中国环境NGO的发展及其环保实践能力分析

曹 宏 安秀伟

(山东师范大学政治与国际关系学院，山东济南 250014)

中国环境NGO的发展及其环保实践能力分析

曹 宏 安秀伟

(山东师范大学政治与国际关系学院，山东济南 250014)

当前中国环境NGO在数量和规模方面有了较大的发展，但其环保实践能力仍停留在较低水平上，环保实践的效果较差。究其原因，既有环境NGO自身建设不足的因素，更为关键的因素是相关法律制度不完善。为克服上述困境，一方面政府应借鉴西方发达国家的做法，为环境NGO开展环保实践提供制度支持;另一方面，环境NGO也要努力加强自身建设，提高环保实践能力。

中国;环境NGO;环保实践;对策

一、中国环境NGO的产生

环境NGO是以环境保护为主旨、不以营利为目的、不具有行政权力、为社会提供环境公益性服务的民间组织。20世纪90年代以来，中国环境NGO的发展实现了巨大的转型，表现在:“第一，环保社团的构成发生变化。90年代以前的环保社团，绝大多数是自上而下组建的半官方社团，实际上是政府进行社会动员的工具。90年代以后，纯民间性质的环保社团(包括高校学生社团)或志愿者活动团体开始在全国各地大量出现，并呈逐年增加的趋势。①王文哲、陈建宏:《生态补偿中的公众参与研究》，《求索》2011年第2期。第二，环保社团的资源获取方式，特别是资金来源，已经发生重大变化。80年代，环保社团的活动经费主要来源于政府的财政拨款;90年代以来，财政拨款所占的份额越来越少，原有社团的活动经费来源多元化，新建社团则几乎享受不到国家财政拨款，经费主要靠自筹。第三，环保社团，特别是新兴纯民间环保社团，日益具有较强的务实行动取向。第四，民间环保团体在其活动对象上，越来越注意面向广大公众。第五，越来越多的非专业环保团体，也积极参与或开展环保活动。”②中国青少年发展基金会编:《扩展中的公共空间》，天津人民出版社2002年版，第100－105页。目前，中国的环境NGO主要有两种类型:其一是政府设立的环境NGO。政府发动成立的环境NGO主要有1979年成立的中国环境科学学会，1983年成立的中国野生动物保护协会，1992年成立的可持续发展研究会和1993年成立的中华环保基金会等。这些组织在编制、经费、活动等方面带有明显的政府主导的色彩。其二是民间(草根)环境NGO。中国第一家民间的环境NGO是1994年经民政部批准成立的“中国文化书院·绿色文化分院”，即“自然之友”。1996年，“北京地球村”、“绿色家园”相继成立，他们与“自然之友”共同成为中国环境NGO的三面旗帜。在他们良好的示范效应下，全国的环境NGO取得较快发展。据中华环保联合会(ACEF)的统计，截至2008年10月，我国共有各类环境NGO 3539家，总数比2005年增加了771家。其中，政府部门发起成立的环境NGO 1309家，占37%。民间自发组织的环境NGO 508家，占14．4%。学生环保社团及其联合体共1382家，占39%。国际环境NGO驻华机构90家，占2．5%。港、澳、台三地的环境NGO有250家左右。③中华环保联合会:《2008年中国环保民间组织发展状况报告》，2008年10月30日发布。

中国环境NGO之所以自上世纪90年代起取得快速发展，其原因主要有以下三个方面:一是公民社会发展的必然结果。改革开放以来，特别是1992年邓小平南方谈话发表后，中国进入了从计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期，同时在政治上确立了“小政府，大社会”的改革目标。在经济、政治体制改革的大背景下，公民社会获得了日益宽松的生存环境，人们的思想观念、利益取向不断发生变化，自由、多元化的社会日益形成和发展，这为民间组织的成长提供了适宜的土壤。二是政府环保职能的局限性。虽然自20世纪70年代以来，中国政府在环境治理方面投入了大量的人力、物力和财力，如颁布了专门的环境法并成立了执法机构，但环境形势依然严峻且有进一步恶化的趋势。环境NGO作为公众参与环保的主要形式，一方面可以通过自筹资金、自主治理以及合约等方式，有效应对一系列环境问题，从而弥补政府的公共治理失灵;另一方面可以通过推动环保知识的宣传和环保文化的培育，增强公民环保意识和企业的社会责任感。三是国际社会对公众参与环境治理的推动。中国环保事业从改革开放伊始就与国际社会有着密切的关系。1972年6月5日，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行，这是世界各国政府第一次共同探讨全球环境保护问题。这次会议推动了我国环保法律的制定和环保机构的成立。1992年联合国环境与发展会议通过《21世纪议程》，具体提出了公众参与的目标和要求。相应地，中国《21世纪议程》也将“团体及公众参与可持续发展”作为主要内容之一。中国环保事业的公众参与由此得到快速发展，环境NGO也以此为契机逐渐发展起来。

