论英国法官造法与地方自治*

李岩松

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080）

论英国法官造法与地方自治*

李岩松

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080）

英国法官的司法解释活动与地方自治的管理活动之间存在对立统一关系。英国地方自治委员会和地方法院乃至皇家高等法院之间的制衡关系，反映出英国城镇治理模式的自适性和独特性。通过实证分析的方法，对这种特殊的自治与治理关系中英国法官司法解释活动的能动性作用进行深入剖析，认为正是通过法官的司法解释，使英国地方自治委员会所操作的自治性法律与英国法官所维护的司法性法律相互制衡融合，促成了英国稳定的地方自治。

法官造法;司法解释;地方自治;自治性法律;司法性法律;英国

在英美国家的自由传统中，自治具有特殊的意义。在现代法治治理的系统中，规制和约束也具有现代的法治内涵。但很难想象在自治与规制二者的冲突中，如何形成了英美国家独特的社会自我调控模式。即使是英美国家的专家学者也认为，构建城市自治和管理之间的复杂关系困难很多，但很重要。

城镇管理的发展，就是要在选举的办事机构和以业绩为基础的官僚之间，包括同选举的监督者之间建立一种联系的模式［1］。英国基层选举政府的调整不仅形式上在不断发生变化，而且在以野心对抗野心的国家权力设计上，体现在城市议会和具体管理者之间、基层自治政府和法院之间的实质制衡也在不断变化。

在了解到英国基层自治机构的职能也在不断进行完善的同时，对于自治权力和司法审查之间的对抗和约束，除了在理论上进行认识之外，其实践中司法权力与自治权力的对抗又是怎样的呢?英国高等法院的助理法官John Howell于2009年2月24日作出的一份判决，为这种审视和探究提供了一种实践的视角。

英国地方自治委员会和地方法院乃至皇家高等法院之间存在着制衡关系，在这种制衡关系的背景下，通过法官判例中的具体法律解释，使得法官所理解的法律依据同英国地方自治委员会所操作的自治性法律相融合，从而形成了英国稳定的地方自治。

一、英国高等法院判决中的法官释法

1.英国王座法庭后座分庭［2009］EWHC625 (Admin）号判决

英国高等法院分庭行政法庭助理法官John Howell于2009年2月24日作出了一份［2009］EWHC625(Admin）号判决［2］。该案中的“上诉人”是布里斯托富市委员会(Bristol Council），“被上诉人”是布里斯托富地方法院(Bristol Magistrate’s Court）。该案是上诉人布里斯托富市委员会不服被告布里斯托富地方法院的原审判决而引起的再审判决，其核心问题是被告原审判决中不支持上诉人擅自在个案中增加相对人申请行政许可的附加条件。

本案中的上诉人是布里斯托富市委员会。依照2003年英国《行政许可法》第三部分的法律规定，该委员会具有在其所在城市地区进行行政许可的权力。按照法律规定，城市委员会在其职权范围内享有对辖区内出卖酒精类饮料的前提许可权，同时也要对近午夜的茶点出卖许可行为负责。2007年7月5日，原审原告撒姆菲尔德仓储有限公司(Somerfield Stores Limited）向城市委员会提出申请，请求批准其位于布里斯托富市的汉普顿(Shire Hampton）高街(High Street）的商店向消费者出卖酒店外饮用的酒品，具体经营时间是每天24小时，每周7天。当事人萨姆菲尔德公司又同时申请批准其向消费者提供近午夜的室内茶点和每周7天(下午1～5点）的室外茶点。在这个街区上，申请人已经运营了一家加油站。布里斯托富市委员会许可小组委员会针对这个申请举行了听证会，并于2007年8月29日作出决定，在批准的许可中设定了一系列许可前提条件。申请人萨姆菲尔德公司对这一设定前提条件的许可不服，遂向地方法院提起诉讼。2008年5月19日，布里斯托富地方法院认为，与许可事项相关的5个条件是地方委员会强加的，申请人萨姆菲尔德公司应该在不附加这些条件的情况下获得许可。这样一个判决结果当然减少了原审原告萨姆菲尔德公司的费用开支。原审被告城市委员会不服，对地方法院的判决提出质疑，并上诉到英国高等法院。

