美国社会保障法律制度探究*

林 俏

(东北财经大学a．公共管理学院，b.津桥商学院，辽宁大连 116622）

美国社会保障法律制度探究*

林 俏a，b

(东北财经大学a．公共管理学院，b.津桥商学院，辽宁大连 116622）

美国是世界上最早制定系统的社会保障法律制度的国家，其社会保障法律制度具有鲜明的市场化特点，目标是公平与效率的统一。美国社会保障法律制度在促进经济发展、维护社会稳定和调节各利益集团的关系方面都发挥着积极作用，但也存在着一些不可忽视的问题。分析美国社会保障法律制度的特点、问题及改革过程，对正处于转型期的中国有一定的启示:社会保障法律制度的建立和运行要以立法为保障并与经济发展相适应，应格外关注弱势群体利益，应积极应对即将进入的老龄社会带来的问题。

社会保障法;市场化;社会稳定;弱势群体;立法保障;老龄社会;美国

与欧洲发达资本主义国家相比，美国的社会保障制度起步较晚，其标志是美国国会在1935年8月14日通过的《社会保障法案》(The Social Security Act）［1］271。经过几十年的发展，美国已经形成了庞大的社会保障体系，覆盖面逐渐扩大。2009年，大约有5 100万美国人在社会保障中受益，受益金额达6 500亿美元［2］。分析美国社会保障法律制度的特点、问题及改革过程，对正处于转型期的中国有一定的启示作用。

一、美国社会保障法律制度概况

美国是世界上最早实行系统的社会保障法律制度的国家。1929年，全球爆发经济危机，美国受影响比较大，经济危机使很多美国人流离失所，社会生产遭到严重破坏，也激化了社会矛盾。经济危机使人们认识到，政府必须担负起稳定经济和保障安全的责任。为了应对危机，罗斯福总统开始实行新政。在罗斯福新政初期实施了许多社会救济措施，后来他又提出制定社会保障计划的设想，成立了“美国经济保障委员会”。该委员会于1935年1月提交了社会保障法案，同年8月14日美国颁布了《社会保障法》，该法第一次使用社会保障的概念，是美国第一个全国性的由联邦政府承担义务的以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法。这也是“社会保障(social security）”一词首先被使用在法律文献中。

杜鲁门政府为了保证公民“最大限度地就业”，以防止经济危机的再度发生，在“预防胜于医治”理念的指导下，于1946年2月20日签署了《就业法》。该法案明确宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人提供就业机会”。1964年8月20日，约翰逊总统正式签署了《经济危机法》，后经过多次修订和补充，成为约翰逊政府反贫困斗争的主要立法。为了规范老年人的社会保障待遇政策，约翰逊政府又通过了《美国医疗照顾和援助法案》。20世纪70～80年代美国经济出现“滞胀”，为了有效解决这一问题，1973年通过了《健康维持组织法》，在收取固定预付费用后，为特定地区主动参保人群提供全面医疗服务。至20世纪90年代，美国的社会保障法已进行了几十次修改和补充，单行立法也有上百部。美国的社会保障包括养老、遗属、残疾、医疗、失业、生育以及社会救济等［2］。

二、美国社会保障法律制度的特点

1.社会保障法制化

美国的社会保障具有鲜明的立法先行的特点。社会保障法律体系在美国是一个独立的法律体系，而且立法层次高，一般由国会通过。在社会保障项目的设立与实施过程中，必须由国会以法案的形式确立后，方可由政府负责实施。社会保障受益者需满足的条件等具体规则都由法律作出具体规定，政府只是执行者，任何满足法定资格者均可成为受惠者，一切争议都靠法律来解决。1935年通过的《社会保障法》奠定了美国社会保障制度的基本框架，以后的历次改革均属于在对原有法律进行修改和补充的基础上不断完善立法。

