社会中介组织承接政府职能转移的路径

徐顽强，张红方

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

社会中介组织承接政府职能转移的路径

徐顽强，张红方

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

社会中介组织承接政府职能转移是个系统工程，它关系着我国行政体制改革的重要进程，因而引起社会各阶层的极大关注。现阶段以及以后相当长的一段时期内，我国社会中介组织承接政府职能转移的目标在于通过承接政府职能转移后，使社会中介组织成为推进政府体制改革的主要“动力源”，成为社会化服务的重要“供应商”，成为维护经济社会生活秩序的重要“稳定器”，成为参与公共服务和社会公益活动的主要“生力军”。社会中介组织承接政府职能转移的路径方式，有基于法律通行路径的概括性承接、基于契约市场路径的合同性承接、基于国情渐进路径的试点性承接、基于现实理想路径的“休克”性承接等。不同的路径方式会有不同的承接效果，并决定着后续承接工作的广度和深度。

社会中介组织；政府职能；职能转移；路径

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出，“十二五”期间，我国要加快改革攻坚步伐，推进行政体制改革，以保证进一步转变政府职能，减少政府对微观经济活动的干预，注重“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。《建议》预示着在“十二五”期间，我国各级政府将有相当一批的行政职能要么消失，要么以一定形式向体制外进行转移。因此，作为社会组织的重要分支——社会中介组织将更深入参与社会管理和服务体系中，成为承接政府职能转移的重要主体。

一、社会中介组织承接政府职能转移的现实基础

自改革开放、尤其是1998年以来，我国社会中介组织迎来大发展的时期[1]136。经过十余年的发展，社会中介组织的自身建设和活动空间得到了极大提升和改善，为承接“十二五”时期各级政府职能转移奠定了坚实基础。

（一）组织结构日益成熟

按照Richard.H.Hall的观点，组织结构具有三个基本功能：其一是结构有利于组织产生效果；其二是结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响；其三是结构是运用权力的场所、作出决策的场所、进行组织活动的场所[2]57。一个成熟的组织结构“并不能产生整体一致性，但它有利于防止行为的随意性”。

我国社会中介组织经过十余年的发展，其组织结构日益成熟，具体表现在内部结构的规范化和外部结构的网络化。

内部结构规范化主要表现为社会中介组织在组织形式、管理模式、运行机制、从业人员资格及配备等方面有法可依、有规可循。目前，我国多数社会中介组织在组织形式上主要采取“合伙制”和“社团法人制”[3]250，前者主要表现为市场类的社会中介组织，如会计师事务所、律师事务所、房地产评估机构、保险经纪机构、信息咨询机构，后者则主要表现为社会类社会组织，如行业协会、商会、消费者协会、基金会、学会、红十字会等。在管理模式上，我国社会中介组织根据其组织形式的不同而采取不同的管理模式，如“合伙制”的社会中介组织主要采用契约式管理。在运行机制方面，多数社会中介组织都有一套完整的，包括决策、制订、执行、反馈、监督等环节在内的权力运行体系。这种组织内部结构规范化，确保了社会中介组织成为一个稳定性较好、能够进行正常权力运作和组织活动的场所。

外部结构网络化主要是指我国一些社会中介组织在完善自身建设的同时，开始有意识地与其相关的上、下游产业或部门进行深度融合，形成以其为主导或核心的网络化体系。我国广大农村社会中介组织正通过各种形式，形成各种组织网络，如项目联盟型农村中介组织网络、虚拟型农村中介组织网络、产业链型农村中介组织网络等[4]2。在这些组织网络中，一个显著特征就在于，社会中介组织在农村社会里首次以网络的中心（或主导）地位出现，并将农户、企业、政府紧密地结合在现代农业价值链上，实现了农民千家万户的“小生产”与千变万化的“大市场”有效连接起来，解决了生产与市场之间的矛盾。此外，外部结构的网络化在城市社会中介组织、科技领域里的社会中介组织中也初具规模[5]89～104。外部结构网络化是内部结构规范化延伸和发展，它使得社会中介组织获得一个更大的运用权力的场所、作出决策的场所、进行组织活动的场所。

（二）组织功能日益丰富

随着我国经济社会的高速发展以及改革开放向纵深的推进，我国社会中介组织在经济社会领域发挥着越来越重要的作用，其组织功能也日渐丰富。社会中介组织目前在社会各领域里发挥着七种主要功能，即凝聚功能、参与功能、沟通功能、监督功能、公证鉴定功能、服务功能、社会稳定功能等[5]13～17。此外，社会中介组织的功能不仅在量上得到了极大地丰富，而且还在质上有了进一步的拓展，主要表现在以下方面：

其一，作为政府和企业之间的中介功能得到强力巩固。在我国，过去很长一段时期，政府和市场通常被认为是公共领域和私人领域的主导力量，社会中介组织只是“查漏补缺”，其中介功能极为有限，也极易被忽视。但是，随着经济社会发展，社会中介组织对政府和市场的沟通、协调、参与、监督、服务等功能越来越强，效果也更加显著，以致于整个社会逐渐形成“三元权力”的稳定格局[6]51。