二、中国环境NGO环保实践现状及制约因素

(一)中国环境NGO环保实践的现状

第一，环保实践的方式和内容以环保宣传环保教育和影响政府决策为主。①欧巧云:《环境可持续发展的民主诉求:多向度的阐释》，《求索》2011年第3期。“自然之友”、“地球村”等环境NGO活动的重心都是环保宣传和环保教育，提高公众环保意识和环境公共参与意识。2000年，“自然之友”从德国引进流动环境教学模式，运行了中国第一辆环境教育教学车——“羚羊车”。多年来，“自然之友”通过“羚羊车”开展全国性中小学环境宣传活动、乡村教师培训项目。2007年，“自然之友”整合各方资源，设立“自然讲堂”项目，在学者与公众的互动中，人们更加了解环境议题的内涵以及如何在生活中做到保护环境，使人们的生活更健康更自然。“地球村”也通过在中央电视台播出环保宣传节目，在北京、上海等城市的社区开展绿色社区建设活动等，积极向公众宣传环保。

环境NGO通常运用自身的专业知识和沟通渠道，对国家环境政策的制定和实施进行监督。“自然之友”的前任会长梁丛诫曾多次被邀请参加《水污染防治法》、《能源法》等法律的修订，他向全国政协递交的5项提案和向国家环保署提交的1项提案均被采纳。环境NGO还通过对重大环境问题的调查分析，向政府部门提出建议，促进政府决策的科学化。2005年3月，媒体对事先未经环境影响评价和文物局相关部门批准的圆明园湖底铺设防渗膜事件进行了披露。随后，“自然之友”通过主办市民、专业人士、政府官员共同参与的网络直播研讨会，积极推动并参与国家环保总局举办的听证会，紧密跟踪事态的进展，为促进事件最后进入环评程序起到了积极作用。2008年8月底，著名造纸企业印尼金光集团旗下公司——金东纸业股份有限公司寻求A股上市被多家环保组织阻挠，6家环保组织联名上书国家环境保护部，呈报金东纸业及其数家控股公司的多起环境违法和违规记录，建议“暂缓批准”其上市环保核查。②陈统奎:《给“绿色证券”装上牙齿》，《南风窗》2009年第3期。在此事件中，“自然之友”、“绿家园”等环境NGO通过发挥自己的监督权保证了环境政策的实施，给企业上市设置了一个新的环保门槛。

中国环境NGO利用自身的团体优势以及专业优势，对环境污染受害者进行法律援助。“中华环保联合会为帮助污染受害者特别是弱势群体进行环境法律维权，专门设立了‘环境法律服务中心’，该中心的宗旨是通过环境法律维权，协调和配合政府落实环境保护目标，组织开展维护环境权益和立法，动员社会力量运用法律手段对环境权益受到侵害的公民、法人和其他组织，尤其是弱势群体进行环境权益的维护。”③李茂平、彭月英:《我国民间组织的生态环境保护功能探析》，《湖湘论坛》2008年第6期。

第二，环保实践尚停留在较低层次上，环保实践效果不是特别显著。

环保实践层次较低。环境NGO的活动可以分为三个层次:通过环境教育使公众意识到环境与资源危机、作为利害关系人和政府协商环境决策、针对环境政策出台后的实施行为施加影响。西方国家的环境NGO发展较为成熟，环境保护活动已在后两个层次全面展开。而我国的环境NGO还处于初步发展阶段，目前的活动主要停留在第一层次上。“我国的环境民间组织，目前从事的还是比较初级的活动，如放鸟、种树、护林、捡垃圾、环保宣传教育等，专业化程度不高。与西方国家相比，对政策的直接参与程度远远不够，组织动员能力较低，难以产生重大的社会影响力和政策能力。”①江莹、郭华:《试论环保NGO的发展方向》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)2006年第3期。

环保实践效果尚不显著。对于环境NGO成功参与和叫停的“圆明园防渗工程”、“怒江事件”、“二十六度空调节能行动”、“厦门PX项目”等案例进行考察，不难发现，这些案例背后包含很多的偶然性因素，即环境NGO对政府和企业行为干涉成功的条件是“天时”、“地利”、“人和”俱在。但对于大量的地处偏远落后地区的政府和企业行为，环境NGO介入和参与的能力是很有限的。如2005年的“松花江污染事件”，环境NGO在此事件进展过程中的声音难以听到。

