武汉城市圈促进发展低碳经济的法律思考

孙 晋，熊长俊2

（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.湖北省纪委，湖北 武汉 430072）

一、武汉城市圈优先发展低碳经济的必要性与可行性

（一）武汉城市圈优先发展低碳经济的必要性。

武汉城市圈是以武汉市为中心，由武汉及周边100公里范围内的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江9市构成的区域经济联合体，是湖北省产业和生产要素最密集最具活力的核心区域。2009年11月，根据湖北省委、省政府部署，湖北省在武汉城市圈探索区域低碳能源、低碳交通、低碳产业发展模式，发挥示范作用，建立促进资源节约、低碳经济发展的政策体系，重点推动一批低碳经济示范工程建设，然后在全省推广发展低碳经济。可见，武汉城市圈发展低碳经济不仅是经济全球化的需要，也是城市圈经济社会可持续发展的必然要求。

1.武汉城市圈发展低碳经济与建设“两型社会”的关系。

2007年12月，武汉城市圈经国务院批准，成为“全国资源节约型和环境友好型社会（即‘两型社会’）建设综合配套改革试验区”。发展低碳经济与建设“两型社会”有很多相似乃至重合之处：从长远看，低碳经济与“两型社会”发展目标相一致——二者皆倡导以较少温室气体排放实现经济发展目标，强调经济发展与环境保护相协调；从技术经济特征看，低碳经济实质上是提高能源效率和改善清洁能源结构，核心是能源技术创新和制度创新，这与武汉城市圈建设“两型社会”所强调的转变经济增长方式、降污减排走新型工业化道路等做法是一致的。因此，武汉城市圈应以建设“两型社会”为契机，发展低碳经济，加快产业升级和产品、产业结构调整，改善不合理的能源结构，提高资源和能源利用效率。[1](p17-18)

2.武汉城市圈的产业结构分布不合理，单位GDP能耗高。

武汉城市圈作为老工业基地，第二产业比重高，约占50%，并且规模较大的产业多以传统重工业为主，其中汽车及其零配件、冶金工业和机械工业三大行业是圈内的支柱产业。它们的产出在总产出中所占比重较高,拉高了全省的整体能耗。第三产业发展相对滞后，尤其是新型服务业（金融、保险、信息咨询、法律服务、旅游服务等）所占比重低。[2](p237)这样的产业结构导致单位GDP能耗较高。

3.武汉城市圈能源结构传统化，新兴能源利用率比例低。

武汉城市圈是重化工业密集区，圈内的能源主要是依靠煤炭、石油等耗能大、污染重的资源，对环境的负面影响很大。况且湖北缺煤少油乏气，能源和矿产资源自给率低，供需缺口很大。而且省内现有矿山大多进入中晚期，资源逐渐枯竭，铁矿石70%靠进口，城市圈经济进一步发展的后续资源紧缺，危机显现。[3](p41)当今一些新型能源，如风能、太阳能、生物能、地热能等清洁能源在圈内能源结构中占有的比例较小。资源开发度高、环境恶化是武汉城市圈建设“两型社会”和发展低碳经济的一大障碍。

4.武汉城市圈圈内不少企业资源利用方式粗放，节能减排形势严峻。

我国企业发展主要体现为“高投入、高消耗、高污染”的粗放模式。长期以来，湖北省的能源结构一直以煤炭石油为主，但本身却缺煤少油，能源供应紧张，同时经济发展一直以粗放型为主，资源过度消耗，污染日趋严重，生态破坏加剧。资源短缺、环境恶化已经成为湖北省经济进一步发展的主要障碍。[4](p115)目前，武汉城市圈企业资源高消耗现象也较普遍，主要污染物排放总量较高，近些年万元产值能耗高于全国平均水平10%左右，节能减排压力很大。

