论房屋征收中公共利益的界定

王秋隆，赵 霖

（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）

论房屋征收中公共利益的界定

王秋隆，赵 霖

（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）

房屋征收的核心问题是公共利益的界定。在这一问题上，理论界和实务界长期的思路是试图通过各种方式对公共利益的内涵予以明确。但公共利益的本质决定了公共利益的内涵具有不确定性。实践也表明这一思路对房屋征收中公共利益泛化或虚化问题的解决成效并不大。有鉴于此，我们不妨从方法论的角度，从房屋征收中公共利益界定标准的确定和程序的控制角度，对房屋征收中公共利益界定问题进行重新思考。法律上应当确定公众受益性标准、用途效果标准和可持续发展标准三个标准对公共利益予以界定，同时还应建立完善的公示程序、听证程序和司法审查程序对公共利益的适用予以保障。

房屋征收；公共利益；界定标准；程序控制

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿……”这些“规定”虽然都提到了“公共利益”这一概念，但对于什么是公共利益，依据什么证明是为了公共利益的需要，都没有明确解释，也没有给出界定公共利益的具体标准，导致在实践中公共利益泛化、虚化的现象常在，出现了不少地方政府打着“发展经济”的幌子，以“公共利益”为名义的、被商业利益推动的并由政府和企业联手发动的对公民土地和房屋等不动产权利进行剥夺，由此引发了诸多纠纷乃至社会冲突，成为严重影响社会和谐的因素。国务院2011年1月19日第141次常务会议通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《条例》）以列举式的方式，对“公共利益的需要”予以了明确。但是这种立法思路实质上仍然是前述相关立法思路的延续或重复，并不能对我国土地、房屋征收实践中公共利益的泛化或公共利益的虚化问题提供实质性、有效性的解除措施。本文以此为契机，试图改变传统对“公共利益”的理解思路，建议从方法论的角度，将“公共利益”立法重点转到“公共利益”的确定标准和程序控制上来。

一、公共利益的界定标准

（一）国外法律对公共利益的界定标准

由于“公共”和“利益”概念的不确定性，决定了公共利益内涵的不确定性，因此，各国立法基本上回避了这个问题。但国外立法对公共利益的界定标准却是清晰明确的，对我国法律公共利益的界定标准有很好的启示作用。

日本的《土地征收法》第3条采用列举的方式，列出了可以进行征收或者征用的土地房屋的项目。只有符合该列举出来的事项，才可以进行土地房屋征收征用。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入《土地征收法》第3条的范围，也无法采取征收的方式取得土地与房屋。即使属于《土地征收法》第3条所列出的项目，也并非理所当然马上就可以进行征收。由于征收是将项目的公益性优先于财产所有权保护的制度设计，因此，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定，通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。可见，日本法律确定了界定公共利益的两大标准：一是法定标准，即公共利益必须通过法律来确定，只有在法律明确规定的情况下，才可以基于公共利益的需要对公民的房屋予以征收；二是公益性标准，这一标准是对法定标准的限制。换言之，即使属于日本法律所列举事项，若是经过论证不符合公益标准，仍不得对公民的房屋予以征收，这有效防止了法律将不属于公益范围的事项列入公益范围。

在美国建国初期，私有财产排除政府干预、神圣不可侵犯的原则深入人心。19世纪末和20世纪初，基于公共使用征收的立法原则得到普遍尊重，工业革命的兴起逐渐冲击私有财产保护的绝对性。为了促进经济发展，鼓励资源开发，政府的征收活动在增加，这就意味着越来越多的私人财产成为公共利益的牺牲品。1873年，密歇根州米尔搭姆法令规定，通常情形为私人公司建造水力公司征收土地房屋成为禁止，仅在“极大必需”的时候，才准许私人公司征收土地房屋的权利。在19世纪末和20世纪初，美国很多州的最高法院在适用征收原则问题上持谨慎态度，即对公共使用采取狭义理解。在1896年密苏里太平洋铁路公司诉内布拉斯加州案件中，美国联邦法院认为该州法案要求密苏里太平洋铁路公司准许农民们在其财产上建造安装机器设备。虽然这些农民获得利益，但社会大众不能实际享受到该利益，法院因此认为该项计划实质上是为了私人的利益剥夺私人财产，属于违宪行为。在该案的20年之后，最高法院在林杰公司诉洛杉矶县政府案中，认为并非只有在整个地区甚至也不是任何人数众多的区域直接享受到其利益或参与其中，才能构成公共使用；在决定征收财产时，是否为公共使用所必需时，不仅仅应该看到当前公众的需要，也要考虑在将来可以预期的需要。在1984年的“米德基夫案”中，美国联邦最高法院首次明确阐述了征收的“公用”的含义：只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关，法院就必须判决征收符合公用目的，此乃“米德基夫标准”。

