开发区发展问题研究:一个框架性的文献综述

2012-04-12孙煜泽李清均

黑龙江社会科学 2012年6期

孙煜泽，李清均

(1.哈尔滨工业大学经济与管理学院，哈尔滨150001;2.黑龙江省人民政府，哈尔滨150001)

一、开发区发展的土地级差效应

开发区发展的逻辑起点是:政府设租与投资者(私人)逐利行为的寻租，以及产业资本市场转化超额利润的进一步凸显，使得开发区转化为区域经济增长极，促进生产要素的加速流动流转，进一步强化增长效益，形成“企业得利、政府得税、社会扩大就业”的利益结构。地租与地价属于价格发现的范畴，两者是相互补充的。在城市土地市场中，地租和地价变化往往是并存的，两种价格共存满足不同消费群体的需求，如地租满足交付能力低下或短期的消费需求，而地价满足了长期稳定的消费需求。这两种消费需求之所以能够在同一土地上并存，是因为两者之间的相互协调达到了均衡解［1］，并成为开发区发展的的直接后果。

在世界经济发展史上，绝大多数国家、特别是地域较大的发达国家，大都是利用开发区的土地级差效应演化出的增长极化效应，形成局部的空间不平衡发展格局，再通过开发区地理中心的刺激，以其极化效应和扩展效应，实现不平衡向平衡发展的均衡。中国大多数开发区的建设起始于零价地租，尤其是利用土地级差效应，构建了区域经济发展极。土地级差效应导致了区内和区外的产业联系;区内就业人口、工资和服务业的增加;本地税收的增加和城市基础设施的增加;新企业的衍生、集聚和扩散;跨省市分支机构的发展;区内外企业家的成长;区内外产业文化的变迁;区内外产业结构的升级［2］。也就是说，土地级差效应是直接影响开发区发展方向的重要因素。夏文元研究认为，地租级差效应对开发区功能定位、产业定位、层次定位、发展定位［3］产生了决定性作用。

二、开发区的产业集聚效应

马歇尔在《经济学原理》一书中首次提出了产业集聚及内部聚集和空间外部经济的概念，并阐述了存在外部经济与规模经济条件下产业集聚产生的经济动因［4］。在作者看来，特定空间产业集聚所产生的外部性，某种程度是政府开发区建设“设租”的意外收获。韦伯在《工业区位论》一书中，也从微观企业区位选址的角度提出了产业区位理论，他将集聚经济定义为成本的空间节约［5］。韦氏的微观激励模型，实际是对企业寻租与逐利作出了空间优化布局的理论解释。迈克尔·波特从产业竞争优势角度将产业集群定义为在某一特定领域中，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在特定空间上集聚，并产生了强劲、持续竞争优势的现象。这些企业既独立自主又彼此相互依赖，既具有专业分工、资源互补功能，又维持着一种长期的、非特定的合作关系［6］。

理论上讲，开发区所产生的产业集聚效应，是开发区建设并吸引企业投资与扎堆的制度安排。设立工业园区的创意最早就是来源于人们对企业的地理性集群现象的观察，即企业的经济活动在空间上并非是均匀分布的，而是呈现为局部集中的特征，区域经济学把这种产业集中现象称为“终点”。企业向某一特定地区集中而产生的利益，亦称聚集经济效益，这是经济工业园区诞生和发展的重要原因和动力之一［7］。从理性经济人角度看，产业集聚效应有利于构建企业增加利润、政府增加税收的激励结构，也有利于强化开发区产业集聚的外溢效应。可以说，正是由于交易成本与地理距离呈正相关关系，企业才愿意在本地寻找交易对象，也才能够促成区域企业的集聚［8］。而能够产生这种企业集聚的特定地理空间，自然成为政府兴建开发区的首选条件。

随着经济全球化的发展，许多学者从经济全球化的角度对外部规模经济理论与聚集经济进行了新的诠释，形成了新马歇尔理论。该理论认为，经济全球化进一步提高了聚集经济在全球经济网络中的专业化水平和生产的特质性，扩大了产品的消费市场，增加了获取全球信息和新知识的途径，促进了当地厂商的持续创新能力，增强了聚集经济的国际竞争力。

三、开发区的创新驱动效应

创新概念最早是由奥地利经济学家熊彼特于1934年提出的，他认为，创新就是生产要素的重新组合。而创新也是开发区发展的根本，目前学者们普遍认同的观点是:创新产生的重要力量是地方政府政策创新带动的制度创新，而制度创新又激励了开发区的寻租企业，并将其寻租空间锁定到“垄断利润效应”上。如Henny Romijn认为，在一些经济发达国家，集聚企业间的局部知识溢出是区域创新和发展的主要驱动力，他通过大量数据分析，得出了集聚企业间的劳动力流动和企业间的非正式交流与局部知识溢出呈现出高度的正相关关系。鉴于中国现有的经济技术实力和技术创新机制方面存在的缺陷，中国开发区的高新技术企业的技术创新具有重大技术突破的不多，一般都是以渐进性的创新为主。由此看出，开发区本身就是一个创新载体，更是创新驱动下的垄断利润效应凸显与放大的平台，其原动力是政府的租税政策结构优化与寻租主体的垄断利润效应的高度的组织契合。中国高新区的发展，有三种模式可以选择:高技术产品开发区、高技术产业开发区、高技术多功能开发区。作者认为，上述三类开发区是政府租税政策安排与科技创新激励结构形成了高强度的互动。

