苏格兰旧济贫法制度的演变及其特征

丁建定

(华中科技大学 a.社会学系;b.社会保障研究所，武汉430074)

苏格兰的济贫法制度起源于16世纪，其基本特征与英格兰和威尔士的济贫法制度存在显著差别，并一直持续到19世纪中期。1845年，苏格兰济贫法修正法颁布实施，这便是所谓的苏格兰新济贫法。于是，1845年苏格兰济贫法修正法以前的济贫法便被称为苏格兰旧济贫法。本文试图对苏格兰旧济贫法制度的演变及其特征作一系统的探讨，旨在更好地把握英国济贫法制度的全面性和差别性，并促进国内学界对这一重要社会政策的关注和研究。

一、16世纪苏格兰济贫法制度的出现

针对流民的法令构成15世纪苏格兰济贫法制度的最初内容。1424年的一项法令禁止贫民成群结队在农村到处流动，教区治安巡视员可以逮捕那些国王的和平的破坏者。同年的另一项法令规定14～70岁的未能被允许在苏格兰城镇或者农村行乞者，除非他们不能通过其他途径得到生计，将被限制在一定的范围内。1425年的一项法令要求教区治安巡视员将那些到处流浪的贫民集中起来，并为他们提供40天的相关救济，以便其能够找到工作。1427年的法令规定，未能履行对各种立法的管理职责的教区治安巡视员将被处以罚款。1449年的对强求膳宿者、骗子以及强横的乞丐镇压的法令规定，教区治安巡视员和其他官员将对上述人群的违法行为进行调查并将其投入监狱，那些非因身体或健康原因的盗匪如不能自食其力，将受到割掉耳朵并驱逐出苏格兰的惩罚，如其重新回到苏格兰将被绞死。1455年的法令规定，被抓到的强求膳宿者将被当作窃贼或抢劫者处理。1457年的法令也规定，14～70岁的身体健全的流民将受到在其脸上刺字的处罚。1473年的法令要求教区治安巡视员必须严格执行以往通过的各种法令，对那些身体健全的乞丐予以惩罚，对那些经常滋事并违背国王的法令的强行乞讨者予以镇压。显然，如同15世纪的英格兰和威尔士那样，对流民的惩罚性法令构成了苏格兰社会立法的主要特征。

16世纪，针对流民和贫民的社会立法在苏格兰开始发生变化，对品行不端的流民的惩罚和镇压依然是各种立法的主要特征，但是，苏格兰也开始颁布一些法令，要求对那些特殊原因所导致的贫困者提供必要的救济。1503年的法令规定，除了瘸子、瞎子、失去劳动能力者以及身体孱弱者外，任何人不能行乞。1535年的法令规定，任何人不得在自己所出生的教区以外的教区行乞，每个教区的负责人应该为那些失去劳动能力者收集相关捐助，但不能对其他任何人提供任何救济。显然，上述法令已经开始关注对一些特殊原因所造成的贫民提供必要的救济。1551年和1555年，苏格兰分别颁布一些法令，这些法令或者是仅对当时的流民或贫民对社会的危害做些表述，或者是对以往法令的再次强调。事实上，苏格兰对流民和贫民的相关法令与政策直到16世纪中后期没有发生什么变化［1］56-57。

1579年，苏格兰通过了一项名为“对身体健壮的懒惰乞丐予以惩罚并对贫民和失去劳动能力者予以救济”的综合性法令，规定14～70岁的身体强健的懒惰乞丐将被逮捕并在其耳朵穿孔，任何人如对无照乞丐给予施舍将被罚款，对于那些失去劳动能力者，如其出生在某个教区或者居住在某个教区达到7年，就必须进行登记以成为教区贫民，其他人必须返回其出生的教区或者居住达7年的教区。当贫民登记完成以后，教区的牧师和治安法官将根据对贫民救济的需求情况向全体教区居民征税，无法征收济贫税或者所征济贫税不能满足济贫所需的教区，教区的牧师和治安法官经过教区长老会议同意，可向贫民颁发行乞执照。法令允许教区的牧师和治安法官指定济贫监督员和济贫税征收员，济贫税每年进行一次重新评估。

