世界主要海洋国家海洋资源管理及对我国的借鉴＊

2012-04-11李双建于保华

海洋开发与管理 2012年9期

关键词：海洋资源资源管理海洋

魏婷，李双建，于保华

（国家海洋信息中心天津 300171）

世界主要海洋国家海洋资源管理及对我国的借鉴＊

魏婷，李双建，于保华

（国家海洋信息中心天津 300171）

文章归纳总结了美国、日本和加拿大等世界主要海洋国家海洋资源管理的情况，分析其海洋资源管理的成功经验，并重点从政策、法律、规划以及执法能力等方面研究提出我国海洋资源管理的对策和建议，以期为决策层提供参考依据。

海洋资源管理；海洋国家；启示

海洋是人类生存和发展的资源宝库，在食物、能源、矿产、水、空间等战略资源保障方面具有强大的支撑作用，是提供国民经济和社会发展所需战略资源的重要基地［1］。因此，海洋资源的开发利用和管理历来受到党中央、国务院的高度重视，温家宝总理在2009年政府工作报告中明确指出“合理开发利用和保护海洋资源”。

今后5～10年是我国海洋事业向更高层次、更广领域加速推进的关键时期，也是我国海洋经济加快调整和提升的关键时期，分析世界主要海洋国家海洋资源管理的成功经验，研究提出我国海洋资源管理的对策和建议，对于促进我国海洋资源的可持续开发利用具有重要意义。

1 主要海洋国家海洋资源管理情况分析

1.1 美国

美国是世界上海岸线漫长、海洋资源丰富的海洋强国［2］，政府把海洋和海岸认定为国家最重要的经济资产，历来重视海洋资源的管理，已经形成了较为完善的海洋资源管理体系。20世纪60年代以后，美国建立了隶属海洋大气局的国家海洋渔业局、海洋矿产与能源局等开发管理机构，并在沿海39个州建立了州级别和地方级别的海洋管理机构，从而形成了美国海洋管理机构从上至下，联邦政府、州政府和地方政府的三级机构与行业机构相结合，以政府机构为主导的海洋行政管理体系。美国中央政府与州政府海洋主管部门在海洋工作中实行分权管理，州政府对3nmile的海洋生物资源和海洋非生物资源拥有管辖权和开发权。同时，美国拥有一支高度统一的海上执法队伍——海岸警备队，具有全天候海上执法权，维持海洋资源使用秩序、制止不正当海洋资源使用活动等。

20世纪90年代以来，美国实施了海洋资源开发战略和海外资源发展战略。美国海洋政策报告《21世纪海洋蓝图》首次明确提出“海洋资产”概念，多领域地评估海洋和海岸带价值，确定海洋在国家经济社会中的重要地位。2009年美国海洋委员会向国会提交了“改变海洋，改变世界”的报告，针对美国海洋资源开发与保护提出了建设性意见。

美国的海洋资源法规体系较为健全，制定出台了以下法律法规。《海洋法》为美国在21世纪出台的新海洋政策奠定了法律基础。《水下土地法》，确立沿海各州对3nmile领海范围内资源的管理权，并建立水下资源的使用原则和控制原则。《外大陆架土地法》规定联邦政府管理3nmile范围外的大陆架油气资源，并授权内务部长将含油、气、硫的区块出让给出价最高的投标人。《海岸带管理法》规定海岸带管理的政策和目的，建立联邦政府对州政府管辖沿岸和海域的决策进行干预的体制。《渔业养护和管理法》规定联邦政府管理和控制200海里专属经济区内大陆架上的生物资源。《海洋保护、研究和自然保护区法》规定保护和恢复具有生态和娱乐价值海域的目的和做法。同时，美国还实施了海洋资源开发与管理的许可证和有偿使用制度。