5.武汉城市圈地区发展失衡，需加强低碳化发展的理念。

与周边8市相比武汉市“一城独大”，“1+8”经济实力悬殊。大多数欠发达市县急于脱贫致富，招商引资往往饥不择食，经济决策较少考虑资源环境问题，有的地方政府甚至提“别人不要的项目，我们都要”的口号，特别是跨行政区环境治理和生态系统建设实施难度相当大。武汉城市圈建设“两型社会”，将资源节约与环境保护提上了经济发展的议程，在以建设“两型社会”为契机的同时，又适时提出发展低碳经济，但是由于长期只追求经济发展的单一目标，城市圈建设还需要推广低碳化发展理念。

（二）武汉城市圈优先发展低碳经济的可行性。

1.武汉城市圈“两型社会”前期建设为低碳经济发展打下了坚实的基础。

现阶段武汉城市圈“两型社会”建设的主要任务体现在：第一，探索建立“两型产业”发展的体制机制，加快推进新型工业化和新型城市化的有机结合；第二，探索建立公共设施和公共服务资源合理配置的体制机制，提升现代城市的整体功能；第三，建立资源节约的体制机制，转变经济增长方式；第四，创新环境保护的体制机制，加快环境友好型社会建设。[5](p13)城市圈“两型社会”建设目标以及“两型社会”建设主要任务与低碳经济的发展方向是完全一致的。城市圈已明确低碳经济发展的战略方向，将经济社会的低碳化发展与“两型社会”建设紧密结合起来，并使之成为推进“两型社会”建设的着眼点和立足点。

2.武汉城市圈具有发展低碳经济产业的现实基础。

现阶段，武汉城市圈已广泛进行了产业调整，逐步向高端服务业、高端制造业和高新技术产业等方向发展，产业结构的低碳特征明显。湖北省环保产业协会提供的资料显示，截至2010年，湖北省专业从事环保产业的企业约有2600家。武汉凯迪电力、东湖高新等企业，已形成了以脱硫、生物发电、生物柴油、环保工程为核心的产业链。[6]初具雏形的低碳产业链为武汉城市圈的低碳经济发展打下了坚定的基础。

3.我省及武汉城市圈发展低碳经济空间较为充足。

2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中正式提出“促进中部地区崛起”的重要战略构想，并指出“加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面”。“中部崛起”相对于“鼓励东部地区率先发展”和“振兴东北老工业基地”，其经济基础较差，发展空间很大；对于“西部大开发”而言，其相对较好的经济基础说明中部的发展前景具有相对优势。

4.我省及武汉城市圈发展低碳经济的科教人才优势明显。

作为城市圈“带头大哥”的武汉市，拥有120万在校大学生，许多中国一流高校坐落其中，其人才科教优势不言而喻。众多的高科技人才和科研机构为低碳技术攻关与创新不断注入血液提供了坚实的保障。

二、后危机时代发展低碳经济对法律的挑战及其低碳经济法律的定位

（一）发展低碳经济的时代使命——克服经济和环境双重危机。

当今世界面临着两种危机，一是经济体自身出现的经济危机，二是气候变化带来的环境危机。过去我们对两种性质不同的危机有重点地分而治之，以期实现可持续发展。但是，这一做法在近期受到了挑战，全球经济危机和环境危机首度出现交叉的趋势。近20年来一直受气候变化挑战的世界各国，在气候问题愈演愈烈的情况下，同期遭遇了严重的经济危机。按照传统理论，产业政策与环境政策往往存在相左的作用力，我们无法仅仅采取单方面政策来同时克服两种危机。