显然，1579年的苏格兰济贫法与1572年英格兰和威尔士的济贫法具有一致的地方，但是，该法与英格兰和威尔士的济贫法也存在显著的区别，主要表现在，1572年英格兰和威尔士济贫法颁布以后，英格兰和威尔士还在1575—1576年颁布了一项“安置贫民劳动以避免其成为懒惰的流民法”，该法规定，政府当局与治安法官要提供必要的原料以便贫民劳动之用，同时，建立了由济贫税承担费用的感化院并在其中实施强制劳动。而苏格兰的济贫法则未对贫民劳动救济作出任何规定，此外，苏格兰济贫法令规定贫民在某教区的居住期限为7年，而在英格兰和威尔士则为1年［1］57-58。

16世纪末期，苏格兰又颁布一些法令，其主要内容涉及济贫管理问题。1592年和1593年的法令强调，为了有效控制流民和对贫民实施合理救济，教区的牧师和治安法官必须严格实施各种与流民管理和贫民救济相关的法令。1597年的法令对苏格兰济贫法管理进行了较大调整，法令将贫民救济的实施职责从原来由治安法官提名的济贫委员转交给长老会议，从此以后，关于防治流民、相关法律的实施与管理以及对失去劳动能力者的救济工作等，大部分都落在长老会议之手，长老会议在严格实施法令以惩治流民方面的权力得以扩展。

1597年的法令使得苏格兰济贫法管理与苏格兰教会的关系直接化，从而使得苏格兰济贫法在16世纪末17世纪初开始具有强烈的教会色彩。根据1597年的法令，长老会议及其任命的长老成为苏格兰济贫法实施的主要权力核心，而长老会议和教区长老会议都是经过改革以后的苏格兰国教的两个机构。苏格兰教会长老会议由教区主管和经由长老选举产生的长老组成，它有权否定经由选举产生的长老可否进入长老会议。教区长老会议包括数量不一的教区，其成员由来自每个教区的一名主管和一名长老组成。表面上看，16世纪的苏格兰和英格兰与威尔士都在利用教区会议这一机构实施济贫法管理，然而，英格兰与威尔士的教区会议不包含对付流民和实施治安的功能，显然，苏格兰的长老会议履行了英格兰与威尔士治安法官所履行的职责。“长老会议把济贫看做是他们所要履行的一项实质性功能，并且通过罚金和捐款的方式征集济贫基金……在这种对贫民的关心中，长老会议并非作为国家的工作人员来提供，它只是基督教社区中各种社会责任与义务的组成部分，一项如此集中的责任与义务以至于几乎没有必要被明确地表达。”正是由于这种对贫民的关心被看做一种可以接受的极为重要的教区责任与义务，向贫民提供救济的济贫金在任何情况下都不能独立，一个笼统的词语“贫民的钱”即可涵盖一名长老手中所有的将用于任何教会性或社区性目的的资金［2］。

二、17世纪苏格兰济贫法制度的发展

17世纪初期，由1597年法令所确立的苏格兰济贫管理中的长老会议制度逐渐开始实施，但其实施的区域进度存在一定的差别。根据麦克森的研究，到1600年，由治安法官所任命的教区济贫委员已经不再行使相关济贫职责，在苏格兰南部地区，长老会议制度已经在济贫法制度中有效建立，而在苏格兰的北部地区，济贫法制度中的长老会议制度的实施进展比较缓慢。到17世纪30年代，济贫法制度中的教会管理体制已经在苏格兰全部的低地地区建立起来，但是，在苏格兰高地地区的大部分地区，经常性和制度性的济贫制度的出现还要等到18世纪的后期［2］。