2.全员保障与部分保障相结合

美国社会保障法实行全员保障与部分保障相结合的原则，即全体公民都平等地享有社会救济的权利，而社会保险项目很多采取自愿原则，强制性社会福利和社会救济项目有限。与“福利国家”选择“普遍性”原则不同，美国社会利益的分配依据个人的实际情况来设计，通常依据个人收入状况而定。美国社会保障制度主要保障基本生活水平，较之其他发达资本主义国家而言保障水平较低，强调社会保障实施于需要社会帮助的弱势群体，各类人员享受保障的差别较大。美国政府提供的社会保险具有强制性，无需进行“生计检验”，但享受福利的资格和程度在一定程度上取决于个人的贡献。这一点与收入再分配完全不同，收入再分配主要考虑的是收入水平，需要“生计检验”，而社会保险则根据每个人的贡献决定其享受保险金的金额。此外，有实力的企业会为员工提供额外的养老和医疗保险。因此，与欧洲福利国家不同，美国不是通过社会再分配来实现平等，而是通过减少贫困来促进不同地区、种族和阶层人民的平等。

3.多层次、低水平

美国的社会保障具有多层次的特点。美国的社会保障可以分为4个层次:“强制性的政府保障、企业(包括美国铁路退休局）或者政府机构以及国防部(和美国退伍军人事务部）对特定人群的保障、商业保险、慈善机构的保障”［3］12。除此之外，美国针对不同群体也有独特的社会保障制度，如美国军队的养老、健康保险与失业保险制度，文官退休养老制度，美国铁路职工的养老、失业与健康保险制度等，即使是对于生活在美国境内的外国人也有一套非常健全的保障制度。美国的社会保障制度在社会保障项目的受益形式方面也表现出多层次的特点，其受益形式有2种:一种是直接以现金的方式资助，主要针对老年人、幸存者和伤残人保险，失业保险，临时家庭援助项目，补充保障性收入项目，医疗保险等;另一种是非现金的方式，即在满足一定条件的情况下直接提供实物性援助，如医疗补贴、住房援助以及包括“食品券”项目、“全美学校午餐”项目等若干子项目在内的联邦主要食品项目等。

美国社会保障虽然是多层次的，但却属于低保障。虽然社会保障的覆盖面广，起到了“安全网”的作用，但从保障水平上无法与福利型国家相比，“如退休保险、失业保险等，只相当于工资的50%”［4］。这源于美国控制政府规模的传统观念:“在政府不愿意干涉的附加养老和医疗保险领域，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为使老年生活更富裕而积累资金。”［5］

4.主体多元性

在美国，社会保障的主体包括各级政府、公司、社团、志愿组织以及个人。这种主体的多元性在养老、医疗和失业保险等保障项目中表现得很明显。“在当代的美国，政府承担了提供社会福利的主要责任，为全体人民提供了退休养老、老年医疗、工伤、失业等保险，为穷人提供抚养未成年子女、医疗、保险收入、食品券、住房和教育等方面的补助。但是政府不包揽一切，而是鼓励(主要是通过税收政策）私营企业、非营利性组织、慈善团体、基金会等举办社会福利项目，鼓励个人进行养老储蓄和参加非营利性组织的各种保险(如医疗保险）以及向商业保险公司投保各种保险。这种社会力量对美国社会福利事业向人民提供经济社会保障的贡献是很大的。据统计，1982年私营企业支出的社会福利费达到3 500亿美元以上，接近联邦政府的社会福利开支。”［6］614由于美国是联邦制国家，各州也有立法权，因而其在公共财政的管理上采取的是分摊支付的办法，社会福利开支仅有约25%出自联邦政府，75%由州及地方政府支付［7］13。由于美国的社会保障制度是一种与职业紧密相联的职业福利制度，因此，企业在社会保障体系中发挥着核心作用。政府给予免税的优惠政策、企业间的人才竞争以及工会的成立等多方面因素的作用使美国企业社会保障计划发展到现在的规模。“据估计，美国企业在社会开支中所占份额比欧洲企业要高得多，达到开支总额的1/3～1/2，如美国企业雇主要为雇员缴纳一半的社会保险税、全部的失业保险税，并为职工购买医疗保险。”［8］