综上，各国对公共利益界定标准的不同起因于对“为了公共利益的需要”而对征收房屋的限制的严格程度不同。对“为了公共利益的需要”而征收房屋限制较为严格的国家，在对公共利益的界定标准的规定上就相对严格；而对“为了公共利益的需要”征收房屋限制宽松的国家，在对公共利益的界定标准的规定上就相对宽松。

（二）我国法律对公共利益的界定标准

在我国现行相关法律法规中，没有任何有关界定公共利益标准的相关内容。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》以列举的方式说明了公共利益征收的情形，但是不是只要符合这几种情形就理所当然的征收呢？答案当然是否定的。鉴于公共利益的复杂性和社会的发展性，在借鉴国外立法经验的基础上，笔者认为，对公共利益的界定不是某一个或几个标准能够明确的，它需要综合运用各种标准来进行判断，因而应当在我国房屋征收立法中确定如下公共利益界定标准。

1.法定性标准。所谓法定性标准，是指公共利益必须通过法律来确定，而且只有在法定条件下，才可出于公共利益的需要依法对公民的基本权利加以限制[1]139。一般情况下，法定标准为“公共利益”框定了最大范围。即只有属于法律明确规定的属于“为了公共利益的需要”的范围的事项，才能够对公民的房屋予以征收。反之，则不能打着“公共利益”的旗号，对公民的财产权益予以任意剥夺。值得注意的是，法定标准并不意味着所有法律规定范围内的事项就一定能够以此为依据对公民房屋予以征收。

2.公众受益性标准。所谓公众受益性标准，是指公共利益必须是能够让不特定的多数人享有利益。这里的“不特定的多数人”的确定，可以以德国学者洛厚的“地域基础理论”为基础来确定。在确定是否属于公共利益时，先框定一定的地域范围，在这个范围内，如果能够使得这一地域范围内的大多数人都能够从中受益的，就属于公共利益。如在一个城市内进行为了修建道路而要对私人的房屋予以征收，这里，公共道路建设对于位于这一城市的大部分居民而言都是有利的，因而属于公共利益的范畴。

3.用途效果标准。所谓用途效果标准，是指公共利益必须能最终有效促进全体社会成员的社会福利。在这里，对社会福利的理解要从广义层面上来理解，不仅仅包括物质意义上的福利，还包括精神意义上的福利。一般而言，一项征收行为若符合一个国家在一定时期内经济、社会、文化等发展目标，一般都能够促进全体社会成员社会福利的增长，就属于公共利益范畴。

4.可持续发展标准。现代社会的发展，不仅要满足当代人发展需要的发展，而且不能阻碍、限制后代人发展需要的发展。因此，我们在判断一个项目是否属于公共利益时，不仅要看此项目是否能够促进当代人的发展，而且还要考证此项目是否会对后代人的发展造成负面影响。如果会对后代人带来负面影响，即使此项目的发展能够为当代人的发展带来很大的利益，我们也不能将之纳入公共利益的范畴。

法定性标准、公众受益性标准、用途效果标准和可持续发展标准是个有机联系的统一整体。其中，法定性标准是基础和前提，只有符合法定性标准的事项才有可能被认定为“为了公共利益的需要”。在判断符合法定性标准的前提下，进一步考虑是否符合公众受益性标准、用途效果标准和可持续发展标准。实践中，唯有符合四个标准的房屋征收行为才是合法有效的行为。