(二)制约中国环境NGO环保实践的因素

当前，制约中国环境NGO环保实践能力的因素是多方面的，归纳起来，最主要有以下两个方面:一是环境NGO的发展存在制度性约束。首先是对环保NGO设置的准入门槛过高。我国现行《社会团体登记管理条例》第6条规定:“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”民间组织“应当经其业务主管单位审查同意”和“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”方可在民政部门注册登记。《社会团体登记管理条例》第13条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”、“成立一个全国性社团至少需要10万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金”。限于上述条件，我国环境NGO在各级民政部门正式注册登记率较低。76．6%的由政府发起成立的民间环保组织选择在民政部门注册，85．1%的高校环保社团为高校内部社团，而草根民间环保组织更愿意选择工商注册，国际民间环保组织尚无法在国内取得注册。②中华环保联合会:《2008年中国环保民间组织发展状况报告》，2008年10月30日发布。这样一来，很多环境NGO就成了非法的团体，甚至有一些组织因此而解散。其次是对环境NGO的管理不规范。双重管理制度不利于环境NGO的健康发展。我国目前还没有统一的《民间组织法》，对民间组织的监管主要依据国务院的《社会团体登记管理条例》等法规，管理制度可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理”。国内非政府组织对这种双重管理制度存在诸多抱怨和不满，主要原因在于:一方面是政府在事实上采取了“重准入轻过程”的以注册登记为主导的管理方法，另一方面是登记注册与业务管理部门间缺乏良好的沟通协调机制。③贾丽虹:《中国环境NGO的发展与制度创新》，《云南财经大学学报》(社会科学版)2009年第3期。这种管理制度与环境NGO的自治性质相违背，不利于其健康发展。捐赠鼓励制度不健全，导致民间环保NGO的资金来源不足，影响了其生存和发展。我国《公益事业捐赠法》第8条规定:“国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。”但是，配套法律制度不健全、不合理。如向环境NGO捐赠是否一律视为“对公益事业捐赠”，目前法律还不明确;对捐赠人的税收优惠力度还不够大;对向半官方的“中华环境保护基金会”和向其他民间环境NGO进行捐赠，在税收优惠等方面实行差异化待遇，前者可享受税前全额扣除，后者只能在企业所得税应纳税额3%以内扣除等。公益诉讼制度缺位，影响了环境NGO作用的发挥。依照我国《民事诉讼法》第108条的规定，只有“直接利害关系人”才能作为原告提起损害赔偿诉讼，这在客观上剥夺了环境NGO的环境诉权，因为环境NGO是为保护环境公共利益而成立的组织，但他们往往并非环境污染的“直接利害关系人”。在一些涉及社会公共利益的环保事件中，环境NGO在提起诉讼时常常面临着“名不正言不顺”的尴尬局面，其中大部分起诉由于不符合诉讼的主体资格而被法院驳回，这大大影响了环境NGO参与环境保护的热情和效果。二是环境NGO自身建设的问题。首先是组织性、专业性不够强。“由于我国的环保非政府组织还处于起步阶段，各方面发展还很不规范和成熟，在一些组织内部存在着管理混乱、工作效率低、时效性差等诸多问题。”④马国栋:《中国民间环保组织发展现状及分析》，《学会》2006年第9期。专业化是环境NGO产生重大社会影响的条件。我国的环境NGO在组织管理、资源动用，特别是与各种环境保护相关的专业能力等方面，都存在较大的不足。据调查，我国26．8%的民间环保组织的全职人员没有环保相关专业知识，近50%的民间环保组织中仅有1－2名环保专业人员，其中缺乏环保知识培训是造成专业性不强的主要原因。⑤任秀芬:《发挥环保民间组织作用共同促进环保事业发展》，《海峡科学》2007年第6期。二是资金、人力资源不足。资金和人力资源不足是我国环境NGO普遍存在的问题。“自然之友”会员是1000多人，一年会费收入5万多元，只够发简报等简单的活动。”⑥刘芳、徐艳荣:《对我国环保NGO的法律分析》，《当代法学》2002年第6期。据“北京地球村”负责人称，其组织没有固定的资金来源，大多数经费都来自于国际社会方面的资助，国内的资助很少，制作电视节目的经费也用来维持组织的基本运作。很多环境NGO的活动也都因为资金的约束而未能够完整开展。如“绿家园”依靠自筹的微薄资金，从1996年起曾连续三年前往内蒙赤峰科尔沁草原种草固沙，但最终由于资金困难，活动不得不在2000年停止。与资金缺乏相伴随的现象便是人力资源的问题。由于没有经费，环境NGO就无法招揽优秀人才，有时连现有的人都难以挽留。

