EU-ETS的发展成效、运行机制及其启示

(北京师范大学经济与工商管理学院，北京100875)

全球气候变暖是人类面临的重大挑战。为共同应对气候变化，1997年12月，全球第一个温室气体减排的国际行动方案——《京都议定书》，在《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议上获得通过。《京都议定书》明确提出，2012年全球温室气体排放较1990年平均将减少5.2%。其中，欧盟15个成员就《京都议定书》共同减排目标做出如下承诺:成员国以1990年排放量为基础，将二氧化碳为主的6种温室气体排放总量削减8%。为运用市场化手段以较低的成本和较高的效率履行承诺，欧盟于2005年初步建立覆盖25个成员的碳排放权交易制度(简称ETS)，EU-ETS由此确立。

“十一五”期间，中国通过较多地采用行政指令方式最终实现2010年单位国内生产总值能耗下降19.06%的目标，但仍没能完成较2005年下降20%的目标，全国化学需氧量排放量和二氧化硫排放量完成预定目标，分别下降12.45%、14.29%。尽管边际减排成本较低的时候应用行政手段的确具有强制减排的效果，然而随着边际减排成本的不断提高，市场化减排以更加灵活、更低成本等特点显示出更大的优越性。特别是在当前国内区域减排成本、减排技术以及减排潜力等诸多不同的情况下，分析和借鉴EU-ETS的发展、成效和运行机制，对于中国能否顺利实现2020年单位GDP碳排放较2005年下降40%～45%的目标具有重要的现实意义。

一、EU-ETS的缘起及其发展历程

为落实在《京都议定书》中的共同承诺，早在2001年10月欧盟委员会就草拟出《欧盟温室气体排放体系方案》，旨在建立区域温室气体排放权交易市场。随后，2003年6月通过了“排污权交易计划指令”，对工业界排放温室气体设定了下限，并拟创建跨国排污权交易市场。该指令规定:自2005年1月起，多数公司需要特别许可才能排放二氧化碳，受到排放管制的炼油、能源、冶炼、钢铁、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的12 000处设施所排放的CO2大约占《京都议定书》欧洲排放总量的50%［1］。此外，欧盟还根据附件一所列活动核查特定单位(排放源)是否该被纳入“排污权交易计划”。

EU-ETS又被称为“总量-交易”模式。欧盟2003年第87号法令正式通过了温室气体排放配额交易制度，并颁布了“国家排污权分配计划”，各国可据此确定排放上限。首先，该计划考虑到各成员的各自减排目标可能存在较大差别:卢森堡减排目标为28%、德国为21%、丹麦为21%、奥地利为13%、英国为12.5%;葡萄牙被允许较1990年增加27%、希腊增加25%、西班牙增加15%、爱尔兰增加13%;芬兰和法国则保持与1990年排放水平持平。其次，欧盟在国家排污权分配时综合考虑各国减排成本、减排技术、产业结构、能源结构、能源效率等方面的差异。当然，各成员按欧盟总减排目标分配得到国家配额后，还需将配额具体分解到各行业和企业，最终落实减排承诺。在此基础上，碳排放权成为稀缺商品，不同国家、不同行业和企业因差异化减排成本自然会产生碳交易平台上的买卖需求。一般而言，碳边际减排成本较低的国家或行业会多减排并获得配额;成本较高的则相对少减排，不足部分按市场价格向低成本者购买，双方最终在实现减排目标的同时使其总减排成本最小化。

欧盟委员会将以上碳排放交易的实施分为三个阶段:第一阶段(2005—2007年):试验期，利用“干中学”摸索碳产品定价;第二阶段(2008—2012年):显现成效，充分发挥市场机制的效用，最终完成《京都议定书》的减排目标;第三阶段(2012—2020年):稳定运行，在后京都框架尚未达成一致的情况下，欧盟自愿履行单边减排承诺。

二、EU-ETS的配额分配及其局部均衡分析

如上所述，EU-ETS“总量-交易”模式下的欧盟排放上限由“国家排污权分配计划”决定，此时，不同边际减排成本的国家、行业和企业之间开展碳交易成为可能:第一阶段，“国家排污权分配计划”按照每个企业实际CO2排放确定排放额度，整体上尚无区域总减排目标;第二阶段，欧盟将其减排目标与《京都议定书》承诺保持一致，即2008—2012年，欧盟将每年减排约2亿吨。在第一阶段，大约有95%的初始排放配额被免费发放给排放企业，即遵循“祖父条款”，但在第二阶段该比例将下降到90%，增加了按预先设定的绩效标准拍卖式的分配。