四、开发区发展转型内生动力不足问题

中国开发区在寻找进一步发展空间、进行二次创业的过程中，探索并实践了多种扩张的模式，例如原地扩区、与所在行政区合并、成立新的行政区等，“飞地经济”也是其中的一种发展模式［9］。开发区创立的主要功能是吸引投资，发展现代产业，在此基础上形成一定的社会服务功能。因此，开发区与中心城市便自始至终存在生产上和服务上的功能联系、互动乃至整合［10］，尤其是在开发区在发展转型过程中，有许多有利条件，如良好的投资环境、较好的经济格局、有效的管理体制等等，但也存在着一定的问题，主要集中在内生动力不足。

虽然中国开发区是中国政府重点支持发展的经济区域，是吸收外商投资最集中的经济区域，是符合国际通行规则、对外开放度高的区域，是具有优势的投资政策和良好的法律环境的区域［11］，但保持其发展的可持续性的公共管理创新动力不够。在开发区实现由“区”向“城”的转型过程中，在功能完善与产业定位、空间规模与周边地区构建良好关系，以及人口集聚等方面［12］，政府的公共管理支撑乏力。如环渤海地区的大连开发区、沈阳开发区、北京开发区、天津开发区、青岛开发区和“长三角”地区的杭州开发区、宁波开发区、苏州工业园以及“珠三角”地区的广州开发区等九个研究对象，基本具备成为外向型工业新城的主要特质［13］，但如何将这种宝贵的发展优势有序放大，政府公共政策杠杆撬动的持续力不够。而一个开发区开发建设成效如何，最终都要通过产出和效益来显示［14］，但是中国现行的管理体制却成为其发展转型的掣肘。近几年，虽然国家级开发区已经逐步由形态开发转向功能开发，但与适应经济全球化相适应的体制原则，精简、高效的行政管理体制，充满活力的经济运行机制，完善配套的社会服务体系，促进政治、经济、文化的架构向更加有利于开放开发的方向发展相对滞后［15］。从目前看，中国开发区的基本“卖点”，与东南亚国家的开发区相比较已失去优势;体制创新步伐滞后与开发区发展转型速度加快之间的矛盾比较突出，反映出开发区早期的体制创新优势正在枯竭，其现行管理体制问题已经演化成为发展转型的管理障碍。

五、路径优化研究

开发区发展转型路径研究是中国开发区发展转型研究的重要内容，也是政府对开发区政策结构优化的基本依据。(1)体制改革深化的路径优化。经济技术开发区核心竞争力的本质内涵是要让进区企业得到真正好于、高于竞争对手的不可替代的价值、产品、服务和文化［16］。目前从已建立的开发区情况看，其建设布局大致可分为三类:一是分布在包括直辖市、省会城市在内的中心城市;二是分布在工业城市;三是分布在沿海、沿长江和沿边等对外开放条件较好、近几年地方经济发展迅速的大中城市，这些城市可能通过有效地吸引国内外的技术、资金和人才，迅速建立起新的高新技术产业园区［17］。许多研究者也取得了以下共识:开发区发展转型路径的首选是管理体制的深化改革，以新体制释放开发区的动力与活力，在其发展转型中深化管理体制改革，在深化管理体制改革中促进发展转型进程。(2)内生动力演化路径优化。以政府发动为主的工业化，向以民间资本和市场力量推动为主的工业化转变，是开发区发展转型积聚的内生动力。而以低成本为竞争优势的工业化方式，向以技术创新为竞争优势的方式转变;从建立健全以大型国有企业为主的传统工业体系，转向以大中小企业分工协作为基础形成的产业链;从强调物质资本积累，向重视人力资本开发和合理利用的方向转变;从以数量扩张和规模扩大为主的粗放型发展模式，向以追求发展质量和注重社会协调发展为主的集约型集群发展模式转变［18］，则是未来开发区发展转型的基本路径与愿景。经过30多年的发展，中国的国情发生了很大的变化，特别是2008年爆发了影响全球经济的金融危机，这场危机已经蔓延到了中国开发区，使得开发区的企业融资、招商引资、市场维持和开拓领域越来越难，“飞地型”工业化和“拼凑型”工业化越来越不具有可持续性。开发区一些旧的发展模式已经不能满足经济发展要求，需要某些发展方针适时做出调整［19］，将技术、资源、人力资本以及环境要素进行内生化处理，使集约利用土地资源，集约完善基础设施，集约实现资源要素优化利用，最大限度地保护环境，成为开发区实现更好更快发展的必然选择［20］。这种发展转型的路径演化是极其艰难的，旧有的、外生化的发展激励结构与转型变量，对其发展转型可能形成巨大制约与消极影响。(3)发展方式转换路径优化。这是中国开发区发展转型管理研究关注的重点。有文献对此进行了系统概述:从增长方式转变看，由主要依靠要素驱动向主要依靠创新驱动转变;从资源配置方式转变看，由要素集聚为主向产业集群转变;从产业结构优化升级看，由制造业为主向制造业和专业服务业相结合转变;从环境保护与建设看，由相对注重硬环境向更加注重软环境转变;从开发功能完善看，由形态开发为主向更加注重功能开发转变。从发展动力提升看:由招商引资为主向更加注重培育自我发展能力转变［21］。