2.案件的核心问题与焦点

这个案件中涉及的核心问题是关于许可附加的5个条件。被地方法院撤销的5个许可条件是: (1）通风设备、冰箱或者空调的固定设备不能成为邻近居住者讨厌的东西(shall not cause nuisance）。(2）所有的过道、通道、楼梯、出口道路应始终保持完全畅通，不被椅子或任何其他障碍物所阻碍，不被任何有可能引起行人滑倒、绊倒或者跌倒(slip，trip or fall）的物品或者东西(any article or substance）所阻碍。(3）地板使用的材料应该牢固安全，不能起皱或者形成障碍。超过1 cm厚的垫子应该被嵌入地板水平线之下，除非磨出了很大的倾斜边角。(4）所有过道、厅堂、走廊、通道和其他紧急出口的道路和所有的楼梯踏步都应是平坦的和非光滑的。踏步接角保护外缘、改变水平位置的地方(changes of level）和楼梯应该与其他踏步部分形成一个鲜明的颜色对比。这些外缘接角在紧急照明的情况下也应是显而易见的。(5）除了能够让人认为在合适的地方储存了适当数量的不令人讨厌的物品(如易燃的垃圾、污物、多余的原材料）之外，储存的货物均不被允许存留于前面所列场所的任何部分。原审中地方法院支持了萨姆菲尔德公司的诉请，即认为不应增加这5个条件作为许可要求，其考虑的核心基础是地方法院认为许可必须的5个条件已经在其他已有的法律中得到了充分的规定。但布里斯托富市委员会认为，申请人提交的相关问题计划是有缺陷的，地方法院没能认识到那些条件必须强制以便应对这些缺陷。

本案的另外一个焦点就在于原告所提交的许可申请中是否阐明了法定相关事项。因为按照英国法律的要求，任何为了获得附条件许可的申请文书，必须是附随在其他操作计划表之中。依据2003年许可法第17条(4）款的规定，在申请书中必须采用规定的格式并包含对规定事项的陈述，这个关于具体步骤的陈述是对许可事项的释义。如果当事人依据英国许可法第17条的规定提出申请，许可机关就必须依据第18条的规定进行决定。原审地方法院认为，原告已经完成了法定的陈述要求，而原审被告却认为原告没有明确阐明许可事项，因此还需要附加5个条件。换句话说，原案件分歧的焦点在于对相对人提交申请的法律理解出现了分歧。

3.法官解释的功能体现

针对以上案情，英国高等法院行政法庭的助理法官John Howell对案件所涉及的许可操作计划表(operating schedule）、其他法律规定(other legislation: the alleged misdirection）、跌倒和滑倒(tipping and slipping）、垃圾堆放(accumulations of rubbish）以及费用(cost）的问题进行了分析和阐述。法官的分析主要针对许可操作计划表而作出。首先，通过分析相关文件，认为提交申请只需要指明将按照其他法律规定采取相关步骤即可，其中具体的(步骤）问题不是司法审查要解决的问题。他认为，本案中地方自治委员会既然已经受理了申请，就已经获得了相对人有效的申请陈述，遗漏的关于促进申请许可事项步骤的陈述不能导致申请无效，那不是许可申请要提交的操作计划表的预定步骤。地方法院有权认定申请是依据许可法第17条作出的，是否依据国务大臣的指导和许可声明也是与效力无关的内容，那只是用来规定许可机关执行其职权的文件。国务大臣的指导和相关声明是有关于申请的指导，而不是指令。其次，他分析了依据第17条制作的申请中是否必然包含相关条件的问题，这个问题涉及到对英国2003年《许可法》第18(2）(a）和18(4）(a）(i）两个条款内容的理解。他通过法律解释分析，认为18(2）(a）和18(4）(a）(i）两项中没有设定许可条件的内容，即增加许可可操作计划的内容，因为它们已经被英国2003年《许可法》第19、20和21条所吸收。依据该法第18条的规定，许可组织(地方自治委员会）没有强制设定许可条件的责任。他在判决中进一步指出，事实上如果操作计划表中包含的事项危害了许可目标的实现，也很难设想议会会允许许可机关去强制增加一些许可条件。

