论行政服务中心的法律定位

2012-04-09戴建华

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：合法性服务中心行政

戴建华

（国家行政学院法学部，北京100089）

论行政服务中心的法律定位

戴建华

（国家行政学院法学部，北京100089）

20世纪以来，伴随着人类社会民主进程的加速和社会权利的兴起，公民的公共服务需求同传统的公共服务供给模式之间的矛盾也日益凸显。作为一种行政服务机构的创新形式，行政服务中心初步发挥了政府公共服务供给机制的功能。但是，由于缺乏明晰的理念支持和理性的制度设计，以至在建设过程中表现出自发性、无序性和多样性等问题。行政服务中心的法律地位、组织性质亟待进一步明确，以解决行政服务中心在发展中的合法性疑虑、性质不统一等问题。我们应该制定统一的、全国性的行政服务中心管理制度，就行政服务中心的名称、机构性质、编制和职能等内容进行有效的规范。同时进一步完善我国行政服务中心的行政管理体制，整合政府资源，规范行政服务中心人事管理权、事权和财权等管理权限。

行政服务；公共性；合法性

一、问题的提出

自从人类社会出现政府，公共服务一直是其不可或缺的重要职能之一。因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[1]219。然而，由于历史上公民权利曾经长期受到压制和忽略，整个社会的公共服务需求一直未能得到有效的表达和满足。20世纪以来，伴随着人类社会民主进程的加速、政府公共性的凸显以及公民权利和社会权利的兴起，公民的公共服务需求日益彰显，从而使得公民的公共服务需求同传统的公共服务供给模式之间的矛盾也日益激烈。目前，在“公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念”[2]60的新时期，如何建设一套能够为社会和公民提供长期、高效与优质的公共服务制度？如何构建具有公共服务精神的政府组织；以及如何打造具有公共服务精神的行政人员？成为备受关注的问题。这些问题的解决最终还是依赖于我国各级政府源源不断的创新意识和正在进行的改革实践。自1999年初由浙江省金华市设立全国首家集中办事大厅以来[3]，这种新型的政府服务机构已经在全国范围内展开。行政服务中心作为一种行政服务机构的创新形式，在某种程度上为我们建设一套有效的政府公共服务供给机制进行了有益的探索。

行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的“一站式”(one-shopstation)服务，所谓“一站式”服务就是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口申请，就能完成所有的程序，获得所需的全部服务，勿需奔走于众多的机关或窗口之间。撒切尔夫人上台后，为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革，在行政机关实行一站式服务。从行政服务中心的创建目的看，这种新型的行政服务机构即是为了打破传统官僚体制下的按照职能分工的“多头重复”的办事方式，实现公民或是组织的“一站式”办结。“一站式”就是“将一系列的公共服务放在同一个屋顶（roof）之下”，不过，相对于英国的“一站式”政府而言，行政服务中心实际上是“一站式”政府建设的“前台”。

然而，由于缺乏系统性制度变革的大环境，依靠行政命令推进发展的行政服务中心，在发展和运行过程中也凸显了诸多难以克服的问题和深层次的制度性缺陷。一方面表现在传统行政思想的束缚。虽然我国目前实行市场经济、主张以人为本，政府需要限制自己和官员的行为，树立为市场、企业和人民提供服务的理念。但是，在公共行政服务中心运行过程中，传统官僚制的一些思想和行为并未完全消失。另一方面表现为西方改革理论的借鉴与中国现实的冲突。在公共选择、公共管理、政府治理等具体理论的指导下，西方国家创新出了许多改革模式[4]，比如企业型政府、市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府等[5]216。我们现在的行政服务中心从形式上都体现着以上几种模式的特点，但现实操作中对窗口工作人员的授权却未涉及实质性授权，窗口仅仅成为了“受理”的中转站——“收发中心”。不过，我们也并不能否认行政服务中心已初步发挥出了其优势性的功能，只是由于缺乏明晰的理念支持和理性的制度设计，我国行政服务中心在建设过程中表现出自发性、无序性和多样性，这就引发了许多问题。笔者认为，要解决这些问题和困境，完善我国行政服务中心的建设，应该从行政服务中心的合法性基础入手，分析行政服务中心的法律定位。

二、我国行政服务中心的合法性分析

行政服务中心的合法性是指行政服务中心具有合乎法律规定的地位、性质。虽然已经有少数省市就行政服务中心建设制定出相关的管理制度①目前，有些省市已经制定了相应的文件来规范行政服务中心的运行，但是，由于缺乏统一的管理和协调，相互之间经常出现矛盾或对立。，但是，迄今为止，有关管理部门还没有出台一套统一的、全国性的行政服务中心管理制度。正是由于这样一个普遍性文件的缺乏，致使我国行政服务中心的发展呈现出很大的随意性，同时由于这类法律、法规的缺乏，致使我国行政服务中心在发展和管理上遭遇了制度“真空”。因此，无论是从我国行政服务中心的发展上看，还是从其成熟程度来看，解决其合法性问题都已经迫在眉睫。