为有效管理海洋资源，美国制定出台了一系列规划和计划，20世纪90年代后期，出台了《海洋地质规划（1997—2002年）》《沿岸海洋监测规划（1998—2007年）》《制定扩大海洋勘探的国家战略》等。2009年美国总统签署了《关于制定美国海洋政策及其实施战略的备忘录》，并要求着手编制海洋空间规划，空间规划中要充分考虑到海洋、海岸与大湖区资源的保护及海洋资源的可持续利用问题。此外，还制定实施了以区域为基础的海洋规划，如《海岸带管理计划》《国家海洋保护区计划》《美国加利福尼亚州海洋资源管理规划》等。

1.2日本

日本是典型的海洋国家，四面环海，本土自然资源极为贫乏，尤其是金属矿藏基本枯竭，越发依赖海洋作为其重要资源来源地［3］。因此，日本非常重视海洋资源的开发与管理。日本海洋管理机构中央政府级别的主要有以下8个：总务省、农林水产省、国土交通省、环境省、外务省、经济产业省、文部科技省和海上保安厅。其中，国土交通省主要负责沿岸海域的开发利用、空间利用和全国海洋国土的开发，制定有关规划和法规。海洋科技开发推进联络会议、海洋开发审议会、海洋开发有关省厅联席会、海洋开发产业协会和资源调查协会负责领导与协调海洋管理工作。同时，日本建有海上保安厅，负责国家海洋法律法规的执行。海上保安厅下设11个海上保安本部，对应负责全国管辖海域的11个海上保安区。

随着全球范围内对海洋资源的广泛关注，日本开始加紧制定国家海洋资源的相关政策。2007年日本提出实施“渔政、渔港、渔场、渔村、渔民”五位一体化“大渔业”建设蓝图，旨在恢复和管理公海在内的渔业资源，创建具有国际竞争力的渔业经营实体，促进渔村生态环境建设，完善渔港、海藻场、滩涂和沿岸渔场的配套设施等。2009年日本又出台了《海洋能源矿物资源开发计划》，部署开发石油天然气、海底热液矿藏和国际海底矿藏等海洋能源矿物资源。

日本不断完善海洋资源的法规体系，制定和修订有关大陆架开发和海洋渔业开发等海洋资源管理的法律法规，主要有：《关于防止海洋污染和海洋灾害的法律》（1976年），控制船舶向海洋排放石油、有害液体物质和垃圾等危害海洋生态环境的物品；《养护和管理海洋资源法》（1996年），贯彻海洋法公约有关渔业保护的条款，规定有关养护和管理国家权力范围内，尤其是专属经济区的海洋生物资源；《石油和天然气资源开发法》，规定石油、天然气的开采和开采方法的相关管理事项；《海洋建筑物案安全水域法案》（2005年），旨在为该国在其专属经济区内开发海洋资源提供财政支持和安全保障，牵制中国在东海海域的油气田开发活动。另外，还有《渔业法》《专属经济区渔业管辖权法》《海洋水产资源开发促进法》《关于归制外国人渔业的法律》《关于海洋资源的保存及管理的法律》《海上保安厅法》，同时又修改和完善了《水产资源保护法》《海岸带管理暂行规定》以及《无人海岛的利用与保护管理规定》等法律法规。

日本自20世纪60年代以来，出台了一系列有关海洋资源管理的规划，主要有：《深海钻探计划（1968—1983年）》（1968年）；《日本海洋开发远景规划的基本设想及推进措施》（1979年）；《大洋钻探计划（1985—l994年）》（1985年）［4］；《日本海洋开发基本构想及推进海洋开发方针政策的长期展望》（1990年），并据此制定了《日本海洋开发计划》；《天然气水合物研究计划》（1994年）；《海洋研究开发长期规划（1998—2007年）》（1998年）；《综合大洋钻探计划》（2000年），该计划已有美国等国在内的12个国家参与；进入21世纪，日本先后制定了《21世纪开发海洋空间计划》《产业集群计划》［5］和《海洋基本计划》（2008年），将推进海洋资源的勘探开发，包括专属经济区内的天然气水合物及含稀有金属的海底矿床等；《海洋能源矿物资源开发计划》（2009年），筹划部署了石油天然气、天然气水合物、海底热液矿藏和国际海底矿藏等海洋资源的开发。