在全球气候变化的压力下，经济增长对技术进步的迫切要求使得我们有可能同步实现环境保护与经济复苏，并为下一轮长期经济增长找到动力源泉。2008年以来的经济危机为我们当下解决气候问题带来了契机。以低碳化能源发展为代表的低碳经济中所拥有的低碳技术将填补经济增长所缺乏的技术进步动能。世界经济要得到彻底恢复和增长，寻求稳定而持续的技术进步成为必然选择，能够改革基本生产和生活要素性质的低碳化技术堪当重任。世界各发达经济体都已经把发展低碳经济和发展新能源等作为走出国际金融危机新的增长点。美国总统奥巴马在其第一个任期上任伊始就在国内积极推动气候立法，众议院通过了《清洁能源安全法案》（ACES）。欧盟提出在2013年前投资1050亿欧元，用于环保项目和相关就业，支持欧盟的绿色产业，保持其在绿色技术领域的世界领先地位。英国在2009年7月公布的低碳转型规划中，明确提出企业要最大限度地抓住低碳经济这一发展机遇，在经济转型中确保总体经济资源和利益的公平分配。低碳经济逐步成为全球意识形态和国际主流价值观，它以其具有的独特优势和拥有的巨大市场前景而成为世界经济发展的热点，一场以低碳经济为核心的产业革命已经显现。

（二）发展低碳经济对法律提出的挑战。

低碳经济作为一种新型的发展模式，是对传统经济发展模式的批判和超越，意味着对原有社会生产模式的全新变革。发展低碳经济需要一系列有利于经济社会持续、协调发展的法律政策，并且得到长期稳定地贯彻实施。由于法律具有引导性、规范性和强制性的特点，低碳经济的形成与发展需要法律制度的导向和规范，这对法律提出了新的挑战，法律必须作出回应。

1.法律应具有一定的前瞻性和引导性。

法对经济基础以及通过经济基础对社会生产力发挥作用：一种是起进步作用，即当法律维护并促进其发展的是先进的生产关系时，必然推动生产力的发展，法的作用无疑是进步的；另一种情形，当法律保护的是落后的生产关系时，必然阻碍生产力发展，阻碍社会进步。这就要求法律要尽可能减少落后于经济的成分，力争法的适度超前发展，使法始终能够成为经济、社会发展的先导。

2.法律应具有足够的平衡力和强制力。

首先，低碳经济作为一种新的经济发展模式，其发展的重要特点就是存在广泛的利益冲突。如果环境利益与相关的经济利益在法律中得不到协调和平衡，那么必将影响低碳经济的发展。其次，在低碳经济发展过程中，必定涉及对原有的政策和规定作出相应乃至革命性变革，这些都需要赋予法律足够的权威。

3.法律应具有足够的实施性和操作性。

读法不足以自行。低碳经济的变革性，要求法律必须增强其可操作性，以得到有效实施。如果低碳经济的法律规定得不到有效实施，或者说由决策到实施程序繁琐、成本高昂，那么这种法律将起不到其应有的作用。

（三）对低碳经济法律的基本定位。

低碳经济的发展是对传统经济发展模式的反思和超越，需要低碳经济法律发挥其引导、规范和强制功能，为低碳经济发展提供明确的导向系统和制度支撑。

1.低碳经济法律的经济法性质。

低碳经济法律性质应为经济法。在某种程度上，低碳经济有很大的道义性，其发展无法通过市场经济体制得到自动的实施。经济法作为相对独立的法律部门，从本质上讲，它是确认和规范国家调节经济之法；从性质上讲，它是一种社会利益本位之法。低碳经济法律具有综合性、经济性、国家调节性、社会整体性和社会公共性，是发展之法，也是高级之法，对低碳经济的发展能起到引导、促进和保障作用。

2.低碳经济立法的社会法本位。

低碳经济立法应实行社会本位，也就是在立法中应体现经济法维护社会总体经济利益、兼顾社会各方面经济利益的基本原则。[7](p98)社会总体经济利益涉及社会经济资源的总体配置和开发利用，维护社会总体利益是低碳经济立法的本质要求。发展低碳经济，需要社会各界广泛参与，需要保护和平衡社会各方面的经济利益。低碳经济立法在价值追求和制度设计上应优先保护社会总体经济利益，兼顾社会各方面经济利益。