中文“合法性”一词有多种用法，针对不同的对象有不同的含义，就对象而言归纳起来有两种：其一是针对个人的行为而言，指的是它合乎法律的规定；其二是针对某种公共权力或政治秩序而言，指的是它的正当性、权威性和实际有效性。在英语里针对这两种不同对象有两个不同的词：表示前者的是lawfulness，legality；表示后者的是Legitimacy，德文为Legitimacion。显然，前者的合法性之“法”指狭义的法，即实在法，特别是国家制定法；后者的“法”指的广义的法，即除了狭义的法外，还包括事物的法则、原理。而这种“法”观念是历史的和具体的，不同时代有不同的含义。对于行政服务中心的合法性问题，其实就是针对行政服务中心作为政府机构所行使的公共权力的“合法性”问题，而它包括三个方面的具体含义：一是这种权力存在的必然性和必要性，即人们认识到要正常生活必须建立一种公共的秩序，而且这种公共秩序的建立和维持不是仅仅依靠强力、武力即强制的办法实现的，而是依赖于广大社会成员对它的认同和支持。二是这种权力的取得途径和使用范围必须是“正当的”，至于“正当的”的含义则是历史的和具体的。它或者基于传统，或者基于法律制度的明确规定，或者是基于内心的信念，或者是三者兼有。三是这一公共权力必须服务于公共利益的目的，不能成为执政者牟取私利的手段，或者说必须保护所有社会成员的正当利益，必须管理社会的公共事务。这样看来，针对公共权力而言的“合法性”的“法”，不仅包括实在法，特别是国家制定法，而且包括传统和习惯，以及所在社会人们对公共权力的一套公认的观念，而这些观念主要属于人们的政治理想和道德观念。正因为如此，我们分析行政服务中心的合法性问题，可以从以下的路径进行：首先，行政服务中心的国家法基础以及在此基础上行政服务中心的必然性和必要性；其次，行政服务中心作为政府机构所行使权力的来源、途径和范围；另外就是行政服务中心的公益目标如何体现以及公民对其接纳程度。

根据2004年所修订的我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条之规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门……省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”显然，要使行政服务中心的设立具有合法性，不仅是一个简单的履行批准和备案程序的问题，更重要的是必须要符合“工作需要和精干原则”的法律精神。现实中，行政服务中心的设立往往只是表面上遵循了法定的程序，而实际上却没有真正考虑工作的需要，或者仅仅是满足了表面上的需要，却违背了法律的宗旨，从根本上背离了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性。因此，行政服务中心的合法性问题，除了严格遵守法律规定的程序之外，一个非常重要的方面在于设立行政服务中心的政府如何论证其工作需要以及在设立时的精干原则，没有经过充分论证就设立的显然不具有合法性；并且，基于行政公开原则，政府应该向社会公开论证的过程以及依据。

同时，根据我国《行政许可法》第二十五条的规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府经统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”行政服务中心的设立可能导致与现行有关国家组织法以及其他法律授权原行政机关从事行政审批的情况相冲突，因此，行政服务中心协调现行的有关国家组织法以及其他法律授权之间冲突问题，也是解决行政服务中心合法性的重大课题。不过，从我国各地的行政服务中心建设情况看来，各地行政服务中心的机构性质都不一样，可以说是五花八门，这对于我国行政服务中心的规范化发展非常不利。当前行政服务中心建设上的混乱局面，即各地的行政服务中心在名称、机构性质、进驻职能部门、建设规模和承担的审批项目方面都有着很大的差别。比较有代表性的行政服务中心的性质类别是派出机构、临时机构、直属机构、事业单位以及界乎于它们之间的其他类别。然而，这几种性质的组织机构之间无论是从隶属关系、行政权力的来源方面还是从其他方面来看都存在着很大差别。从行政服务中心的设置权限来看，由于设置行政服务中心主要是用来解决行政审批或服务中心活动过程中的部门“各自为政”的问题，因而大多数行政服务中心均被授予“对职能部门行政审批工作实施督办和协调”的行政权力。特别是有些地方的行政服务中心还通过实行“两章制”，直接介入到行政审批或服务活动中来，如杭州市萧山区人民政府办事服务中心就规定“凡纳入‘中心’的审批服务事项，必须加盖窗口专用章有效”（姚鉴：《重在便民贵在服务志在办事》，首届全国行政服务机构建设论坛入选论文，2005年）。