二、公共利益的程序控制

纵观西方国家的土地征收立法，大多是通过对“征收程序”的合理设计以弥补公共利益难以界定之不足。无法从法律上对公共利益的含义予以明确已是不争的事实，我们需要通过建立一整套完整、合理的程序来界定和保障公共利益的适用。

（一）对公共利益进行程序控制的必要性

首先，对公共利益的程序控制是公共利益本身的要求。在现代国家，房屋征收会涉及到社会各方利益平衡问题，需要一个公正合理的对这些复杂利益进行协调的程序。其实，公共利益本身是各方利益平衡博弈的最终结果，正如学者认为公共利益“不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程中”[2]。即使追求公共利益的过程中，会不可避免地损害一部分人的合法权益，也必须控制在合法有效的程序范围内，而这个协调过程就是房屋征收程序存在的价值。

其次，对公共利益的程序控制是为了保护被征收人的利益。以公共利益实行征收，会严重影响到公民的基本财产权。同时，征收是一个复杂的过程，只有做到程序的公开与透明，被征收人的权利才能免遭损害以及在权利受到侵害时才能得到有效的救济。即使房屋征收本身符合公共利益目的，但如果征收程序忽略被征收人的利益需求，也会违背公共利益。

再次，对公共利益程序控制也是权力制约的必然要求。以公共利益为由强制征收房屋、限制公民财产权利，极易造成政府和人民之间的紧张关系，特别是当某些政府或某些部门，为了地方利益或部门利益的要求，在征收中屡屡发生各种违反既定程序的情形，这更需要对其进行有效地监督和制约。这也是建设有限政府、法治政府的要求[3]。在征收中，有利害关系的民众需要自由表达意愿，参与协商，寻求说法，这本身也是现代法治精神的基本要求[4]。正如有学者认为，公共利益不仅需要目的的价值之正当性，更需要倚重其形式程序的合法性。只有这样，公共利益才是真的善和美[5]。

（二）对公共利益进行程序控制的立法完善

对公共利益的界定，应当完善相关的程序立法，使得公共利益条款能够真正落到实处。针对我国目前在房屋征收的程序制度上的不足，笔者认为应当从以下三个方面进行完善。

1.公示程序的完善。公示程序是为了保护被征收房屋的所有人和其他权利人的知情权。公示程序是实现被征收房屋所有人和其他权利人权利的基础，同时也为社会对房屋征收行为的监督提供了很好的途径。尽管《条例》第十条规定经过论证的征收补偿方案予以公布征求公众意见，第十一条规定应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，第十三条规定“市、县级人民政府作出征收补偿方案和行政复议、房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和征政诉讼权利等事项”，但缺陷在于对公布、公告的方式却没有规定。笔者认为，除了要书面通知征收土地的相关权利人外，还应当在当地报纸上对土地征收相关事宜进行公告；另外，公告的内容中应重点公告公共利益目的，按照前述公共利益的界定标准一一论证，保证确是为了公共利益的目的。

2.听证程序的完善。在公共利益界定的过程中，听证程序对公共利益之确定有非常重要的作用，因为听证程序可以吸纳很多的当事人参加，而参加的人数越多则证明所涉及的利益成为公共利益的可能性就越大。同样“听证程序突出了双方的参与性，兼听则明，能有效防止政府决策对个人利益与公众利益的偏袒，同时事先的告知协商能有效地缓解公共利益实现过程中的摩擦，增强行政效率”[6]。针对我国现行的法律法规以及《条例》的相关规定，笔者建议从以下几个方面进行完善：首先，扩大听证程序的适用范围。听证程序不仅适用于房屋征收补偿和安置方案，而且就房屋征收的目的是否是为了公共利益的需要也应当听证，重点在于公共利益目的的合法性；其次，做好听证的宣传工作。我国法律传统向来是重实体轻程序，并且我国公民的法律意识普遍不高，缺乏参与听证的积极主动性。对此可以通过专题讲座、法律知识普及等方式做好土地征收听证的宣传工作，让被征收人或其他利害关系人了解听证程序对于限制行政机关的自由裁量权以及维护自身权益的重要性，在实践中学会运用听证的手段和方式来维护自己的合法权益；最后，明确规定听证记录应当作为行政机关裁量的重要依据。在听证过程中，对于利害关系各方的意见，行政机关都应当充分予以考虑。行政机关最终的裁定结果应当建立在听取各方意见，均衡各方利益的基础之上，并且予以公示、接受异议方的质疑并说明理由。只有这样，才能保证听证程序不流于形式，切实保证房屋征收是基于公共利益的需要。