六、基于产业升级管理视角

剖析大连经济技术开发区产业结构演进的不同阶段，可以清楚地看出以不同主导产业构成产业结构重心的变化:在建区以前，即工业化前期，区域经济主要以传统的农业、养殖业为主;建区伊始，开始进入以劳动密集型产业，如轻纺工业、加工业等为代表的工业化初始阶段;工业化中期，主导产业是以重化工业、装备制造业为代表的资本密集型产业;工业化后期，主导产业逐渐向知识、技术密集型过渡［22］。不难发现，开发区发展转型的实质是产业结构的调整与优化。通过开发区新城与母城之间的产业结构高端化演进，以及对传统产业的有效替代，形成高端化、高级化的产业成长格局是开发区发展的必然方向，也是学者们重点关注的问题。(1)提高产业关联度管理。开发区发展的重要任务是如何提高产业关联度问题，其路径是:通过政府宏观政策调控，促使各产业相互之间保持内在的有机联系和协调的数量比例，以实现较高的经济效益和较强的竞争力，并满足市场需求和社会需要［23］。它要在一定的经济发展阶段上，根据资源条件和社会发展需要，调整不合理的产业结构，理顺产业结构关系，提高产业结构的整体功能，不断在实现产业结构优化过程中达到产业结构的高效化、高级化［24］。随着各地区经济高速发展，提高其产业关联度，以及产业结构的调整、优化、升级已经成为必然要求［25］。(2)产业重组与淘汰落后产业。金融危机发生的过程，也是企业加快洗牌、产业优化重组的过程，更是加快产业结构调整转型升级的难得机遇。同时也会形成一种“倒逼机制”，迫使企业加速落后产能淘汰，为开发区产业升级腾出成长空间。(3)战略性新兴产业的发展。大力发展战略性新兴产业以及高端服务业是开发区发展转型的主要方面，也是政府对开发区发展转型管理的激励目标。作为国家和地方的产业宏观调控主体，以及最活跃、最重要的产业发育平台，从规划引导、政府主导、市场诱导、信息疏导等不同层面，制定行政法规、规划产业发展等，营造有利于新兴战略性产业发展的开发区环境，形成健康成长的新兴产业环境体系十分必要［26］。

从产业结构与空间结构互动关系看，开发区的发展首先促进了城市制造业的空间重构，尤其是促进了城市制造业空间结构形成新的扩散和新的集中，新的扩散主要体现在开发区促进了城市制造业空间布局的重心向着郊区扩散和促进了城市制造业的郊区化两个方面;新的集中主要体现在开发区促进了城市制造业布局重心向开发区所在区域集中、城市外向型和高新技术制造业在开发区聚集、成为城市制造业优势产业聚集地三个方面［27］，在城市空间重构过程中，开发区的产业结构优化升级，带动了区域产业发展的转型。

从现有的研究文献梳理分析看，有关开发区发慌问题还存在以下一些研究局限与不足:(1)研究视角单一，缺乏开发区发展转型研究的系统综合与有机融合:或者体制放松视角，强调市场化制度先行先试的重要性的实证研究;或者强调国际产业转移的初期效应，注重量的膨胀，缺乏质的战略性提升研究;或者环境视角仅限定环境容量的扩张，而忽略环境容量消纳的实证研究，特别是没有将体制改革、产业转型与环境治理的三维一体化的深化研究。(2)实证研究还比较薄弱，前瞻性不够。只注重发展转型现象的一般性解释，忽略实证研究层面的深层次问题的成因分析;乐衷于定性的描述，缺乏系统性的数据支撑的定量分析。(3)研究内容上，只是零散地讨论促成开发区发展转型的一两个要素，缺乏主要因素的多层次、多系统的有机构成的理论研究，特别是缺乏以地方政府公共政策对发展转型管理的实证研究。(4)对开发区发展转型研究仅仅局限在单一因素层面的战略思考，缺乏产业转型、体制创新、环境保护三维一体的制度安排与政策设计。

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