通常情况下，我们可以根据一个行政机构是否针对“公共事务”，将它划归到外部行政主体或内部行政主体之中，使之负有相应的权利、义务和责任。然而，从现实情况来看，到底行政服务中心是一个针对“公共事务”管理的外部行政主体，还是一个协调不同政府部门之间的“内部事务”的内部行政主体？到目前为止，还没有一个准确的定位。更进一步来说，如果说它是一个外部行政主体，它就应该对其职权范围内的事务“具有管理的权能”和承担起与自己职责相适应的法律责任，那为什么又会出现行政服务中心因权限不足而沦落为“物业管理部门”的尴尬局面呢？如果说它是一个内部行政主体，它只能“对本单位内的行政事务或隶属于它的行政主体”实施管理，那为什么又会出现在政府对外的行政审批或服务活动中呢？[6]78

况且就派出机构、临时机构和事业单位来说，它们还是有着互不相同的成立方式、职权范围和管理模式的。“派出机构通常不具有行政主体资格，但是如果有法律法规明确授予权的情况下也可以自己的名义作出行政行为，成为行政主体”[7]76。显然，如果那些以派出机构来界定自己性质的行政服务中心没有得到相关法律的授权，那么它就不应该出现在政府对社会公众的外部行政审批活动之中，否则即是与法律精神相悖。“临时机构一般不由组织法规定，而是行政机关事后根据需要设立，因此它在实质上属于得到授权的行政主体”[6]84。由于临时机构的设立不需要履行组织法的批准程序，因而在现实生活中临时机构的设立表现出灵活性和多样性。“优点为此种组织弹性最大，随时可组成可撤销，人数可多可少，任务可随需要而定，且不涉及组织法规的修订，故一般组织均乐用之。缺点为此种组织的运用如有不当，可能会影响其单位的职权。参加编组的成员如仍需办理原单位的工作时，则不易专心处事致延误工作，且成员同时受编组召集人及原单位主管的指挥监督，也易引起应否接受指示及如何协调指示的困扰”[8]98。我国部分地区的行政服务中心就以“临时机构”来界定自己的组织性质，如蚌埠市交通行政服务中心的性质就为“市政府临时常设性机构”。然而，灵活性和原则性常常就是一对矛盾，过于灵活就会违背原则，我国政府的许多临时机构所出现的“临时机构不临时”的情况就能很好地说明，临时机构就像是一个“无头钉”，“钉得进去却拔不出来”。我国行政服务中心用临时机构来界定组织性质，可能会出现类似的情况。若定位于事业单位的性质，则由于其只是一个“得到授予权的组织”，因而同样会面临这些问题，而且在实际工作中，以一个事业编制的行政审批服务机构去直接介入行政审批活动或是去协调行政审批部门之间的工作，还是存在着很多困难和问题的。

另外，作为我国政府行政审批和服务体制的一种补充性供给制度，我国行政服务中心是否具有与其他现存政府机构同等的权威和效力，也是我们思考其合法性的重要方面。换言之，行政服务中心这种新型的行政服务机构在政府部门及其工作人员和社会公众心里的预期如何？他们从内心来说是否真正的认为行政服务中心有必要建设并自觉地认同其权威？正如哈贝马斯所言：“合法性就是承认一个政治制度的尊严。”[9]262从群众的角度而言，评判一个政府机构合法性的标准非常简单，只要一个行政组织能够真正为公民服务，那么社会对它的认同度就高，它就是一个具有合法性的组织。从当前我国行政服务中心建设的情况看，如果建设行政服务中心是出于搞形式主义、搞政绩工程的角度出发，成为官员作秀的工具，那么老百姓就会不支持甚至反对建设行政服务中心，显然，行政服务中心也就从根本上丧失了其存在的合法性基础。

三、我国行政服务中心发展的路径选择

作为一种新型的行政改革试验，我国行政服务中心建设正处在“突破与困扰”并存的艰难时期，如何走出既往行政模式的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”成为众人所关注的问题。针对当前我国行政服务中心在合法性上的不足以及由此而带来的在发展中的合法性疑虑、性质不统一等问题，笔者认为，应该从以下两个方面来完善这种新型的行政服务机构，即一方面解决行政服务中心的合法性问题，同时也需要进一步完善我国行政服务中心的行政管理体制。

行政服务中心的建设必须遵循行政合法性原则，在法律的框架之内运行，不得出现法外行政现象，这是行政法治的基本要求。合法性建设就是要解决行政服务中心的法律地位、组织性质等问题。无论是从我国行政服务中心的发展情况下来看，还是从其成熟程度上来看，我们应该可以制定出一套统一的、全国性的行政服务中心管理制度，就行政服务中心的名称、机构性质、编制和职能等内容进行有效的规范。

