格执行法律程序的具体体现。公安机关法定代表人出庭应诉对于树立政府形象、彰显公安机关执法为民、立警为公的宗旨和指导方针意义重大。公安机关法定代表人不出庭应诉，对社会、对自身会产生极大的负面影响。

第一，助长了公安机关行政人员的特权意识，滋长了不平等的社会风气，不利于公安机关改进工作作风，纠正不正当的执法行为。公安机关法定代表人不出庭应诉就难以直观地了解和认识本部门行政行为的不当性或违法性，难以有针对性地进行整改，增强和提高本单位依法管理、依法行政的整体意识和能力。

第二，不利于提升司法机关行政审判的公信力。公安机关法定代表人不出庭应诉，老百姓感受不到政府部门对解决行政争议的诚意和重视，增加了对公安机关和司法机关“沆瀣一气”的猜疑和顾虑，易形成老案，造成反复争讼、缠诉和信访，使行政诉讼案件的审判缺乏可信性、公平性。

第三，不利于通过法庭辨别是非、平息民怨、化解矛盾、解决争议。公安机关法定代表人不出庭应诉，对行政相对人起诉的动机、目的和要求不能真正了解，难以准确把握有利时机，适时进行协调，不利于化解群众与公安机关、警察的矛盾，解决行政争议，浪费司法资源，影响社会安定。

第四，不利于行政诉讼判决的执行。公安机关法定代表人不出庭应诉，仅通过代理人的汇报了解庭审、裁判过程，难以客观、真实、全面地了解相关法律法规和案情真相。容易对法院审判活动的公平、公正性产生怀疑和误解，使公安机关与司法部门间情绪对立，造成协调处理案件的困难，执行判决障碍，进而影响和妨碍地方整体工作协调开展。

在笔者进行调查研究的9起行政诉讼案件中，无一例公安机关首长出庭应诉。行政一把手仅委托代理人出庭，使原告感受不到被告的诚意，不能充分沟通和理解，造成原告不信服，影响了公信力。其中2起案件上诉到市中院，反复告诉，既耗费了双方当事人的精力，也增加了诉讼成本。

四、构建我国公安机关法定代表人出庭应诉机制

在近来修改《行政诉讼法》的讨论中，增加行政机关法定代表人出庭应诉条款①2007年9月吉林省《关于进一步加强和改进行政审判工作的意见》，2006年8月浙江省杭州市《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》，对行政机关法定代表人出庭应诉都作出了相应规定。的呼声较高。还有一些观点认为②中国知网：《谈行政诉讼被告法定代表人出庭应诉的必要性》。应该规定某些重大行政案件，行政机关法定代表人必须出庭应诉。目前，我国《民事诉讼法》等法律都规定了诉讼代理制度，但考虑到行政诉讼出庭应诉代理制度的非常性、重要性和特殊性，笔者赞成对行政机关法定代表人出庭应诉的案件范围作出明确规定的观点。当前有的省、市（自治区）人民政府以及公安机关已出台了相关规定。③2006年7月，湖北省人民政府出台了《湖北省人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》，明确了各级行政机关领导要高度重视行政应诉工作，亲自研究案情，积极出庭应诉，逐步建立省行政机关首长出庭应诉制度。就公安机关而言，笔者也注意到2005年11月浙江省公安厅为进一步规范公安机关出庭应诉工作，提高出庭应诉工作质量和水平，增强领导干部的法治意识，促进公安机关进一步改善执法活动，而印发了《县级公安机关法定代表人出庭应诉制度》(浙公通字〔2005〕133号)。

（一）公安机关法定代表人出庭应诉的案件范围

由于公安机关法定代表人及主要负责人日常担负着重要的领导职责，工作繁忙，对于出庭应诉，笔者认为应从实际出发，确定出庭应诉范围。结合有关规定和实际情况，并参考相关地方性法规，④2006年8月《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》规定，行政首长应当出庭应诉的情形：本年度的第一起行政诉讼案件；行政机关以市、区县(市)人民政府名义作出具体行政行为引起的行政诉讼案件；社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件；上级部门要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件；行政首长认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。这个标准应是指案件社会影响重大，公众普遍关注、具有规范和教育意义及涉及相对人重大权益的案件。包括1.本年度的第一起行政诉讼案件或者国家赔偿案件；2.社会影响重大或者涉案金额巨大的行政诉讼案件、国家赔偿案件；3.因公安机关不履行法定职责引起的行政诉讼案件；4.法院、政府法制部门或者上级公安机关建议负责人出庭应诉的案件。

特别重大的行政案件包括：1.标的额特别巨大或在本辖区有重大影响，或者涉及人数众多的甚至有可能引发或已经引发群体性事件的其他行政案件及公民基本权利的行政案件；2.行政机关不履行法定职责的案件；3.涉及房屋产权、土地使用权或所有权引发的案件；4.工伤认定的案件；5.行政相对人对行政处理结果不服多次上访所引发的案件。

