公立高校内部规章制度的法理追问

2012-04-09彭俊

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：规章制度权力行政

彭俊

（中南财经政法大学法学博士后流动站，湖北武汉430073）

公立高校内部规章制度的法理追问

彭俊

（中南财经政法大学法学博士后流动站，湖北武汉430073）

作为公立高校与学生管理的联结点，高校内部规章制度的研究具有重要意义。公立高校与学生之间既不是简单的民事关系，又不是普通的行政法律关系。国家授权是公立高校制定内部规章制度的主要依据。把公立高校内部规章制度定位于抽象行政行为和自治规章，更有利于学校管理和校生纠纷的解决。主体合法、内容合法、程序合法，符合这三个条件的内部规章制度才具有效力。

公立高校；内部规章制度；法理；效力

因为涉及到公立高校行使行政权力，因此，公立高校与学生之间既不是简单的民事关系，又不是普通的行政法律关系。而研究作为公立高校与学生联结点的内部规章制度，不仅对于明晰高校与学生的关系具有重大意义，也可以了解校生纠纷发生的原因。

一、公立高校内部规章制度的制定依据

高等学校作为一种组织形式，它的存在是为了实现一定的目的。为了实现这个目的，和任何其他组织一样，高等学校一样也需要制定各种各样的规章制度，高等学校的内部规章制度对内部的成员是具有约束力的。高等学校制定内部规章制度的权力来源，即制定内部规章制度的依据，是需要首先解决的问题。一个社团的存在和权力是来自于某个公共权威的授权呢，还是来自创建人的意志，抑或是来自它作为一个联合体所固有的性质[1]261。对于权力来源，主要有两种不同的观点，国家授权理论坚持认为，公权力获得的前提是国家的授权，高等学校作为一个社会组织，它所行使的公权力来源于国家法律法规的授予，而不是本身拥有的。也就是说，凡是涉及到公共权力，必须由法律明文规定。现代的高等学校，在向学生提供学历教育的过程中，拥有颁发学位证书等公权力，必须得到国家法律的授权。而社会契约论则有不同的观点：全体成员的合意，才是一个组织的公共权力的来源。为了全体成员的公共利益，全体成员通过契约的形式，让渡一部分权力给自己所在的组织。很明显，在社会契约论的眼中，高等学校作为一种社会组织，为了公共利益的需要而制定内部规章制度，这种权力是全体成员协商一致的结果，并非来自高等学校的外部力量。这种观点认可民主机制才是权力的来源。

具体到高等学校，内部规章制度的制定依据到底源自哪里？区分高校内部规章制度规制对象的种类，在具体的情形下加以讨论，或许是找到真相的好方法。例如，高校按照法律法规的规定向学生提供学历教育，颁发学业证书，在这种情形下，高校具有履行国家公共权力的职能。而公共权力属于国家所有，行使公共权力一般由法律法规的明确规定。高等学校作为一种为公众提供服务的社会组织，只有在得到国家授权的情形下，才可以制定相应的内部规章制度，从而更好地为公众提供高等教育方面的服务。这种制定内部规章制度的权力不是国家公共权力之外的一种权力，而是国家将自己的立法权的一部分授权给从事公共服务的高等学校来行使。因此，高等学校在这种关系下制定规章制度的权力实际上来自国家的授权。

秩序，不仅是法律所追求的一种重要价值，也是一个国家、一个社会得以正常运转的前提。没有秩序，人们就没有生存、发展的稳定环境。在现代国家，除了伦理道德之外，法律的一个重要目的也是维护社会秩序。为了达致一个有秩序的社会，国家往往通过制定法律和执行法律的方式，来规范人们的行为。但是，为了适应社会不断发展的需要，各种专业性的事务不断涌现。由于社会对接受高等教育的渴求，对科学研究的需要，高校教育事业不断发展、壮大。虽然国家通过统一立法的形式，实现了国家权力的统一性。但是，越来越多的社会事务具有专业性，国家统一立法显得力不从心。国家采用授权立法的方式，不仅保持了国家法律的统一性，也符合一些社会组织处理专业事务的需要。具体到高等学校的内部规章制度，就是在国家的授权之下，为处理高校的事务而制定的各种规则。所以，国家授权说更能有力地反映国家和公立高校之间的关系以及公立高校制定内部规章制度权限的来源。国家立法事务纷繁复杂，高等学校作为研究高深学问的场所，高等教育具有相当强的专业性，为了减轻立法者的立法负担而授权其制订规则。高等学校虽然也是一种公共组织，但它自身存在的目的在于探究学问、传播知识。相较于国家行政系统而言，高校更需要灵活的管理方式，以适应高校本身的发展规律，这也是国家授权高等学校制定内部规章的目的所在。同时，学校章程作为学校治理的总大纲，也是制定公立高校内部规章制度的依据。