5.受益不平衡

美国社会保障受益不平衡表现在不同时期，从1935年《社会保障法》开始就有对黑人的歧视，该法排除了美国一半的工人，被排除的人主要是工人和农民，其中占很大比例的是黑人［9］49－68。虽然美国对低收入群体进行福利补助，但在税收政策、退休政策等方面又对高收入者进行照顾。例如，社会保险税规定了应课税工资的最高额，超过了最高额可以免税;红利、利息、租金等非劳动收入可以免税;政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠，对他们工作时间的要求比其他雇员要短，退休年龄也小一些，这样他们在退休后还有机会在取得退休金的基础上再从事另一份职业，然后又获得一份退休金，这种获取双重退休金的现象在1978年州政府和地方政府工作的1 200万人中几乎占70%［10］289。这些规定对于低收入家庭来说是事实上的不平等。

三、美国社会保障法律制度的问题

美国的社会保障在促进经济发展、维护社会稳定和调节各利益集团的关系方面都发挥了积极的作用，但同时也存在着一些不可忽视的问题。

(1）社会保障支出的过快增长给政府带来越来越沉重的财政负担。尽管美国社会保障和商业保险并重，但由于社会保障项目越来越多，导致社会保障支出不断增加，联邦政府开支中有近1/4用于提供社会保障。2002年，社会保障支出占GDP的4.2%，预计到2030年将达到6.5%［11］303。自20世纪90年代以来，社会保障的财务状况开始恶化，赤字规模不断扩大，已经从1990年的0.91%增至2009年的2.01%［12］。

(2）社会保障管理费用开支巨大。美国社会保障管理机构庞大，仅“美国社会保障署就有1 500个基层办公室，全美国社会保障机构共有职员约65 000人”［13］。这些机构行政开支巨大，挤占了社会保障的实际支出。

(3）人口老龄化考验社会保障能力。二战后至20世纪50年代末是美国的生育高峰期，而当前这些人已经到了退休年龄，人口老龄化问题开始困扰美国。根据测算，美国“婴儿潮”时期出生的近8 000万人是对社会保障开支贡献最大的人群，随着这些人开始大量退休，势必大幅度减少社会保险基金。2005年美国65岁及以上的人口为3 741万，而从2008年开始，随着在二战后生育高峰期间出生的职工达到提前退休年龄，预计退休职工的数量将快速增加，2035年将达到7 551万人［14］。为应对人口老龄化所引发的社会问题，1983年时任总统里根签署《社会保障法案》，规定从当年至2017年美国退休年龄将由65岁逐步提高到67岁。该法案从2000年开始实施，2003年满65岁的职工将延长工作2个月，2004年延长4个月，以此类推直到2015年延长2年。

四、美国社会保障法律制度的改革

美国历届总统都十分重视社会保障制度的改革。为了应对“福利困境”，里根的社会福利改革思想主要有:(1）减轻联邦政府过重的社会福利负担。(2）大幅度削减社会福利保障支出，尤其是随意性开支。(3）减少联邦政府在干预社会福利保障方面的责任，由州和地方政府更多地负担社会福利保障的责任，促进私人和社区福利事业的发展［15］304。1981年，里根总统提出了《综合预算调整法案》，意在不断削减国家的社会保障投入。里根提出的另一项计划是“工作福利计划”，目的是帮助人们通过工作摆脱福利依赖。