苏格兰济贫法制度中的教会主导特色淡化了地方政府在此方面的责任与功能，这种特色在一定程度上影响了相关济贫法令的实施效果。于是，17世纪初期，苏格兰开始采取一些措施，以强化治安法官在地方政府中的参与，进而强化其对流民管理与贫民救济的参与。1617年，苏格兰颁布《促使治安法官及教区警官确保国王的和平法》，该法在苏格兰济贫法制度管理方面的最重要规定就是，确认治安法官在实施针对“流民，没有职业、没有住在救济院、与任何特定的服务都无关系的强悍而又懒惰的男女”的法令的责任，如同英格兰那样，治安法官将召开四季会议，并在此会议上任命每个教区的警官，城镇的警官将由市长或镇长任命，警官有权抓捕任何流民并将其带到治安法官或市长、镇长面前。显然，该法令将苏格兰济贫法制度管理中的一部分职权，从教会手中交给了政府方面，治安法官被授予很大的权力，他们所任命的警官如果提出要求，可以有自己的助手以便履行自己的职责。治安法官为了向贫困的狱徒提供救济，可以确定在教区征收济贫税［1］59。

17世纪中期，苏格兰通过立法试图建立稳定的济贫税征收制度。1649年的贫民法规定，济贫所需的全部资源都来自于自愿捐助，如果自愿捐助的数量不能满足贫民救济所需，那就要通过教区内不动产所有者及其他人的捐纳来弥补。乞丐将被送往他们自己所在的教区并在那里接受救济或被提供工作。这项法令与苏格兰以往的济贫法令相比较具有两个方面的不同，一个是该法令开始涉及苏格兰济贫税征收体制问题，虽然关于这一问题的语言表达比较含糊，另一个是明确提出要对贫民提供劳动救济，“苏格兰现在开始追求半个世纪以前的英格兰济贫法制度的目标，这就是努力将对身体健全的贫民的支持建立在基本依靠他们自己的劳动的政策基础上。”［2］

尽管1649年的法令在1661年被宣布无效，但是，利用公共资源向失业者和流动人口提供劳动的做法还是保留下来，并在1663年和1672年的法令中得以确认。这两项法令提出一套全然想象性的对待乞丐的办法。乞丐将被逮捕并被送入主要城镇的劳动感化院中11年，在此期间，他们将被送入工场劳动，并由工场主提供衣食，但不用提供工资报酬。工场主不仅可以得到奴隶般的劳动力，而且还可以得到乞丐所在的教区提供的资助，资助的标准为，在第一年，每位被遣送劳动感化院的乞丐每天2苏格兰先令，此后的3年为每位乞丐每天1苏格兰先令。每天2苏格兰先令在正常时间足够养活一名成年人，这也是爱丁堡监狱中狱徒的生活标准。这笔钱将通过济贫税来征收，一半来自于教区不动产所有者的缴纳，一半来自于承租人与所有人。乞丐所在的教区的确定原则是该乞丐最后居住满3年的教区。1663年和1672年的法令在理论上对苏格兰济贫法制度具有积极意义，法令的相关规定旨在尝试确定济贫税的特定来源，同时还强调济贫税与劳动感化院之间的协作关系。但是，劳动感化院仅在爱丁堡等大城市建立起来，在苏格兰大部分地区、尤其是农村地区并没有建立起劳动感化院，所以雇佣乞丐进行劳动的劳动救济并没有成为苏格兰济贫法制度的主要内容。

17世纪末，苏格兰开始采取措施推行劳动救济，以使苏格兰的济贫法制度与英格兰和威尔士的济贫法制度保持一致。市长、镇长被赋予建立和维持劳动感化院的责任，以便使那些身体健全的流民从事劳动。1695年、1696年和1698年，苏格兰政府又颁布一系列关于济贫的法令，这些法令在有关济贫法制度的基本内容方面没有大的变化，重新确认以前关于苏格兰济贫的各种法律;进一步强调征收济贫税的重要性与基本原则;要求将乞丐遣送到实际上还没有广泛建立的劳动感化院之中;对违背各种济贫法的行为进行惩罚;鼓励场主雇佣流民和乞丐成为学徒等。不过，上述法令也在苏格兰济贫法制度方面做出一些新的规定，如1698年的法令赋予枢密院监督权，该机构有权制定或修改与雇佣贫民、救济贫民以及减少苏格兰流民相关的法令。法令还特别授予教区主管与长老在教区济贫方面的自由决定权，但这种自由决定权必须是在教区不动产所有者建议的基础上。