当然，公立高校作为一个研究高深学位的公益组织，为了实现培养人才和科学研究的目的，也会制定一些内部的管理规则，这些内部管理规则实际上是公立高校自治权的体现。其实，不管是依据国家上位法制定的内部规章制度，还是基于自治权制定的内部规则制度，其权限来源都是国家的授权。如果公立高校制定和实施了内部规章制度，但又没有明确、合法的依据，那么，按照这种内部规章制度实施管理行为时，就容易引发校生纠纷。

二、公立高校内部规章制度的性质

公立高校内部规章制度到底具有什么样的法律性质？众说纷纭，有人从民事法的角度，以大学扩招后收费等现象为出发点，认为，公立高校和学生是纯粹的民事关系，内部规章制度是高校单方面制定的格式合同。这种结论，即使是针对私立高校，也并不符合我国的实际，因此并不可取。高等学校的地位与法律性质，是我们分析高校内部规章制度的起点。考察西方各国，发现高等学校具有非常浓厚的行政色彩，以大陆法系国家为甚。德国认为高等学校是公营造物，高校的管理属于行政行为，如果高校内人员的权利受到侵害，可以通过行政诉讼的方式加以解决。法国也认为公立高校是行政机关，大学教员则具有公务员的身份。一直以来，日本也首肯大学行政机关的地位。由于我国的法律制度是从大陆法系移植而来，目前有关公立高校法律制度，和大陆法系国家具有相似性。我国教育法明确规定：招生权、学籍管理权、奖惩权、颁发学业证书权是包括公立高校在内的学校和其他教育机构的权利。而高校对学生行使的这些权利，具有明显的强制性已经单方意志性，符合行政权力的特征。就性质而言，应该属于公共管理权利或者行政权力。据此，我们可以判断，高等学校是通过国家的授权，代表国家行使公共权利，在主体资格上属于行政主体[2]52。在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书一案的判决中，最高人民法院明确指出：由于我国的现实国情，某些社会团体和事业单位在法律上虽然没有明确规定为行政机关，但是，根据法律的授权，它又可以行使一定的行政权力，实际上在某些事项上具有行政机关的职能。高校与学生之间发生的争议，实际上不是平等主体之间发生的法律关系，应该定性为一种特殊的行政法律关系，这些纠纷的解决应该通过行政诉讼而不是民事诉讼[3]29。我们考察高校内部规章制度，发现其拥有可反复适用性、对象的不特定性等鲜明的特征，因而，应该定性为行政行为中的抽象行政行为。

分析公立高校内部规章制度的特点，我们把它定性为为抽象行政行为。但是，我们也注意到，公立高校毕竟不是纯粹的国家行政机关，它所制定的内部规章制度有些涉及到公共权力，还有一部分仅仅只是公立高校内部的管理规则，如为了教育教学的顺利开展而制定的作息时间等相关制度。这些内部管理规则存在的目的和公共权力无关，只是为了公立高校教育教学的顺利进行。现代法治社会认同公立高校是拥有一定行政管理权的行政主体，但是我们也不能忘记，大学从诞生之日起，就是一个拥有广泛自主权的主体。大学作为一个研究高深学问的场所，大学自治和学术自由是应有之义，目的就在于排除世俗权力对大学的过多干预。世界上很多国家一方面宣布国家有管理教育的权力，另一方面，国家也清醒的认识到：学术自由和大学自治是大学健康发展的重要保证，大学的健康发展可以为社会发展提供必要的智力支持和精神动力。因此，许多国家用宪法的形式明确规定了大学享有自治的权利。在我国，法律法规也规定高校可以依法自主管理其内部事务，而高校内部规章制度就是管理内部事务的重要方式。例如，我国高等教育法第53条就规定：高等学校的学生应该遵守法律法规，遵守学生行为规范和学校制定的各项管理制度。教育法第28条也规定：学校有按照章程自主管理的权利，有组织实施教育教学的权利。可见，高等学校按照法律法规的规定拥有自主管理的权利，其所制定的内部规章制度是自主管理的重要依据，在性质上属于自治规章。这种自治规章和一般的行政规范有所不同，大学的自治规章虽然也是依法制定的，但它主要是大学内部事务管理的依据。由于高等教育的特殊性，法律法规对高校内部事务的管理赋予了高校较大的自由裁量权，属于自治规章的高校内部规章制度的自主、自律的色彩更浓。而牵涉到公共权力行使的那部分规章制度，主要是对国家法律法规的细化，目的是为了更好的执行国家的法律法规，实际上是一种准行政立法活动，如有关学位颁发方面的实施细则。