1.3 加拿大

加拿大是一个三面环海的国家，海洋对其生存和发展至关重要。加拿大建立了渔业与海洋部，负责制定国家海洋管理战略并管理海洋资源。同时，通过由其统一领导的海岸警备队，负责海上统一执法。2009年，加拿大通过《经济行动计划》，升级海岸警备队平台，计划新增5艘机动救生艇和9艘中型海岸巡逻舰。

加拿大海洋资源管理的相关法规较为完善，主要有：《海洋法》（1997年）规定国家海洋管理战略的制定与实施，明确联邦政府管理海洋的职责，该法使加拿大成为世界上第一个具有综合性海洋管理立法的国家［6］；《沿岸渔业保护法》规定渔业资源的监测、控制及监视活动的相关事项；《渔业法》规定渔业和生境的保护与管理、发照、执法、国际渔业协定等相关事项；《渔业发展法》规定渔业增值与开发，水产养殖及资源开发研究等相关事项。

为加强海洋资源的管理，加拿大出台了一系列相关规划，主要有：20世纪90年代联邦政府制定了《绿色规划》，目的是促进保护沿海和海洋水域行动的进程。根据《绿色规划》，又相继启动了《弗雷泽河口行动计划》《圣·劳伦斯行动计划》《大西洋海岸行动计划》《五大湖行动计划》和《生境行动计划》。其中《五大湖行动计划》是由加拿大和美国共同负责，旨在恢复和保持五大湖流域生态系的化学、物理及生物完整性；《生境行动计划》主要是调查海岸和海洋资源。

1.4 澳大利亚

澳大利亚是南半球最发达的海洋国家，历来非常重视海洋资源的开发与管理。澳大利亚建立了专职的海洋管理职能机构和全国海洋工作协调机制，负责全国海洋管理工作。并实行统一海上执法，具体由海岸警备队负责。

澳大利亚是世界上最先几个通过区域性海洋规划实施海洋政策的国家之一。1989年，启动了《大陆边缘水深制图计划》，编制近海资源图集和大陆边缘的水深地形制图，以加速大陆架资源的勘探和开发需要。1990年，制定了《海洋工业发展战略（1990—1994）》，该战略主要目标之一是为目前和未来海洋资源管理提供构架，并维护其领海和管辖区海洋资源的主权。1997年和1998年分别制定了《海洋产业发展战略》和《海洋科学技术发展规划》，提出了21世纪初澳大利亚发展海洋经济的战略和政策措施。《海洋产业发展战略》对推动澳大利亚海洋产业的发展发挥了重要作用，使该国海洋产业的许多方面处于世界领先地位，或是具有世界竞争力［7］；《海洋科学技术发展规划》分析了政府、产业部门、资源管理人员等海洋资源用户的科学技术需求，并将其纳入到未来海洋科技发展中。2007年，实施了《海洋生物区规划》，进一步摸清了该国海底和水体环境。

1.5 韩国

韩国是一个三面环海的半岛国家，发展离不开海洋。1996年，韩国组建了海洋事务与渔业部，综合协调管理渔业、海上交通运输、船舶安全、海湾和渔港建设等领域，制定宏观的海洋政策，并领导海洋警察厅实施统一海上执法。

韩国高度重视海洋资源管理，制定出台了相关法律法规，如20世纪80年代颁布的《海洋开发基本法》；《海洋开发框架法》明确了全国海洋资源开发和保护的方向；《渔业法》确立了渔业的基本体制，旨在保护渔业资源；《关于外国渔船捕捞主权实施条例》规定了海洋生物资源保护、管理和利用的相关事项；《防止海洋污染条例》旨在消除海洋污染，保护海洋环境。