三、18世纪苏格兰济贫法制度的变化

17世纪苏格兰济贫法制度中世俗力量虽已介入，但并没有真正改变教会在苏格兰济贫法制度中的主导地位，教会在苏格兰济贫法制度中的重要影响使得18世纪苏格兰济贫法制度的管理困难重重。教会的长老们总是试图阻止按照法律实施济贫法制度，在决定任何济贫事务之前，长老会议拥有召开长老与教区不动产所有者联席会议的权利，并时常不许教区不动产所有者介入济贫法事务，长老会议与教区不动产所有者之间的争执甚至诉诸季节法庭。1749年，苏格兰议会作出决定，允许教区不动产所有者有权检查济贫账目，而教区不动产所有者所要的不是了解而是控制济贫事务，于是，他们坚决反对这一决定，他们甚至认为这是他们的自然权利，并认为教会不能成为教区的警察是一项神圣的准则。1751年，苏格兰议会不得不做出决定，给予教区不动产所有者介入教区全部济贫基金管理的权力，而不是部分捐助的款物的管理权力。

1751年的决定立即引起苏格兰教会势力的强烈反对，珀斯的长老们抱怨此规定不仅与法律不符而且与济贫法事务管理的实际不符，杜姆巴顿的长老们指出，这种对教会根本宗旨的改变将带来有害的后果。教区不动产所有者则指出，教区贫民必须按照法律所规定的准则得到救济。于是，很快引发在各教区的济贫事务中长老会议与教区不动产所有者之间的对抗。

苏格兰济贫法管理体制的上述问题直接导致济贫资金征收方面的显著差异。18世纪苏格兰贫民救济资金的来源大体上可以分为三种类型:第一种类型是教区征收济贫税，这实际上是一种对教区土地财产所征收的一种税收，也是苏格兰济贫法事务中的核心一点，这种济贫税原则上不能用于对身体健全的贫民提供救济，这也是苏格兰济贫法与英格兰和威尔士济贫法之间的重要区别，但事实上，因苏格兰相关济贫法令在该项税收的使用方面的表述比较含糊，一些地方也常将其用于对上述人群提供救济。第二种类型是教会所募集的各种款物，这是一种依靠自愿而非法律规定的捐助行为，此类捐助的款物也是苏格兰贫民救济的正常资金来源，甚至比教区征收的济贫税所筹资金还要重要。这种由教会所募集的款物在使用上可以分为两个部分，其主要的部分用于对有权领取的贫民提供救济，实际上也有一部分用于对身体健全的贫民提供救济;第二部分主要由教区长老会议控制，并主要用于教区一般性需要。教区长老会议运用自己的自由决定权，有时会将其用于对身体健全的贫民提供救济，教区长老会议往往把身体健全的贫民作为暂时性贫民来处理。第三种类型是由收入较好者所筹集的资金，这种资金因为与济贫法制度和教区长老会议没有关系，经常可以用于对身体健全的贫民提供救济，此种资金主要在失业人数较多时筹集［3］。显然，虽然苏格兰济贫法制度规定各种济贫款物主要应该用于对有权领取的贫民提供救济，但是，苏格兰济贫法制度在实施的实践中，实际上并没有完全排除对身体健全的贫民提供救济。

正因如此，苏格兰各教区在筹集济贫款物时采取不同的方式，如果一个教区可以通过教会募捐或其他合法途径从自愿捐助中筹得足够用于贫民救济的基金，该教区即可不用征收济贫税;如果一个教区中的不动产所有者同意从他们中筹得足够的资金，该教区即可以自愿性征收救济款物;如果一个教区中的长老与不动产所有者达成一致，该教区可以依法征收济贫税，一般是教区不动产所有者承担一半，教区居民承担另一半。“在苏格兰的济贫法实践中，只有依法征收济贫税的教区才被划为征收济贫税的教区，对于教区来说，通行的做法是仅在特别困难的时候才采用此种办法，当危机已经过去后，即不再征收济贫税。因此，当表述一个教区是征收济贫税的教区时，必须指出其开始和结束征收济贫税的时间。”［3］