以上的分析表明，高校的管理事务由两部分组成，一部分涉及到公共权力的行使，一部分是高校的内部事务。有关公共权力行使的规章制度属于抽象行政行为的范畴，而涉及到高校内部事务的规章制度，应该属于自治规章。这种对公立高校内部规章制度有区分的定位，更有利于高校管理和校生纠纷的解决。

三、公立高校内部规章制度的效力

1.制定主体：“单决”还是“共决”

虽然高校内部有很多部门参与制定内部规章，但真正有权制定规章的还是高校本身。学生能否参与有关学生管理方面的内部规定？也就是说，有关学生管理方面的内部规定是学校“单决”还是和学生“共决”？大学作为培养人的公共机构，它的权威的获得和其他组织有所不同。如果说国家行政机关的权威来自于上级对下级的权力，经济组织的权威主要依靠经济的力量。那么，大学的权威来自于充分的说理和辩论而拥有真理。大学不可能通过压制它的内部成员特别是学生来获得权威。如果学生发现一种状况是道德上不能容忍的，那么仅仅在投票上否决他们并不能使他们心悦诚服的遵守[4]45。明智的大学领导者会意识到，调动校内包括学生在内的所有成员的积极性，对于学校各项政策措施的实施、对于学校的发展都大有裨益。对于高校内部规章制度而言，让学生参与和学生切身利益有关的制度的制定和实施，而不是仅仅让学生处于一个被动的处境，不仅有利于培养学生的民主精神和主人翁态度，而且也有利于相关内部规章制度的顺利施行。很显然，在今后的大学里，无视学生权利的存在，将被证明是一个严重的错误，学生应该在学校事务中拥有自己的发言权[5]19。接受高等教育的学生一般都是成年人，他们已经拥有自我意识，能够对自己的行为承担责任。如果在诸如制定内部规章制度方面让他们拥有参与权，他们会认识到自身所负有的责任，不仅在制定内部规章制度时会全身心的投入，而且也会积极配合学校实施相关内部管理制度。如果内部规章仅仅只是学校当局单方面做出的相关决定，学生会觉得事不关己，高高挂起。人们一旦能控制自己的环境，就比在他人控制下更能够负责任的采取行动[6]28。和学生相关的内部规章制度的制定，因为和学生的利益休戚相关，如果吸收学生参与制定，会使得这部分内部规章制度更贴近学生的实际，更具有科学性。相反，如果学生的建议被忽视，那会出现什么情况呢？学生的不满会充斥校园，不仅内部规章制度的实施会受到挫折，而且学生也得不到民主气氛的熏陶，对整个社会的发展产生不利影响。一盎司的民主预防胜过一磅的司法补救[7]141。显然，民主参与的制度不仅可以使内部规章制度的制定更具有科学性，而且更利于制度的实施。因此，公立高校在制定内部规章制度的过程中，让学生参与进来，具有重要意义。

同时，也应该认识到，作为高校的学生，他们的主要任务是接受教育，获取知识，锻炼体魄。参与内部规章制度的制定等学校事务会消耗他们的一部分精力，从而影响他们接受文化教育和强身健体的时间。而且，学生由于缺乏社会经验，对于学校的管理了解不多，提出的建议可能不合实际。同时，学生总是要毕业的，在学校的时间有限，过多的涉足学校内部规章的制定，并不利于学校政策的连续性。