1995年，韩国海洋管理体制实施了重大改革，组建了“海洋与水产部”，同时，制定了《海洋开发计划（1996—2005）》和《海洋开发技术计划（1996—2005）》，为确保《海洋开发计划》的顺利实施，1999年，制定了《海洋开发战略》。2004年，出台了海洋政策文件《海洋与水产发展基本计划》，提出依靠振兴和发展海洋产业，使韩国从陆地型国家发展为海洋型国家，确立了将韩国建设成为世界第五大海洋强国的目标。

1.6 越南

越南地处中南半岛东部，东部和南部濒临南海，对海洋资源的开发与管理高度重视。越南海洋管理实行行业管理，由不同的部门、机构和地方权力机关按行业分工负责管理。交通部负责港口和航运管理，渔业部负责渔业捕捞和生物资源管理，能源部负责海上油气资源开发管理，科技和环境部负责海洋环境管理。1999年，越南成立海岸警备队，负责海上的统一执法。

越南建立了以《关于领海、毗连区、专属经济区及大陆架声明》（1997年）和《关于确定领海宽度基线的声明》（1982年）为基础的海洋法规体系，确立了基本的海洋管辖法律制度。其中包括《石油法》（1970年）、《水产资源保护规定》（1987年）和《渔业法》等。

越南重视在政策方面加强海洋资源的管理。编制了《远洋海产捕捞计划》，并颁布优惠税则，支持远洋渔业的发展。1998年制定油气投资活动优惠条件，以促进石油和天然气的勘探开发。1999年通过《水产养殖计划（1999—2010年）》，推动了海水养殖业的发展。2003年制定了《水产设施计划（2003—2010年）》，投资1.3亿美元在南部地区建造海洋水产品的核心设施。2000年，起草了《海洋保护区的国家计划》，保护以珊瑚礁和海草地为主的海洋资源。2007年公布了《至2020年越南海洋战略决议》，综合部署了海洋管理、海洋经济、海洋防卫和海洋政治等方面的工作。

2 主要海洋国家海洋资源管理对我国的启示

2.1 加强海洋管理的政策保障

美国、日本等世界海洋强国都建立了较为完善的海洋资源管理的政策支撑体系。相比之下，目前我国还缺乏统一、完整、清晰的可指导海洋事业各方面协调发展的国家海洋总体政策，缺乏从整体上对我国海洋工作进行统筹规划的能力［8］。因此，应树立全局观念，考虑长远利益和整体综合利益，协调各利益者之间的关系，提出完整的海洋资源管理的政策方针，促进我国海洋资源科学、合理地使用。

2.2 完善海洋资源管理的法律法规体系

海洋立法是世界海洋国家促进海洋资源可持续开发利用、保护海洋生态环境的基本保障［9］，也是海洋资源管理体系的形成、巩固和完善的条件［8］。目前，美国、日本、加拿大海洋资源管理的法律法规较为完善，韩国、越南、英国也十分重视利用法律法规手段加强对海洋资源的管理。我国已先后制定了一批专项海洋资源保护的法律法规，取得了可喜成就［10］。建议我国在现有专项法律法规的基础上，不断完善、充实该法规体系。积极参与国际海洋事务活动，建立与国际公约对接的法律。制定《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律法规的配套制度。出台与国家相配套的地方管理的法律法规，并不断修订已经公布、执行的相关法规。

2.3 构建完备的海洋资源管理规划体系

海洋规划是海洋资源管理的重要手段，对于保障海洋资源开发活动有序有度进行、促进海洋经济又好又快发展至关重要。美国、日本、加拿大、韩国、越南等世界主要海洋国家在不同时期制定相应的海洋资源开发规划。在我国有关海洋资源的规划中，中长期规划和短期规划结构性问题突出，且相互间存在着不匹配的矛盾。因此，我国各级海洋政府应在制定相关海洋资源规划中，尽早解决该问题，构建完备的海洋资源管理规划体系，更好地服务于我国海洋经济的发展。