3.司法审查的完善。大陆法系国家和英美法系国家都确立了法院对征收之公益目的性的司法审查权。如法国的行政法院通过受理越权之诉，审查公用征收的目的是否符合公共利益的目的；行政法院在审查公用目的的合法性时，在对公用目的进行比较宽泛解释的同时也注意防止行政机关对土地征收权的滥用。法院作为社会正义的最后一个环节，只要行政机关的行为可能侵犯公民权益，中立的法官就应有权审查判定行政机关根据公共利益条款作出的行政行为是否合法，是否侵犯公民权利。然而我国的现实不容乐观，我国法院对行政机关的征地行为是否符合公共利益没有司法审查权。

为了更好地实现法之正义目标，保护好广大征地相对人的利益，必须对有关的司法审查制度进行完善，主要措施如下：第一，赋予法院对行政机关的征收行为是否符合公共利益的司法审查权。虽然《条例》赋予了法院对征收行为的司法审查权，但只限于事后。从其他国家的司法审查的立法经验来看，法院不仅对补偿的纠纷进行审查，而是在征收实际发生前就介入其中，对征收的全程进行审查。法院的这种做法既可以审查征收是否符合公共利益目的，减少不必要的纠纷，也可以对征收的补偿纠纷进行提前审查，避免造成纠缠不清，矛盾升级。因此，我国法律应当赋予法院对行政机关的征收行为是否符合公共利益的全面的司法审查权；第二，保障司法的独立性，减少外界对司法的干扰和影响。司法独立是法院行使司法权的一项基本的原则，而在我国房屋征收实践中，由于征收往往关涉行政机关本身或其他社会团体的利益，我国法院在审理房屋征收相关案件时常常受到党政机关或其他社会团体的影响，独立性不强。要保障房屋征收纠纷司法审查的独立性，一方面要从宪法上和法律上进一步明确司法独立原则，切实做到有法可依，有法必依，另一方面进一步明确法官的权利和义务，法官在处理房屋征收纠纷案件中要切实做到以宪法和法律为依据，确保在房屋征收纠纷中保持中立，做到不偏不倚；第三，建立对法院消极行为的归责制度。在一个法治的社会中，司法机关的职责之一就是对行政机关的行为进行监督。在房屋征收实践中，法院如果不积极地履行其对行政机关房屋征收权的监督职责，对国家、社会或被征收主体的权益造成侵害的，法院应当根据所造成的损害承担相应的法律责任。

[1]闫桂芳，杨晚香.财政征收研究[M].北京：中国政法出版社，2006.

[2]徐健.城市规划中公共利益的内涵界定———由一个城市规划案引出[J].行政法学研究，2007，（1）.

[3]汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法：第2卷[M].高家伟，译.北京：商务印书馆，2002.

[4]许中.论公共利益的程序控制———以法国不动产征收作为比较对象[J].环球法律评论，2008，（1）.

[5]郑贤君.公共利益的界定是一个宪法分权问题——从Eminent Domain的主权属性谈起[J].法学论坛，2005，（1）.

[6]孙丽岩.公共利益服从的博弈分析[J].法学，2004，（10）.

D922.39

A

1001－4799（2012）01－0067－04

2011-02-01

王秋隆（1966-），男，湖北仙桃人，华中师范大学政法学院2009级博士研究生；赵霖（1973-），女，山东东阿人，华中师范大学政法学院2009级博士研究生，贵州广播电视大学教学部副教授，主要从事民商法研究。

朱建堂］