针对本案的情况，助理法官John Howell明确表明反对地方自治组织增加申请人获得许可的相关条件，主张应依照许可法的规定来把握许可条件并颁发许可，其中最为重要的是突出了法官对许可法的解释，弱化了国务大臣指导和声明的规则依据作用。本案反映出英国高等法院法官在自主理解法律和阐释法律方面的独断性和自主性非常突出，体现出英国高等法院在行政判决文书中所具有的详细阐释理由的特点。

二、英国司法审查中法律解释的限制

通过了解英国高等法院分院的［2009］EWHC625 (Admin）号判决，可以看到英国法官在运用法律解释的工具，并以此发挥司法在对社会进行调控的过程中所具有的重要作用。英国法官释法的司法运作模式形式上是在维护议会至上，维护议会制定的文书性法律，但其实质却是法官通过对法律的司法解释来创造调控社会的实践性议会法。在解释法律和创造法律的过程中，在法律实现过程外在与内在的交互演进中，司法审查制度扮演了一种重要的社会调控角色。

英国法官对法律解释的背景与框架是英美法律体系所独具的法官造法空间，但无论是文本主义的解释还是实践主义的解释，都脱离不了解释主体对解释权的把握和控制。从法律文本角度看，“法律解释(legaLinterpretation）是对法律文本意思的理解和说明”，但“法律解释的基本问题是在对法律的理解和适用中，如何妥善处理法律的确定性和妥当性的关系，这在很大程度上也就是法治视野中的规则制约与人的自由裁量的关系问题。”［3］在英国法官释法活动中，上述案件中所折射出来的法官造法似乎不是很明显，更多是对法律文本的理解，特别是对法律条款应用之间具体关系的理解。但从其结果来看，法官很明确地反对了地方委员会对法律的理解和应用，因此，法官造法不仅仅是一种形式上解释法律的活动，更具有一种社会调控的权威地位。

英国法官对法律的解释也是有一定限制的，但法官从中立角度出发的自由裁量性质的解释又是被认可的。司法解释语境下的法官造法似乎也不能脱离法律解释的外在保护形式，如何分析其实质，还要从法律解释的具体限度上予以把握。法律解释是人的裁量活动的现实转化，在分析“解释”本身时候，更应关注这种裁量的界限，即人的能动与法的被动之间的界限。在上文提及的英国高等法院行政审判庭的判决中，更多的是一种法官对法律的能动性的理解和阐释，其中既有文本意义上的条款分析理解，又有一种对法律解释权威的现实观照。但无论判决书中如何进行阐释，体现于其中的自主性质的法官裁量已经非常明显。正如格雷厄姆所言:“法官在解释法律时是中立的、客观的。”［4］

英国法官解释法律是针对法律规定的主要内容展开的，但又突出强调结合具体案件的情况作出灵活的判断。法官释法是对法律规定的涵义进行解释，也是对法律制度的内涵、有关背景和其他有关情况作出的解释。法律解释的对象是法律规定和它的附随情况以及它们所表现出的法律意旨。在“英美法系以合宪性来约束法官造法”［5］的背景下，法官解释法律是与具体案件密切相关的活动，只有通过案件才能更明确地展现法律解释的魅力。法律解释具有一定的价值取向性，在英国法官释法的司法活动中，这些对内涵和附随情况的解释无处不在。通过具体案件中对法律的理解和应用，英国法官完成了一种社会调控的职能，其对法律意旨的阐释更多地集中于其价值追求之中。由此，维护司法治理的社会功能和进行法官释法似乎获得了很好的整合。

三、英国地方委员会自治及其与司法治理的制衡

1.英国地方政府与中央政府的管控与自治

英国地方政府与中央政府的关系虽然被地方自治的倾向所左右，但中央政府并未完全放松对地方政府的监督与调控。从英国地方政府的结构上看，“英国地方政府采用权力一元制(union of powers），而非权力分立制(separation of powers）。地方政府的核心就是选举产生的地方议会，它具有法人资格，郡议会和区议会被称为主要的地方政府(principal local authorities）。”在欧洲一体化进程中，英国的地方自治似乎也受到了推动:“英国签署并批准了《欧洲议会地方自治章程》，因此，政府要遵循地方自治章程规定的地方民主的基本原则。”［6］英国国内也出台法律适应这种趋向，但同时中央政府对地方政府也采取了更为审慎的监控制度。“2003年的《地方政府法》，是中央政府对地方政府进一步放松规制政策的重要体现。”“该法减少了中央对地方政府的计划、许可和绩效指标，简化了监督程序，旨在帮助地方政府提供更好的服务;该法确定了对地方政府综合性绩效评估制度的改革措施，加强了中央政府对怠于履行职责的地方政府的干预和对绩效较差的地方政府的纠正，并减少了对绩效较好的地方政府的管制和检查;该法还对地方政府财政进行改革，引进了一种新的谨慎财政制度。”［6］