在“国家排污权分配计划”约束下，各成员由于不同的减排目标和边际减排成本，酝酿并产生市场交易，具体表现为边际减排成本较高的国家或行业通过市场购买履行减排义务，而边际减排成本较低的国家将通过售出多减排的配额获得支付，由于市场套利性，最终价格趋于一致。如下图所示，欧盟成员中的德国和英国面对减排承诺，减排总量不同决定了相应减排比例的数量也不同，反映在图1中的横轴部分。而且不同的减排技术和产业结构等因素也会造成德国和英国的边际减排曲线弯曲程度不同。如果不发生碳交易，英国的边际减排价格将高于德国;如果允许碳交易，英国可以不通过购买配额实现减排。此时的交易价格处于英国独自减排价格和德国独自减排价格之间，交易行为产生图1中虚线部分的经济剩余。

在英国和德国碳交易过程中，由于英国实现减排目标的边际减排成本较高，德国相对较低，在排放配额被允许自由买卖时，英国企业倾向于购买配额实现减排目标，而德国企业则得到这部分支付收益(图2阴影部分)。

图1 英德两国碳交易的静态利益

图2 英德两国碳交易的贸易支付

在实际运行过程中，必须保证减排目标能够强制执行、审查和验证。如果出现超出，应该处以罚款。如欧盟规定，在EU-ETS运行的第一阶段，不能完成减排既定目标的企业，将处以每吨CO240欧元的罚金;在第二阶段，如果仍有企业没能实现最终减排目标，将处以每吨CO2100欧元的罚金［2］。这些被征收罚金的企业，还应在下一个阶段继续完成减排义务。

三、EU-ETS的实际运行成效及存在问题

EU-ETS实施几年来，其影响力越来越大，参与方的类型和数量与日俱增，市场运行成效逐步显现。2009年，有关美国基金和贸易公司的业务额大约占欧洲气候交易所10%～15%的交易量。日本的基金、贸易公司以及私人机构也已加入，有效扩大了碳排放交易市场的参与程度。投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构，甚至私人投资者对EU-ETS也表现出浓厚的兴趣。此外，从市场有效性来看，目前碳价格基本反映了稀缺性和宏观因素的变化，尤其是金融危机加剧之时，碳价格较好反映了能源产品价格的波动，体现出该市场的有效性和理性。EU-ETS过去几年的实际成效还集中表现在如下四个方面:

1.交易增长。根据世界银行2010年发布的《碳市场现状与趋势分析报告》，2009年欧盟排放权交易总额增长8%，达到1 185亿美元，相比于2007年平均排放配额325美元的价格，2009年下降至187美元，但整个交易量和金额都实现了较大的增长。

2.有效减排。EU-ETS促使欧盟成员有效完成了既定配额下的排放削减目标。2005—2006年，“国家排污权分配计划”产生的配额指标在大部分国家获得分配，只有五个国家多排放CO2，需要购买多余的配额指标，如英国排放逆差达到82.8Mt、意大利为 33.1 Mt、西班牙为 25.3Mt、爱尔兰为6.3Mt、奥地利为0.7Mt;顺差较多的国家分别是波兰(62.4Mt)、法国(46.2Mt)、德国(34.1Mt)、捷克(27.7Mt)［3］。2005—2007年，成员国碳排放的下降与有效的碳价格波动机制密切相关，如2007年年底欧盟碳排放配额(EUAs)的价格一度上涨，最高达每吨CO222欧元，在此过程中欧盟碳排放大约下降了2%～5%［4］。这充分说明EU-ETS对于实现减排的积极意义和可行性。

3.技术研发。从实施减排的微观主体来看，碳交易导致欧盟的众多能源企业将碳成本融入企业投资决策和低碳技术研发之中，例如它们会在制定远期计划时考虑循环空气蒸汽轮机、高效煤炭和可再生能源等的开发和利用。当然，在参与碳交易的过程中，越来越多的企业认识到低碳的重要性和收益，其从事的前期交易也便于公司为实现减排承诺在独立减排和购买配额上作出选择，而且有保障的碳价格也便于低碳技术的进一步研发与应用。

4.先行试验。EU-ETS成功运行的一项重要意义在于:它为日本、韩国、印度等更多国家和地区温室气体排放交易制度的建立提供了宝贵经验。同时，EU-ETS还积极与其他国家碳市场进行对接，进而在全球范围内推动市场化减排，如欧盟已与美国芝加哥气候交易所(CCX)、挪威排污权交易所、加拿大排污权交易所、日本碳排放权交易所等机构进行系统连接，这些都将促进全球统一碳排放交易市场的建设进程。