有的地方可能一年之内也没什么重大行政案件，笔者认为可参考一些地方的先行做法。即除非本辖区内没有公安行政诉讼案件发生，否则公安机关法定代表人出庭应诉的案件数量应不少于一定比例，以此来防止有关制度落空。

（二）地方性法律法规颁布施行取得的良好效果

目前，浙江、江苏、贵州、重庆、湖北、辽宁、沈阳、四川德阳及山东泰安等省、市均以政府名义行文，强调包括公安机关法定代表人在内的行政首长出庭应诉的重要性并对建立行政首长出庭应诉制度作出详细规定，实践证明收效甚佳。

2005年11月4日，浙江省公安厅下发《关于印发<县级公安机关法定代表人出庭应诉制度>的通知》，规定从2 006年1月1日起，浙江省将全面实行县级公安机关法定代表人出庭应诉制度，同时规定除诉讼案件数量不足的外，县级公安机关法定代表人对本单位发生的行政诉讼案件出庭应诉每年不得少于两次。⑤陈穆商：《浙江公安机关当被告“一把手”要出庭》，《人民日报》2005年11月21日。

2009年贵州省六盘水市政府办下发《关于行政机关负责人出庭应诉有关问题的通知》；2010年12月，重庆市政府通过了《重庆市行政机关行政应诉办法》；2010年12月，江苏省依法治省领导小组办公室、省高级人民法院、省人民政府法制办联合下发《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》。据报道，江苏省2010年行政机关负责人出庭应诉的案件达1678件，是2004年的14倍，全省的“民告官”案中，市县两级政府部门负责人出庭应诉率已经超过60%。①杨涛：《全国人大代表、江苏省高级人民法院院长公丕祥接受记者采访》，《中国青年报》2011年3月16日。与以往政府部门负责人根本不出庭应诉、或者根本不派人出庭应诉相比，这是一个巨大的进步。它表明，官员开始从高高的“神位”上走下来，学会与普通公民平等对视、平等博弈。而这一现象的出现和逐年递增，与相关省市陆续出台的法律法规密不可分。

（三）公安机关法定代表人出庭应诉制度的实现途径

建立重大行政案件公安机关法定代表人出庭应诉制度的实现途径，目前可供选择的有三条：一是由政府或上级公安机关自己出台相关文件，要求本辖区的公安机关法定代表人或分管领导积极落实，并作为考核衡量工作的重要依据。这条途径涉及到公安机关法定代表人甚至当地党委一把手对行政首长出庭应诉重要性的认识程度，非短时间能够奏效。二是由政府和法院联合发文，就该问题作出明确规定。这一途径较为便捷可行，只要经过努力，使政府认识到行政首长出庭应诉的重要性和必要性，以及会给政府带来的益处，是容易解决的。三是先由地方立法机关就该问题制定地方性法规，制定包括公安机关法定代表人在内的行政首长出庭应诉制度，要求政府部门认真落实，并作为向人大报告工作的一项重要内容；在取得成熟经验的基础上，由最高立法机关对现行行政诉讼法进行相关修改，以彻底解决这一问题。

诉讼法虽然没有规定行政首长必须出庭应诉这一制度，但地方立法机关制定地方性法规并不是越位，因为这并没有违背宪法的基本原则，也没有违背诉讼法的规定。制定这一制度的目的在于约束、规范行政机关的行为，给强势的行政权力以必要的限制，这符合行政法控权理论的要求，应该是与行政诉讼法和宪法的立法精神相吻合的。

（四）公安机关法定代表人出庭应诉制度的基本设想

要确立公安机关法定代表人出庭应诉制度，需要有配套制度。笔者结合行政诉讼案件审判的实践经验，提出以下设想：

第一，公安机关出庭应诉的法定代表人应当依据相关的法律法规，按照应诉案件的种类、重要程度、数量等，确定出庭应诉案件的标准、比例。对重大、复杂及社会影响较大的行政案件，在接到开庭传票后，要提前调整工作，保证届时出庭，如委托诉讼代理人，须与诉讼代理人一并出庭。确因特殊情况不能出庭的，要及时向法院递交书面申请，征得许可后，委托主管副职领导按时出庭，禁止委派一般工作人员或其他人员出庭。

第二，应当在开庭前做好充分的准备工作，对可能出现的情况应有预见，并做好应对的预案。开庭前的准备工作包括：调阅案卷，全面审查作出具体行政行为的事实、证据、程序及适用依据；熟悉与案件有关的法律、法规、规章以及规范性文件；召集其他诉讼代理人、案件承办单位负责人和承办人研究应诉方案；审阅提交人民法院的答辩状，准备答辩提纲；对出庭应诉中可能遇到的问题及时与人民法院沟通协调。