三、提高中国环境NGO环保实践能力的思路和对策

(一)政府要为环境NGO开展环保实践提供制度支持

西方国家NGO的准入门槛普遍设置得比较低，如美国和加拿大的注册登记制度。美国对NGO实行自由注册登记制度，登记注册仅仅是NGO作为法人申请税收优惠和减免的必要条件，NGO可以自由选择是否注册，经过登记注册的NGO将获得法人资格，而未经过登记注册的NGO则以非法人身份存在。加拿大政府采用完全注册登记制度，NGO必须向政府指定部门注册登记，经过注册管理部门备案后才可以开展活动，登记注册的程序十分简便，NGO只需具备发起人、参与人员、行动章程、管理机构以及少量经费，就可以通过注册取得执照。可以看出，无论是实行自由登记制度的美国，还是实行完全注册登记的加拿大，其NGO取得合法身份的手续和条件都比较宽松，这一点值得我国借鉴。

对民间环保组织予以引导鼓励。首先，明确环境NGO的法律地位，赋予环境NGO应有的法律地位对于环境NGO的生存和发展至关重要，可以考虑在《中华人民共和国环境保护法》的修改中增加对环境NGO法律地位的确认，赋予环境NGO在立法、执法与环保监督等方面的参与权，并赋予环保NGO诉讼权，从而避免目前《社会团体登记管理条例》使环境NGO所遇到的尴尬的法律处境。①郭晓勤、欧书阳:《中国环境NGO角色定位:问题与对策》，《学会》2010年第7期。其次，加大对环境NGO资金与人员的援助，政府部门应该通过各种渠道给予环境NGO政策上的扶持和帮助，比如在资金方面，可以建立相应的筹集资金的机制，或者要求地方政府适当拨款，还可以利用政府的号召力来提高公众的捐助意识，以获得更多人的支持和帮助。再次，引导环境NGO加强自身管理，政府要有意识地培育环境NGO的自主管理能力，建立健全组织发展所必要的人事和财务制度，建立广泛筹集资金的筹款机制，包括资助、会费、各类捐赠甚至境外资金、申请国内外项目等，也可借鉴国外经验，适当地开展一些与自身业务相关的有偿服务获得经营性收入，从而引导环境NGO走上自治的良性循环的轨道。对于环保成绩突出的民间环保组织或者个人，政府应当给予奖励和表彰。

(二)环境NGO应努力增强自身环保实践能力

加强组织内部建设。环境NGO的工作人员应通过不断学习，提高自身的业务素质与能力，进而提高整个组织的参与能力;加强机构管理，做到公开化、透明化，从而提高自身的社会诚信度、公信度和认知度;树立品牌意识和竞争意识，积极主动参与政策的制定，避免在造成损害以后被动地动员民间力量和社会资源进行参与。目前，我国环境NGO的主要活动方式是依托政府的支持，主要停留在教育引导公众植树、呼吁保护野生动物、配合政府宣传环保等提高公众环保意识的低水平阶段，这大大制约了环境NGO的作用发挥和社会影响力。环境NGO要提高在环境领域的话语权和社会影响力，必须改革活动方式，借鉴西方国家环境NGO组织活动的经验，既可游说政府，也可与政府合作，或者在政府的支持下，在环保立法、执法、环保监督等方面激发广大志愿者以非对抗的方式为环境公共利益而抗争。②郭晓勤、欧书阳:《中国环境NGO角色定位:问题与对策》，《学会》2010年第7期。

环境NGO应积极加强与企业的合作。一方面，企业是环境保护的直接参与者和环境NGO的资金提供者;另一方面，环境NGO也是企业履行社会责任的参谋者和得力助手，是企业实施公关、营销战略的工作平台。日本“再利用运动市民之会”为了减少因造纸引起的森林资源消耗，与企业联手成功地开发出用榨糖后的废甘蔗渣制成非木材纸，并以此项目产品销售收入的1%建立了一项基金，用于支持国内外的造林项目。③李冬:《日本的环境NGO》，《东北亚论坛》2002年第3期。我国环境NGO可以借鉴国外同行的成功经验，与企业建立良性的互动合作关系，既帮助企业降低成本解决排污问题，又通过与企业合作开展各种环保宣传项目来提升企业的知名度，为其树立良好的公众形象。

F205

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1003－4145［2012］09－0182－04

2012－07－16

曹 宏，山东师范大学讲师。安秀伟，博士，山东师范大学政治与国际关系学院副教授。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)