20世纪90年代，美国的社会保障制度普遍面临3大危机，即社会保障赤字和财政危机、信任危机、人口老龄化危机。1991年克林顿当选美国总统后，顺应国际社会社会保障改革的潮流，结合美国国内的实际情况开始改革美国社会保障制度。1996年8月22日，克林顿在大选前夕批准《福利改革法案》，“这一法案结束了自1935年以来联邦政府对穷人的没有限制的福利补助”［16］91。总的来说，克林顿的社会保障改革具有如下特征:“一是在改革的指导思想上，由国家干预下的自由竞争转变为在联邦政府主导下发挥地方政府的能动作用;二是在改革模式上，由过去大政府、小社会、高税收的模式转变为小政府、大社会、低税收的模式;三是在改革内容上，从扩大社会保障范围到相对收缩，从以失业、老年为重点到以解决医疗保险为重点，从单纯救济性福利转变为工作性福利。”［16］100

2000年乔治·W·布什的共和党政府提倡对社会保障机制进行逐步的撤销管理，并主张将社会保障私有化以提供给人们更多元的选择，社会保障私有化改革开始进入实质性阶段。布什执政期间，美国的社会保障制度已经面临空前的财政预算赤字了。布什改革的中心议题就是使养老保险私有化，即为现有雇员建立“个人投资基金账户”，将他们从工资收入中支付的部分社会保险金(即2%的社保税）转入这个账户，而个人交纳的其余4.2%和雇主负担的社会保障税仍按原来的渠道用于支付社会保障金。当一名工人退休时，基金账户的资产将成为个人财产，个人可以选择对其如何处理。

美国新任总统奥巴马把新一届政府经济工作的中心放在全面的社保医保制度改革上。目前医改法案已经通过，奥巴马说，他的医疗改革计划的目标是给需要的人提供医疗保险，给已有医疗保险的人提供安全感。该计划的基本目标是为美国家庭、企业和政府降低医疗成本上涨的速度。

五、美国社会保障法律制度对我国的启示

1.社会保障制度要以立法为保障

美国社会保障制度具有鲜明的立法先行的特点，其社会保障法经过几十年的发展相对完善。我国宪法明确规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。我国应通过立法的形式建立健全社会保障制度，明确社会保障主体的权利和义务，为社会保障发展提供法律保障。目前，我国的社会保障立法除《社会保险法》以外大多是条例、办法等，立法层次低，绝大多数社会保障工作仍然依靠政策调整和推进，处于一种落后于现实需要的状态;《社会保险法》的规定也比较笼统，具体实施办法较少，亟需制定配套的法律规章，使该法更具可操作性。

2.建立与经济发展相适应的社会保障法律制度

社会保障的发展是一个渐进过程。美国社会保障法律制度已有七十多年的历史，各项制度日益完善。而我国目前还处于社会主义初级阶段，在建立和完善社会保障制度的同时，也要注意防止西方国家出现的“福利病”。当前，应建立适合我国国情的多层次、低水平、覆盖范围广的社会保障法律制度。

3.社会保障制度应格外关注弱势群体利益

国家统计局网站数据显示，2009年我国人均国民总收入为3 650美元。从国际经验来看，人均国民总收入为1 000～4 000美元这一阶段是经济发展的黄金期，同时又是社会矛盾的多发期。与此同时，我国的贫富差距正在扩大。对我国的基尼系数目前各机构认识不一，被学界普遍认可的是世界银行测算的0.47(国际公认的警戒线为0.4），而且我国基尼系数仍在逐年攀升，贫富差距已突破合理界限。当前我国城乡居民收入比达到3.3，而国际上最高约为2.0;行业之间职工工资差距明显，最高与最低相差约15倍;不同群体间的收入差距迅速拉大，上市国企高管与一线职工的收入差距约为18倍，国有企业高管与社会平均工资相差128倍［17］。因此，社会保障立法应从公平的角度出发，更多地关注弱势群体的利益，缩小贫富差距，维护社会稳定。