尽管EU-ETS如上取得的实际成效有目共睹，但其在具体运行过程中依然出现了诸多问题，可将其归纳为以下三个方面:

一是碳价格波动过于剧烈。以第二阶段(2008—2012年)为例，2008年4月至7月EUAs价格不断上涨，随后却陷入7个月之久的下跌，最低点时每吨CO2交易价格为8欧元，2009年2月至2010年4月碳价格有所回升，但始终没能恢复2008年的平均价格水平。其实，不同于碳税产品的固定价格机制，碳市场必定存在波动，不过由于排放量的设定、分配规则等正处在探索阶段，相应漏洞可能导致配额分配无法真正反映碳排放权的稀缺性，反而容易受到投机等因素的影响。究其原因，与排放权发放超过实际排放量和排放权免费发放有直接关系。二是虽然不少学者都指出免费发放配额的不利影响和拍卖机制对于发现减排高技术企业的有利之处，但针对如何使用拍卖后获得的收入仍有较大分歧。据此，有观点认为EU-ETS不应通过排放配额获得意外收入，而应将这部分收入予以返还。比如，将拍卖所得成立减排基金资助进行低碳技术研发的企业。三是EUETS如何避免“碳泄漏”，即部分欧盟企业会不会因排放限制而将工厂转移到ETS之外的其他地区，从而致使监管失灵。

四、EU-ETS对中国发展碳排放权交易的启示

目前，中国已经成为世界上最大的温室气体排放国。在当前共同应对气候变化、削减CO2排放和保持国民经济平稳较快发展的多重约束之下，中国正在探索市场化减排的有效手段以兼顾碳减排和加速国家低碳经济转型的双重要求。即将发布的《中国自愿碳减排管理办法》，已然推动的5省8市低碳发展试点，正在酝酿的特定行业、特定地区的碳交易试点，都是政府在不同层面上积极尝试进行市场化减排的体现。那么，全球最为成功的碳排放交易体系——EU-ETS之于中国有哪些借鉴意义呢?

类比欧盟各成员国的情形，中国各省份存在明显的减排成本和效率差异，这些差异恰好为实现碳排放交易的局部静态均衡提供了有利条件。相对于欧盟较宽松的履约成员国而言，中央政府对各地方拥有更强的控制力，这成为中国试行区域碳交易的天然优势。然而，能否将优势转化为具体交易制度还取决于政府能否按照减排效率、减排成本等确定地区排放总量以及中国总体碳强度削减指标。进一步地，参考EU-ETS排放权拍卖、招标、无偿分配以及回购和收回等，在完成省份、地区配额分配后，结合地区特征、历史排放和部门排放标准等因素，应着重考虑将配额有效分配给最终排放企业。此外，针对电力、化工等重点排放行业，可考虑实施特定行业配额独立分配模式。特别是，配额分配和发放过程应吸取欧盟第一阶段排放权数量发放过多并超过实际排放量，以及针对排放大户免费发放比例过大等教训，最大限度地减少价格波动对交易体系的不利影响。

2009年12月哥本哈根气候大会召开前夕，欧盟率先宣布自身减排目标，为从容应对谈判埋下伏笔。正是EU-ETS帮助欧盟彻底掌握了减排成本、效率及减排量的底线，为其与特定国家和全球其他地区讨价还价奠定了坚实基础并赋予了信心。反观中国，作为世界最大碳排放国家和最大碳排放权资源国，却在定价权、规则和核准认证等方面听命于对方，未能在全球碳市场竞争中抢得先机。为此，中国应充分把握2012年《京都议定书》首期承诺到期，国际碳减排格局面临调整的良好契机，认真总结EU-ETS的成功经验，分析和汲取其实际运行中遇到的问题和教训，结合国情尽快建立中国特色的碳排放交易体系，以在未来世界碳竞争中占据一席之地。

［1］ Monast J，J Aonda，T Profeta.US Carbon market design:regulating emission allowance as financial instruments［J］.CCPP Working Paper，2009，(1).

［2］ 潘家华，陈迎，庄贵阳.欧盟的污染物排放贸易实践［J］.中国经贸导刊，2006，(18):52.

［3］ Convery F，C Perthuis，D Ellerman.The European carbon market in action:lessons from the first trading period［J］.CEEPR，2008，(2).

［4］ Ellerman D，F Convery，C Perthuis.Pricing Carbon:the European Union Emissions Trading Scheme［M］.Cambridge University Press，2010.

［5］ 曲如晓，吴洁.国际碳市场的发展以及对中国的启示［J］.国外社会科学，2010，(6).