3.低碳经济立法的内容。

（1）发展完善市场规制法方面的低碳经济法。由于市场在自行运作过程中存在限制竞争、不正当竞争、市场信息非对称性等市场缺陷，需要市场规制法克服市场障碍。[8](p6)低碳经济作为一种对传统社会生产方式全新变革的发展模式，需要法律采用强制干预方式对市场主体的市场行为及特殊市场进行相应规制，以确保低碳经济的顺利发展。在反垄断法和反不正当竞争法层面上，由于低碳经济是一种新的生产方式，低碳企业在发展壮大过程中，往往会面对传统优势产业的垄断排挤和不正当竞争行为的打压。因此，为了保障低碳企业的发展空间，应在反垄断法和反不正当竞争法的适用上和执法中，倾斜保护低碳企业。

（2）发展完善宏观调控法方面的低碳经济法。现代国家经济调节大量采用引导调控方式，保障和规范国家引导调控的宏观调控法是经济法体系的重要组成部分。低碳经济作为一种新的经济发展模式，必将产生错综复杂的利益冲突，其发展过程中必然存在着许多矛盾和困难，需要宏观调控法的平衡和协调。首先，在税法方面，为促进低碳经济的发展，可对二氧化碳排放征收碳税。其次，在产业政策法层面上，要通过立法优化产业结构，保障低碳经济优先发展。其三，在金融法层面，树立绿色金融理念，强调金融对低碳产业的优先融资功能。最后，在产权法层面上，确立环境产权制度，推行基于配额交易的碳排放权交易。

（3）发展完善国家投资经营法方面的低碳经济法。一般市场经营者具有唯利性，只关注经济利益尤其是眼前可实现的利益，对于眼前效益低甚至无利可图、或者投资周期长风险大的行业和产品，经营者往往不愿投资，需要国家进行填补式投资。低碳经济是一种新的经济发展模式，由于技术和资金的高门槛和高风险，投资者往往投资意愿低，国家应该以国有资产参股、控股甚至独资方式投资经营低碳行业，以促进低碳经济发展。在国家投资法律制度方面，应增列低碳经济发展支出财政预算项目，把低碳经济发展资金作为中央和地方财政的经常性支出，为财政履行发展低碳经济职能提供制度保证和物质支持。要建立政府低碳经济发展投资增长机制，通过立法确立一定期限内政府低碳经济发展投资占GDP的比例或占财政支出的比例。在价格法层面上，充分运用政府指导定价的原则，对低碳产品进行价格保护，而对高碳产品设置一定价格障碍，从而引导和鼓励低碳经济的发展。

4.低碳经济立法的调整方法。

低碳经济法律的调整方法应体现经济法调整方法的特点，即强制性规范、任意性规范、提倡性规范相结合，即规定经济法责任，又注重采用肯定性的法律后果形式。具体来说，应当在充分发挥市场配置资源的基础性作用前提下，利用各种经济和法律手段，包括完善税收调节制度、对企业参与低碳经济予以鼓励、在财政信贷制度上实行优惠、扩大生产者责任、实行政府绿色采购等，影响市场主体的行为。

5.低碳经济法律的实施条件。

改善发展低碳经济的环境，调动企业、个人等主体投资低碳经济的积极性。低碳经济在解决经济发展与环境的冲突方面，有非常积极的作用。但发展低碳经济需要一定条件，对科学技术水平、市场机制、政府宏观调控手段、公众低碳意识等都有一定的要求。以当前我国的经济和社会发展现状，要在一定时期内发展低碳经济，遏制能源、气候、环境整体恶化的势头，仅依靠国家有限的财政支撑不现实，也不尽合理。我们需要积极改进、优化低碳经济发展环境。比如，国家应加大促进低碳经济发展的资金投入、鼓励企业、高校研发机构和个人参与低碳经济技术创新；加强宣传培训，提高公众的低碳经济意识和参与水平，倡导低碳消费观念；加强与发达国家的低碳经济合作等。