需要指出的是，各种贫民救济机构在18世纪的苏格兰也开始出现。农村救济机构的建立大多采取由政府组织建立的形式。1745年，哈廷顿建立慈善救济院，并作为整个东罗森地区中央济贫院收容来自不同教区的贫民入住，其管理机构由35名成员组成，其中的16人为教区不动产所有者，3人为城镇长，其余的16人为长老会的代表，他们要么是长老，要么是教区主管。该郡在1750年向各个教区发布命令，要求它们改进济贫法工作并对流民予以管制。因为郡一级济贫院还没有投入使用，地方性济贫院用于收容乞丐并在每个教区建立了纺织场，在塔兰恩特教区的纺织场，有90人在其中从事劳动，该教区从1745年开始留下贫民登记记录，以便为建立济贫院提供准备，当年的登记显示，该教区有10名每周需要领取救济的老人，14名不是乞丐的暂时贫困者，32名行乞的贫民，其中的11人是老年人或者身体严重衰弱者，8人是常年居无定所的流浪者，13人是身体健全者［2］。

各种救济机构还在苏格兰的城镇建立起来。与农村济贫院不同的是，城镇济贫院大部分依靠依法征收的济贫税建立并运行，这主要是因为城镇教区的人口密度较大，贫民人数较之农村教区的绝对数量加大，贫民救济不能仅依靠自愿性捐款来实施，教区募集款物的增长速度难以跟上城镇扩展的速度，教区所募得的款物不能适应城镇救济贫民所需款物的增长速度，城镇教区管理者很快就发现，利用依法征收的济贫税是应对各种疾病与经济衰颓所导致的不断变化的环境的有效途径。实际上，城乡教区之间在济贫法管理方面的主要区别在于长老会与教区不动产所有者和经由选举产生的济贫管理人员之间的区别，“前者可以被看做是在济贫法管理中更加自由的因素，希望减轻值得救济者的痛苦，然而，长老会的愿望受制于后者的约束，他们要提供救济资金并要求对济贫事务实施多种控制”［3］。

四、苏格兰旧济贫法制度的特征

综上所述，可以看出，苏格兰旧济贫法制度与英格兰和威尔士旧济贫法制度相比，较具有不同的特点。从旧济贫法制度所提供救济的项目来说，与英格兰和威尔士相比较，忽视劳动救济是苏格兰旧济贫法制度的重要特征之一。16世纪的苏格兰旧济贫法制度所提供的救济仅为生活救济，而不像英格兰和威尔士旧济贫法制度那样，既提供一般性生活救济，也提供必要的劳动救济，而且对劳动救济的重视程度甚至超过生活性救济。17世纪末的苏格兰济贫法开始关注劳动救济，并建立起感化院等劳动救济机构，但劳动救济的效果极微。18世纪后期，由于失业问题逐步加剧，苏格兰旧济贫法制度开始提供一些劳动救济，但这远不及英格兰和威尔士旧济贫法制度对劳动救济始终如一的关注和强调，苏格兰的济贫税款甚至不能用于对身体健全的失业者提供救济。

麦克森在分析苏格兰旧济贫法与英格兰和威尔士之间在这一方面的差别时指出:“我们必须接受的是，苏格兰济贫法制度没有提出对身体健全的贫民提供劳动的规定是有原因的。最有可能的理由在于16世纪苏格兰的落后与工业化的不发达。工资劳动对国民收入的贡献只占很小一部分，非农业劳动仅限于城镇手工业行会以及很有限的受到保护的行业，这样一种不发达的经济难以认可失业的存在，因为大部分的失业被误认为是就业不足，一个仅有少量工业经济的国家没有财政或市场的能力向失业者提供劳动。”［2］

从旧济贫法制度的管理方面来说，与英格兰和威尔士相比较，政府地位和影响较弱，宗教地位和影响显著构成苏格兰旧济贫法制度管理的重要特点之一。16世纪中期，苏格兰济贫法制度管理中存在地方政府和宗教组织合作管理的现实，治安法官与教区牧师成为济贫法管理的核心人员。16世纪末以后，一系列法令的颁布实施使得济贫法制度的管理权逐渐转向了以长老会为代表的教会力量，这使得整个17世纪苏格兰济贫法制度管理始终处于长老会与地方政府之间的矛盾和冲突之中，从而导致苏格兰旧济贫法制度执行存在极大差别，表现出严重混乱的局面。虽然18世纪的一些立法重新确认地方政府在苏格兰济贫法制度管理中应有的作用和地位，但是，并没有改变长老会为代表的宗教力量在苏格兰旧济贫法制度管理中的主导地位。