首先，在行政服务中心这类行政服务机构的名称上，我们认为应统一规范为“行政服务中心”。主要是基于以下两个原因：一是从行政服务中心职能的发展趋势来看，虽然很多行政服务中心的建设主要是解决“行政审批”问题，但是越来越多的行政服务中心已经将“便民服务”纳入到自己的服务范围之内，与“政务服务中心”、“投资管理服务中心”等相比较而言，叫“行政服务中心”更能反映出其职能定位；二是从行政服务中心所特有的服务型政府理念来看，与其他的“行政许可服务中心”、“行政审批服务中心”等相比较而言，叫“行政服务中心”更能体现出其“服务于民”的行政理念。

其次，在行政服务中心的机构性质上，建议使行政服务中心朝着“常设性的行政机构”方向发展，与行政服务中心现存的“派出机构”和“临时机构”性质相比，常设性行政机构既能从组织法上对其岗位、人员和编制的设置进行有效规范，又能保证行政服务中心发展上的人、财、物等资源的制度性供给，还能够解决行政服务中心的归口管理问题。而且，这种常设性的行政机构的成立并不是简单地在现有政府组织之外增设一个行政服务中心，而是建立在对各个政府部门既有的决策、执行和监督权限进行重新执行和监督权限进行重新整合的基础之上。显然，这将是一个逐步发展的过程，在条件没有完全成熟的地方，也可继续使用“临时机构”来界定行政服务中心的机构性质，但是必须就其职责范围、设置方式等内容制定出详细的规章制度，以免出现既往的临时机构管理上的混乱局面。

再次，在行政服务中心的编制上，应当统一使用行政编制，由于行政服务中心作为一个行政审批和便民服务机构，其已经参与到行政权力的行使过程之中，因而就对行政服务中心的性质和工作人员的身份有特殊的要求。我们很难期望一个没有合法地位的临时机构和一群没有公共服务理念的工作人员所组成的行政服务中心能够取得良好的工作效果。而通过使用行政编制，有利于明确行政服务中心工作人员的法律地位，增强对行政服务中心工作人员的管理力度，并从根本上改变行政服务中心的“物业管理”角色。

虽然合法性建设对于我国行政服务中心的发展发挥着基础性的作用，但是作为一种新型的行政机构，它也急需在自身管理体制方面进一步完善。较性质和职能方面的规范化建设而言，管理体制主要是从组织内部来规范我国行政服务中心的建设，它充当着组织发展内部动力机制的角色。因而，如何“使管理机制服务于组织使命，而不是相反”[10]163对于我国行政服务中心的发展来说至关重要。

作为现存政府组织结构体系的一种补充，我国行政服务中心的发展建立在对既有政府资源重新整合的基础之上。由于政府所掌控资源的有限性和稀缺性，这就带来了我国行政服务中心与其他政府部门之间在资源分配上的“竞争关系”。出于这方面的考虑，很多职能部门不愿意将原本属于本单位的职权（人权、事权和财权等）交给行政服务中心来行使，致使行政服务中心在管理权限方面存在着残缺。实际上，所有的政府在实行这种“一站式”商店的创新有可能缩减他们的权力和管理权限时，很容易引发政府官僚制内部的管理权限之争。因此，进一步规范“中心”管理权限，是完善我国行政服务中心管理体制的重要途径。

首先，在人事管理权限方面，要想从根本上解决“中心”在内部工作人员管理上权限不足的问题，就应该加大行政服务中心对进驻工作人员的管理力度。虽然当前完全将窗口工作人员的人事管理权交由“中心”来管理还不是很现实，但是我们可以加大“中心”在工作人员的工资、福利、考核、奖惩等方面的影响力；还可以建立、完善投诉待岗制、违规待岗制、监督反馈制、绩效考评制、失责追究等系列制度，来提高行政服务中心工作人员的服务水平。

其次，在“事权”调节上，要解决“中心”内部各窗口之间的“冷热不均”的问题，充分利用“中心”在进“厅”项目上的调控能力，而这种调控能力又是建立在行政服务中心内部的“工作分担”机制之上。可以通过对行政服务中心工作人员的培训，提升他们的“跨部门”行政能力，使所有窗口的工作人员以一个“团队”出现在行政审批或服务活动之中。

最后，在“财权”方面，应该加大对行政服务中心的财政支持力度，进一步规范“中心”的经费管理问题。作为一种新型的行政服务机构，如果行政服务中心没有独立的财政权限，它就很难有独立的地位，更不要说健康发展，最终其服务功能也无法得到有效发挥。因此，应该健全行政服务中心的财政保障体系，使其在工作人员奖惩、内部机制创新、必需设备的配置等方面正常地开展工作。

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1001－4799（2012）01－0077－05