世界经济在经历了工业化、信息化之后，正在走向低碳化。发展低碳经济不仅是顺应历史发展潮流的决策，也是我国在科学发展观指导下，坚持可持续发展道路和实现经济社会又好又快发展的应有之义。低碳经济既是后危机时代的产物，也是中国可持续发展的机遇。如何把握机遇实现我国从高碳时代向低碳时代的跨越，低碳经济法律的建构和完善刻不容缓。

三、法律促进和保障武汉城市圈发展低碳经济的具体路径

（一）加大财政投入，建设低碳经济城市圈。

结合武汉城市圈的实际，利用财政的导向作用促进低碳经济的发展。要调整财政支出结构，加大对低碳产业、低碳技术的投入力度，支持节能产品的推广和使用。具体可以从以下几个方面阐述：加大对低碳产业的投资力度，同时实行财政补贴；[9](p26)扶持重要大企业节能减排，适度关闭高污染中小企业；加大低碳技术科技投入，促进低碳技术创新；植树造林，增加碳汇；加快发展公共交通，鼓励人们使用公共交通；鼓励和引导企业参与清洁发展机制项目；运用公共财政,加大对环保审核等基础性工作的支持力度。

（二）改革完善税收制度，规范城市圈低碳业税收。

推动圈内发展低碳经济，可以改革和完善现有的税收制度，通过对低碳产业实行减税、低税或者免税，来规范城市圈企业朝着节能减排、新兴技术产业发展。具体而言，首先，开征环境污染税，将部分高耗能、高污染产品列入征税范围，根据一氧化碳和二氧化碳的排放量和含碳量来确定税基和税率，并根据实际情况的变化来适时调整。此外，需通过科学专业方法统一武汉城市圈内企业的排污标准，使有关部门对于企业的排污量有明确清晰的判定标准及执法依据。

其次，还要利用税收优惠制度鼓励城市圈第三产业发展。与高能耗高污染的第二产业相比，第三产业不仅耗能少，还是一个社会商业发达的重要体现。武汉城市圈地处中国地理中部，九省通衢，交通优越，物流发达，应当高度重视第三产业的发展。为了促进第三产业的发展，对营业税应当有适当的税收优惠。例如可以调低营业税起征点；金融机构对高新技术和环保节能技术研究开发的贷款减征营业税；对旅游业涉及的旅游收入营业税、餐饮收入营业税予以定期减免；对运输企业取得的营业税可以根据旺季、淡季给予优惠。

第三，为了进一步减少城市圈内的塑料袋等白色污染，可将塑料产品等污染环境、高耗能的产品纳入消费税的征税范围，通过高税收提高产品的价格，抑制人们不合理使用。

第四，对企业环保节能技术免税，免去融资机构的税务。如对光电子信息产业、钢材制造及新材料产业、生物技术与新医药产业、汽车制造业、环保产业等涉及技术转让收入的，给予免征营业税的照顾。此外，还可以鼓励银行设立高新技术企业风险投资贷款，对此项贷款的收益免税，以此来鼓励金融行业对环保技术的融资。

最后，根据地域特色，完善现有的资源税。建立税收差异制度，对不同资源实行不同的税率；实行税收优惠政策，在税收政策上体现对环保产业的扶持。引导城市圈合理开发利用资源，促进经济可持续发展。现有资源税主要针对矿产征税，且税率不高，税档之间差距过小，造成开采者开采成本不高，给使用者的税负转嫁也不高。一氧化碳和二氧化碳主要是由矿物燃料、林木等燃烧而排放的，应该对矿产、林木等资源一并征收资源税，这样既可增加财政收入，又可调节资源级差收入，提高资源利用率，加大对资源的保护，实现可持续发展。