英国地方政府在获得了欧洲民主自治背景支持的同时，也获得了国家内部中央政府规制和管制的放松处理。在获得了更大自治空间的同时，如何准确界定其权力范围和行使要求就成为一个重要的问题。在英国地方政体结构中，找到一种有效的平衡监控手段，同时又不影响地方自治所要求的中央与地方的关系，就成为一种现实的需要。通过前文的案例分析可以看到，司法治理机制中的法官释法似乎为地方自治权力的平衡找到了一个可行手段。通过法官释法来维护国家传统和国家结构统一是英国的宪政特色，因为英国的司法治理具有悠久的历史传统。爱德华·柯克爵士所强调的“国王必须在上帝和法律之下”的认识，是对维护法律至上并控制特权的理解。戴雪从个人主义出发所确定的维多利亚时期自由平等的概念发展了这一理解，其内容主要是考虑了政府官员手中的权力问题。据他说:“只要有自由裁量权，就有对恣意的空间。”［7］对政府权力的质疑传统，将英国的司法治理置于一个不可或缺的位置上。人们原来所熟悉的权力制衡在英国现代社会的基层自治中并没有消失，而是以一种更加具有技术性的形式——法律解释展现出来。

2.司法制衡与地方自治的案例体现

以司法法官对行政许可问题的解释为例，可以领略法官释法抗衡其他权力的特点。除了上述分析的典型案例外，能够说明法官释法以制衡自治的例子还有很多。例如，2003年英国《行政许可法》中对于“妨害公共安宁(public nuisance）”作出了比1990年《环境法》更加严格的规定，前者在更加少数公众的范围内来理解“妨害公众安宁”，与此同时，在具体案件中法官也进一步发展了对这个问题解释。在 Crosby Homes(Special Properties）Limited诉Birmingham City Council和Nightingale Club一案中，地方法院法官Zara引用上诉法院法官Bingham在 R v Remington，R v Goldstein［2005］UKHL63案中的判决和上诉法院法官Rommer在AG v PYA Quarries Ltd［1957］2QBD169案中的判决，指出“公共损害是对女皇陛下臣民的生活造成了实质的影响”。此外，在每个案件中还有一个问题，就是损害行为“所影响的人的数量是否构成市民阶层”。该法官认为，恰当的人数应理解为“代表的横截面(a representative cross section）”。丹宁大法官在类似的案件中也陈述到:“公共损害是影响面太广或者过于专断，以至于个人无法采取行动使该行为停下来，但那将成为最大共同体责任的(一种侵害行为）。”

这些法官的解释，是在法律规范的语境下，结合其自身的理解和解决现实问题的需要而作出的一种倾向于“最显著、最明白的含义”的解释。虽然在这种解释中看不到对制定法之前的普通法进行挖掘的“弊端规则”［8］36的使用，也不甚看重因“字面含义或明白含义规则”的弊端而产生的“黄金规则”［8］36，但是在现代这些皇家大法官的判决中，立法者的立法意图似乎也没能成为法官释法的主要理由。从社会现实需要出发，从普通法的基本精神要求出发，甚至从案件的实际需要出发对法律进行目的性解释自然成为一种非自觉但自然的行为。从不过于关注立法者的立法意图，至少是在判决中不对此进行明确分析表述的特点来看，法官造法应该是一种显性的倾向。