2.内部规章制度的内容：法律优先与法律保留

谈到公立高校内部规章制度内容的合法性问题，法律优先和法律保留原则是绕不开的话题。作为行政法的一项基本原则，法律优先原则是指上位法的法律效力优于下位法的法律效力，下位法的规定不得和上位法的规定相抵触。具体到公立高校，就是公立高校的内部规章制度不得和现行的法律法规相矛盾，否则会产生无效的法律后果。公立高校在制定内部规章制度的时候，必须有相关的法律法规作为依据。可见，按照法律优先的原则，公立高校制定内部规章制度应该有法律法规的授权，实际上是对法律法规的细化。没有法律授权，或者超越法律授权的范围制定的内部规章制度，都应该属于没有法律效力的规章制度[8]10。因此，公立高校在制定内部规章制度之前，应该研究相关的国家法律法规，不得与国家法律法规相违背。如果法律已经有明确规定，高校再自行设置高于法律的条件，就容易引起校生纠纷。高校为了减少校生纠纷，就要在认真研究国家法律的基础上，对现行的内部规章制度进行分析、修改、清理，使其符合法律优先的原则，以减少校生纠纷产生的风险。

法律优先的原则要求高校制定内部规章制度时不得与法律相违背，如果说这是对高校的一种消极要求的话，那么，法律保留对高校制定内部规章则是一种积极的要求。具体来说，公立高校在制定内部规章制度时要遵循法律保留原则，就要明确，高校中的重大事项必须由法律明确加以规定，内部规章制度不得规定高校中的重大事项。而关于什么事项由法律规定，什么事项可以由高校自己通过内部规章加以规定，我国并没有明确的规定。只是我国的立法法在第八条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚由法律规定。而对于公民政治权利、人身自由之外的其他的宪法性权利是否必须由法律规定，立法法并没有明确，例如，受教育权等权利作为公民重要的权利，如果要剥夺或者限制的话，法律之外的规范文件或者高校内部规章制度是否可以规定。在实践中，一个重要的问题就是公立高校的重大事项，例如学生受教育权的剥夺，公立高校能否通过内部规章制度的形式加以规定，如果有了相关内部规章制度，学生能否以违反法律保留原则的理由认为这种规定是没有效力的。从法理上分析，受教育权这类重大的宪法性权利，理所当然应当由法律加以明确规定。

虽然高等教育中有关学生权益的重大事项通过法律的形式加以确定是最理想的立法模式，但是，由于我国的教育法制建设较为滞后，各项立法和司法的配套设施不够完善，可以采用渐进立法的方式逐步推进。首先由最高权力机关采用授权立法的方式，授权国家最高行政机关对学生的相关权益进行规定，采用的形式是行政法规。通过一段时间的施行，针对实践中出现的问题进行分析、总结后，再由国家最高权力机关制定学生法。在这个过程中，高校的内部规章制度可以对行政法规中有关学生权益的相关规定进行细化。这样，不仅学生的合法权益获得保障，高校的法制建设也在循序渐进的过程中逐渐符合法治的要求。而在现实中，由于某些高校的内部规章制度并没有遵循法律保留的原则，从而引起校生纠纷。

3.内部规章制度的公示：程序的一个重要方面

公立高校内部规章制度的制定主体合法，内容合法，是否在管理学生的过程中就自然产生效力呢？根据法必须公之于众的原则，高校内部规章制度在制定之后，还必须向全体学生公示，才能产生效力。同时，公示的方法多种多样，如公开张贴，或者在新生入学之后，组织新生对规章制度进行学习、考试等。只有在全体学生知晓内部规章制度的内容后，才会产生效力。在实施教育教学管理的过程中，有些公立高校不注重内部规章制度的学习、宣传。在学校依照内部规章制度对学生做出处理之后，有些学生以不知晓学校内部规章制度为由提出抗辩，也可能引起校生纠纷。

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1001－4799（2012）01－0102－04

2011-08-27

教育部人文社会科学研究青年基金资助项目：10YJCZH114