（三）金融制度创新,引导低碳产业发展。

在低碳经济的发展过程中，财政、税收制度是其重要支撑，而金融这根支柱将在低碳经济市场化中起到最大的作用。因为银行等金融机构的贷款和投资行为，会直接影响到各个行业和项目的能源消耗和碳排放。因此，金融机构需要探索建立一种应对气候变化的信贷新模式，加强对低碳项目、低碳技术的融资、投资。此外，金融机构可以积极参与碳金融市场中来，作为经济杠杆撬动低碳经济的发展。[10](p132)每个低碳项目或低碳技术的投资同它的收益之间都有一个较长的时间差，金融市场可以在投资的供给和需求之间搭建一座桥梁，来填补这个时间上的空缺。因此，武汉城市圈要加强金融对低碳经济的支持,积极发展碳金融市场。2009年1月13日湖北省人民政府出台了 《关于推进金融创新支持武汉城市圈“两型”社会建设的意见》，这是一个很好的开端，但该规定内容上尚有不足。总体而言，金融的引导和支持作用包括以下几个方面：

1.设立低碳政策性银行，开展绿色信贷。

企业开展低碳经济需投入大量资金进行技术研发、生产工艺改进，在企业缺乏资金进行能源综合利用和污染治理的情况下，可运用信贷工具向企业发放优惠贷款。由于商业银行的趋利性，建议在城市圈内建立专门的低碳政策性银行，以低息贷款、延长信贷周期、贷款贴息等方式给予企业支持，以解决企业在发展低碳经济过程中信贷资金落实难问题。

2.规定在各大商业银行建立低碳专项基金。

武汉城市圈政府可以在各大商业银行设立低碳专项基金，用于低碳经济相关行业发展的资金需求，给予发展低碳产业的企业以优惠的贷款政策。低碳专项基金主要用于节能减排项目生产、节能减排技术创新运用、碳捕捉技术、森林碳汇方面的林木草发展、风能核能太阳能技术等研究开发使用中。

3.实行“绿色信贷”制定统一贷款制度。

以黄石市为例，该市2008年出台“绿色信贷”，对政策禁止和淘汰类项目，环评不达标和环保记录差的企业，小钢铁、小水泥、电解铝、造纸等高耗能行业中属于国家产业政策明令禁止的新建项目和淘汰项目，属于关停范围的能耗高、污染重的小火电项目四类企业不予贷款，并对有利于节能减排和循环经济的项目优先发放贷款。城市圈其他地区可以借鉴黄石做法，把这项政策变成城市圈统一适用的制度。

4.金融优惠制度鼓励低碳技术创新和绿色消费。

城市圈内的金融机构应加大对碳技术创新的金融支持力度、鼓励洁净煤技术开发与使用、节能技术改造、新能源和再生能源及替代能源开发技术与应用推广、能源综合利用等绿色低碳产业发展。激励单位和个人绿色消费，对消费者购买环保型消费品，如环保汽车、环保家电等，银行可以联手商家推出贴息甚至免息的消费贷款鼓励其消费。

5.其他有关低碳经济的碳金融创新。

随着碳交易市场的逐步扩大，碳排放权的“金融属性”日益凸显，需要金融机构的支持。全球碳交易市场潜力巨大，预计2012年全球碳交易市场将达到1500亿美元，有望超过石油市场成为世界第一大市场。因此，碳金融是低碳经济发展战略的制高点，中部首个环境交易所在武汉建立，奠定了湖北在碳金融领域的重要地位，[11](p25-28)对于武汉城市圈低碳经济的发展也将产生巨大影响。武汉城市圈在碳金融市场上进行创新，如以金融手段为CDM提供中介服务，促进CDM项目在武汉城市圈的发展与壮大；以环境资源交易所为载体，设计开发碳排放交易、排污权交易以及林业碳汇等多种金融产品；加快金融服务产品创新，可以推出为购买节能环保房、环保车的消费者提供优惠贷款，为致力于环保技术、产品研发使用的中小企业提供优惠融资等。

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