司法制衡是英美法治国家中的重要手段和内容，来源于“务实民族性格”中“遵循先例”的传统［9］，正是这种传统造就了司法判例的地位。英国法的特点是“以判例法为主要表现形式”，是“稳定性和灵活性的对立统一”，更是以“法官创制法律”为主要特征的，同时也具有“注重程序”、“注重经验和实际应用”的特点［10］。英国法治模式中的判例已经“不是许多判例的简单堆积”，判例法确实已经成为一种“法律制度”［11］。在司法制衡中，法官的地位也得以确立和提高。韦伯社会法学的深层基础也谈到了法官的社会地位［12］，他对行政法官的含蓄赞美更表明了法官在社会结构中的重要作用。英美法系中作为“职业群体”的法官［13］38，有着大陆法系国家所不具备的重要影响和历史传统。虽然英国法院在与行政权力相抗衡方面，不同的历史时期抗衡程度有所不同，司法与议会和行政之间的关系也在不断演化［14］，但是其抗衡之实质确实是将地方自治与国家最高政治权力活动紧密地联系起来，在社会整体协调和地方自治管理的矛盾之间，起到了一定的稳定和平衡作用。

英国高等法院法官的法律解释功能虽然不能通过一个典型的案例全部揭示出来，但却使笔者获得了一个认知英国司法制衡与地方自治关系的机会。即使已经对包括英国地方治安法官在内的法律制度进行了深入的了解［15］，或是曾经从不同的角度多次确证过英国司法独立的地位，同时也了解了英国地方自治的现实状态，但通过本文案例的分析，还是让笔者深入领会了英国地方自治与司法独立的关系。在英国司法独立的背景下，法官以一种制衡性的法律解释途径，与英国地方自治委员会一起完成着地方自治的功能。

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［2］John H．Bristol Council R v Bristol Magistrates’Court，Court of Appeal-Administrative Court，［2009］EWHC625(Admin）［EB/OL］．［2008－02－24］．http://high-court-justice．vlex．co．uk/vid/-55960306．

［3］张志铭．法律解释原理:上［J］．国家检察官学院学报，2007(6）:50－61．

［4］Graham R．What judgeswant:judicial self interest and statutory interpretation［J］．Statute Law Review，2009，30(1）:38－72．

［5］张其山．法官造法的限度及方式［J］．法律方法，2008 (7）:276－283．

［6］任进．英国地方自治制度的新发展［J］．新视野，2006 (1）:78－80．

［7］Rajora V．Comparative analysis of rule of lawin UK＆India［EB/OL］．［2010－03－12］．http://www．globaltrade．net/f/business/pdf/India/Legal-and-Compliance-Justice-System-Comparative-Analysis-of-Rule-of-Law-in-UK-and-India．html．

［8］张志铭．法律解释操作分析［M］．北京:中国政法大学出版社，1999．

［9］滕毅．从英国民族性看英国法特征［J］．比较法研究，2000(2）:219－223．

［10］高鸿钧．英国法的主要特征:一个比较观察［J］．比较法研究，1991(4）:11－29．

［11］梁治平．英国判例法［J］．法律科学，1991(1）:10－20．

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［14］Select Committee on the Constitution．Relations between the executive，the judiciary and parliament:reportwith evidence［EB/OL］．［2007－07－26］．http://www．publications．parliament．uk/pa/ld200607/ldselect/ldconst/ 151/151．pdf．

［15］李洋，张锐智．英国治安法官制度价值探析［EB/OL］．［2011－06－21］．http://www．cnki．net/kcms/detail/ 21.1558．C．20110621.1210.006．htm l．

On relationship between judge-creating law and local autonom y in Britain

LIYan-song
(School of Law，Heilongjiang University，Harbin 150080，China）

There exists contradictory and uniform relationship between the judiciaLinterpretation activities of judges and themanagement activities of local autonomy in Britain．The check and balance relations between the local self-governing committees，the local courts，and even the Royal Supreme Court in Britain reflect the self-adaptability and specificity of the manage mode of cities and towns in Britain．Through empirical analysis，the active function of judiciaLinterpretation activities of judges in this special relation is deeply analyzed between autonomy and governance in Britain．It is pointed out that just through the judiciaLinterpretation of judges，check and balance and amalgamation are realized of the autonomy lawimplemented by local self-governing committees and the judicial law kept by judges in Britain，which promote the stably local self-government in Britain．

judge-creating law;judiciaLinterpretation;local autonomy;autonomy law;judicature law;Britain

D 93

A

1674－0823(2012）02－0185－05

2011－09－18

李岩松(1970－），男，黑龙江泰来人，副教授，博士，主要从事宪法与行政法等方面的研究。

* 本文已于2012－01－12在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20120112．1013．001，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120112．1013．001．htm l．

(责任编辑:郭晓亮）