4.积极应对即将进入的老龄社会带来的问题

65岁以上人口比率超过总人口的7%被称为“老龄化社会”，超过14%则被称为“老龄社会”。中国在2001年就已开始进入老龄化社会。从老龄化社会进入老龄社会，法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，而日本只用了24年。根据联合国的人口统计数据，中国将在2024—2026年进入老龄社会，速度与日本基本相同。在即将到来的老龄社会，我国的养老问题将成为一个更加突出的社会问题，与此同时，医疗负担也将日益加重。我国应借鉴美国社会保障改革的经验，推进制度创新和立法改革，构建多层次的养老保障体系，重视第三部门的发展，充分调动多方面的力量提高养老的社会化水平。

［1］Walter IT．From poor laWTO welfare state:a history of social welfare in American［M］．Washington DC: Free Press，1998．

［2］Wikipedia．Social security(United States） ［EB/ OL］．［2009－03－01］．http://en．wikipedia．org/wiki/Social_Security_(United_States）#cite_note－0．

［3］李超民．美国社会保障制度［M］．上海:上海人民出版社，2009．

［4］安一民．从国际社会保障制度模式的比较看我国社会保障模式选择［J］．经济问题探索，1999(4）:21－23．

［5］周弘．世纪末社会保障制度面临的挑战［J］．国际经济评论，1992(6）:25－28．

［6］李道揆．美国政府与美国政治［M］．北京:商务印书馆，1999．

［7］Bureau of the Census，US Department of Commerce．Government finances in 1990—1991［M］．Washington DC:USGovernment Printing Office，1993．

［8］杜承铭．美国社会保障制度的结构、特点及其启示［J］．广东商学院学报，2004(2）:42－48．

［9］Larry D．The decision to exclude agricultural and domestic workers from the 1935 Social Security Act［M］．michigan:Social Security Bulletin，2010．

［10］上海国际问题研究所．现代美国经济问题简编［M］．上海:上海人民出版社，1981．

［11］大卫·海曼．财政学理论在政策中的当代应用［M］．北京:北京大学出版社，2005．

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［13］杨健海．美国社会保障制度的基本情况:访问美国社会保障署火奴鲁鲁地区办公室［J］．中国社会保障，2005(1）:31－32．

［14］The Board of Trustees of the Federal Old-age and Survivors Insurance and Federal Disability Insurance Trust Funds．2009 Annual report［EB/OL］．［2009－03－15］．http://www．socialsecurity．gov/OACT/ TR/2009/tr09．pdf．

［15］Donald T C，Ellis W H．Poverty and public policy in modern America［M］．Chicago:Dorsey Press，1989．

［16］张桂琳，彭润金．七国社会保障制度研究［M］．北京:中国政法大学出版社，2005．

［17］新华社调研小分队．我国贫富差距正在逼近社会容忍“红线”［EB/OL］．［2010－05－10］．http://news．xinhuanet．com/local/2010－05/10/c_1283745．htm．

On legaLinstitution of social security in USA

LIN Qiaoa，b
(a．School of Public Administration，b．Kingbridge Business College，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116622，China）

USA is the first country that constitutes systemic legaLinstitution of social security．Its legaLinstitution of social security has apparentmarketization character，whose goaLis the unification of justice and efficiency．The legaLinstitution of social security in USA exerts active function in promoting the economic development，maintaining the social stability and adjusting the relationship between interest groups，although some existing problems cannot be neglected．To analyze the characteristics，problems and reform process of legaLinstitution of social security in USA wilLinspire China in its transformation period，i．e．，the construction and exertion of legaLinstitution of social securitymust guaranteed by legislation and coordinated with economic development，the interest of disadvantaged group should be paidmore attention，and the problems brought by aging society not far away should be actively responsed．

social security law;marketization;social stability;disadvantaged group;legislative safeguard; aging society;USA

D 913

A

1674－0823(2012）02－0174－04

2011－11－17

大连市社会科学院项目(10DLSK278）。

林 俏(1978－），女，辽宁大连人，讲师，博士生，主要从事社会保障法等方面的研究。

* 本文已于2012－02－27在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20120227．1407．011，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120227．1407．011．htm l．

(责任编辑:郭晓亮）