第三，在庭审中，应当客观、全面地阐述作出具体行政行为所依据的事实、证据和适用依据，围绕争议的焦点，依法、有理、有据、有节地进行辩论，并积极配合法庭调查、辩论等活动。②浙江省公安厅《关于印发<县级公安机关法定代表人出庭应诉制度>的通知》，2005年11月。在庭审过程中，要运用好自己的陈述申辩权。同时，应特别重视质证环节。发表意见时要抓住重点、条理清晰、言简意赅、有理有据，争取法官接受本方的观点。

第四，庭审后，应积极总结经验教训，形成书面材料报上一级公安机关和同级政府。相关部门应把公安机关法定代表人是否出庭应诉作为岗位目标考核的一项重要内容，奖优罚劣。

第五，人民法院应尽可能早地向涉诉公安机关送达开庭传票等文书，以便公安机关法定代表人有充足的时间调整工作安排；在决定是否同意公安机关法定代表人不出庭应诉的申请时，要严格把关，合理考量；积极与法制办、组织部门、人事部门、上一级公安机关加强联系，及时反映公安机关法定代表人出庭应诉情况。

（五）公安机关法定代表人出庭应诉的监督考核

建立公安机关法定代表人出庭应诉的监督考核制度，地方法律法规已先行一步，并取得了良好的效果。2005年11月4日，浙江省公安厅《县级公安机关法定代表人出庭应诉制度》第7条规定：法定代表人出庭应诉情况纳入执法质量考核评议范围。法定代表人无正当理由拒不出庭应诉，或者以委托等方式来规避出庭应诉，没有达到出庭应诉最低次数要求的，应当按照《浙江省公安机关执法质量考核评议实施办法》第14条的规定予以扣分。2010年12月27日，重庆市人民政府颁布的《重庆市行政机关行政应诉办法》第19条规定：市、区县（自治县）人民政府应当将所属行政机关行政应诉工作以及行政机关负责人出庭应诉情况纳入依法行政工作考核内容。

2010年10月，国务院下发《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），对加强依法行政工作的考核提出了要求，科学设定了考核指标并纳入地方各级人民政府绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。但是，《意见》并未明确绩效考核的具体范围。笔者建议，政府的绩效考核范围可增加行政机关负责人出庭应诉指标、自觉履行法院生效裁判指标和落实反馈人民法院司法建议指标。

政府法制部门以及上级公安机关法制监督部门需要建立一套行之有效的监督考核制度，通过与法院行政审判庭定期沟通，将公安机关涉诉应诉情况纳入执法质量考核体系。只有建立长效考核监督机制，才能有效地促进公安机关切实执行法定代表人应诉制度，也才能避免行政出庭应诉制度流于形式，进而通过该制度的运行，提高公安机关依法行政的水平，达到强化公安机关法治意识的最终目的。在公安机关内部，法定代表人是否出庭应诉、应诉的数量比例等也应作为公安绩效目标考核的一项重要内容，进入政府的督查范畴。对该项制度执行比较好的要给予表彰，执行特别差的要给予通报批评，尤其要对公安机关法定代表人给予相应的处分。这是促进依法行政，增强法制观念，搞好公安工作，服务人民群众的一项重要措施。

当前，作为被告的行政机关负责人亲自出庭，是充分发挥行政诉讼制度解决社会矛盾作用的重要措施之一。这不仅是行政民主化的标志，而且是法治发展的必然。因此，行政机关法定代表人在行政诉讼中出庭应诉已是大势所趋，建立行政首长出庭应诉制度已迫在眉睫。

[1]刘恒.行政救济制度研究[M].北京:法律出版社,1998．

[2]高文英,严明.警察法学教程[M].北京:中国人民公安大学出版社, 1998．

[3]李法文,王明月.公安行政行为与公安行政诉讼[M].呼和浩特:内蒙古出版社,1990．

[4]江必新.行政诉讼法——疑难问题探讨[M].北京:北京师范大学出版社,2000．

[5]马怀德,周兰领.行政诉讼案例教程[M].北京:中国政法大学出版社,2006．

[6]方世荣.析对公安机关具体行政行为与刑事侦查行为的区分[J].行政法学研究,1995(4).

[7]林莉红.公安机关的强制措施与行政诉讼受案范围之研究[J].行政法制,1997．

[8]王薇.公安行政诉讼若干问题研究[EB/OL].中国法院网,2005.

[9]史丽萍.关于中国行政诉权的传统文化再分析——写在读《行政诉权研究后》后[J].法制与社会,2008(1)．

[10]王应强.论建立行政首长出庭应诉制度[J].学习论坛,2008(4)．

[11]许圣荣,倪恩良,季宏.行政首长出庭应诉的实践与探索[J].中国工商管理研究,2008(12).