雷恩在分析上述特点的原因时指出:“在苏格兰高地地区，宗族制度仍具强大影响，在那里，一个人的忠诚和职责更主要的是献给他的宗族而不是他的国家。在英格兰，农村社会的基础是乡村，它是领主性的，在苏格兰，更多的农村人烟稀少，法律和政府实际上难以对这些地方施以影响，地方政府的管理与治安法官在苏格兰农村地区的影响力要远远落后于英格兰。”［1］60麦克森也指出:“在苏格兰，有大量人口并不能被明确地认定为任何一个确定的教区，尽管法律最终不承认上述事实。大部分教区登记的不完整导致难以确定其最初所来自哪个特定的教区，即使他们知道他们出生于哪个教区。”于是，造成苏格兰的贫民救济很难以教区为单位进行，只能依靠教会提供各种救济，并使这种救济具有很大的随意性和偶然性［2］。

从救济资金的来源方面来说，与英格兰和威尔士相比较，济贫税并非苏格兰旧济贫资金的主要来源，救济资金来源的复杂性构成苏格兰旧济贫法制度的重要特点之一。如上所述，16世纪中期的苏格兰济贫资金主要来自于治安法官或教区牧师所征收的济贫税，17世纪前期的各种法令规定，苏格兰救济所需资金主要由自愿捐款筹得，只有在自愿款难以满足救济所需时，才向教区内不动产的所有者征收济贫税。到了18世纪，苏格兰济贫资金的来源更加复杂并分为三种类型:一是教区征收济贫税，但其原则上不能用于对身体健全的贫民提供救济;二是教会所募集的各种自愿款物，其主要部分用于对有权领取的贫民提供救济，其他部分主要由教区长老会议控制并主要用于教区一般性需要;三是由收入较好者所筹集的资金，可以用于对身体健全的贫民提供救济。

显然，到18世纪，苏格兰的济贫法制度在资金来源、管理主体以及救济内容等方面都与英格兰和威尔士出现较大差别，这与18世纪苏格兰社会变化直接相关。在政治方面，18世纪以前，苏格兰枢密院对地方济贫事务具有一定的约束力，18世纪开始，“苏格兰枢密院的记录中关于济贫事务的内容很快消失”，1707年苏格兰与英格兰和威尔士合并后，苏格兰对地方政府组织失去了控制力，导致苏格兰济贫法制度实施中的严重分歧及基于其上的显著差别。在经济方面，18世纪，近代工业在苏格兰开始兴起，工业地区的经济周期往往导致很高的失业率，经济落后地区也因经常出现的衰退而造成大量失去生活来源的劳动者，这使得苏格兰济贫法制度在应对各种值得救济的贫民的同时，必须面对如何处理对身体健全的失业者的救济问题，而在此问题上所存在的长期争议使得苏格兰济贫法制度的管理与实施难以一致。在宗教方面，18世纪中期，温和主义在苏格兰教会中开始兴起，主张教会与政府之间的争吵无补于上帝的福祉，教会为了获得在国家生活中的地位有义务遵守法律［2］，而苏格兰长老会在济贫法事务中的一贯主张与强势介入并没有发生根本性改变。在上述三种因素影响下，对济贫法事务的控制便成为苏格兰社会各种力量争夺的重点，各种社会力量的观念与原则的显著差别势必导致苏格兰济贫法制度的管理和实施难以统一。

［1］ H.E.Raynes.Social Security in Britain，A History［M］.London:Arnold，1960.

［2］ R.Mitchison.The Making of the Old Scottish Poor Law［J］.Past and Present，1974，(63).

［3］ R.A.Cage.The Making of the Old Scottish Poor Law［J］.Past and Present，1976，(69).