其二，作为市场经济的服务功能得到前所未有的重视。我国过去的经济社会建设的经验表明，政府“保姆式”的服务并不利于市场经济进一步发展。完成了经营机制转变的企业，尽管在一定程度上摆脱了对政府的依附关系，但是作为市场经济的主体，迫切需要专业机构为其提供诸如鉴证、监督、沟通、决策支持、信息反馈等服务。社会中介组织因其“天然般”的独立、客观、公正、专业等秉性，逐渐成为企业发展的最佳“拍档”。因此，在市场经济体系日益发达的情况下，不论是政府还是企业，都将极其重视社会中介组织这种服务功能。

其三，逐渐成为其他社会主体参政议政的重要渠道。社会中介组织的作用，表现在政治方面，主要是协调其他社会主体（如个人、法人、利益集团、党派、其他组织等）与政府之间的关系，增加他们的利益表达渠道及有效性，提高他们参与政策过程的积极性，保障公民权利，有力促进其他社会主体广泛而理性地参政议政，保证社会的稳定和发展。

其四，成为行政体制改革的重要社会基础和前提条件。多年来，我国的行政体制改革始终难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，究其深层次的原因在于我国社会中介组织长期处于不发达状态，从而成为行政体制改革的外在制约因素。因此，随着社会中介组织的日益成熟和发达，我国的行政体制改革必将进入到一个良性过程。

社会中介组织功能在量和质上的丰富和拓展，充分证明社会中介组织具备承担和履行部分公共职能的条件和能力，这为社会中介组织承接政府职能转移创造了先决条件和能力基础。

（三）在相关领域有实质性突破

实际上，社会中介组织承接政府职能转移在我国一些领域和地区已经有了实质性进展，并取得了阶段性突破，为下一步承接工作积累了丰富经验。

最早实现实质性突破的是在经济领域。早在20世纪90年代，国务院和各部委相继颁布文件，在强调发展社会中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用的同时，提出转变政府职能，发展经济类行业协会，把相当一部分经济活动、社会服务和监督职能转交给社会中介组织[3]171。当时，主要以财务会计相关专业知识为基础的社会中介组织（如会计师事务所、税务师事务所、审计师事务所等）、以房地产、工程技术相关专业知识为基础的社会中介组织（如资产投资与评估师事务所、资信评估机构、房地产评估机构等）、以法律相关知识为基础的社会中介组织（如律师事务所、鉴定公证中心、法律援助咨询中心、专利代理机构等）承接了大量政府转移的职能，有效地促进了国民经济从计划经济时代向市场经济时代的过渡。

此后，部分地区（如上海、江西[7]）的社会中介组织通过承接政府职能转移壮大了自身的发展，既有数量上增加，同时也有了质的突破。

可以预见，随着经济社会的发展、社会中介组织进一步成熟壮大，社会中介组织一定会成长为承接政府职能转移的重要主体。

二、社会中介组织承接政府职能转移的原则

社会中介组织承接政府职能转移的路径原则，是指社会中介组织在承接政府职能转移的整个体系或整个过程中所应遵循的准则。结合国内实际，社会中介组织承接政府职能转移应有四个基本的路径原则，即政府主导原则、法治原则、目的性原则、渐进性原则。

（一）政府主导原则

政府主导原则是指在社会中介组织承接政府职能转移的路径中，政府及其部门处于主导地位，并实际有效地发挥着承接前的导向作用、承接中的指导作用、承接后的督导作用。

政府主导原则有其必要性和合理性。尽管公共选择理论的代表人物如詹姆斯·布坎南等认为政府及其职能部门有这样或那样的缺陷，譬如工作低效率、缺乏成本意识以及其内部性与自我的扩张等因素并由此提出“政府失败”理论，但不可否认的是，政府及其职能部门仍是行使公共权力最为重要的一极，绝大多数的公共权力事实由其掌控。因此，社会中介组织能否承接政府转移的职能，在相当大的程度上还要取决于政府，如政府是否愿意放弃某些职能。

此外，由于受体制因素的影响和现阶段市场发育水平的限制，尤其是我国市民社会的发育不成熟，导致我国社会中介组织发展进程相当程度上要取决于政府对其的认可或支持力度。从目前情况来看，由于我国社会中介组织仍处于发育阶段,其生存、运作和发展的过程中仍存在一系列问题，如独立性差、管理体制混乱、法律规范滞后等，这些问题的解决除了社会中介组织在发展过程中自身消化一部分外，相当大的部分需要政府及其职能部门帮助解决。

因此，政府及其职能部门对社会中介组织的培育和发展起着关键性的主导作用，在社会中介组织承接政府职能转移过程中，必须重视和发挥政府主导作用。

（二）合法化原则

合法化原则主要指在社会中介组织承接政府职能转移路径中，各参与主体要在法治理念的前提下，遵守法律，服从法律对各自利益以及相互间冲突的调整。合法化原则是法治理念在社会中介组织承接政府职能转移实践中的具体体现。合法化原则的内容主要包括社会中介组织自身合法化、职能转移形式合法化。

合法化原则在社会中介组织承接政府职能转移中成为基本路径原则，有着深刻的社会背景和现实意义。我国社会主义法治化进程起步较晚，在1999年宪法修正案中才正式提出要“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，距离现在也不过十余年。法治进程起步晚直接表现为各项社会管理体制混乱，法律规范建设严重滞后，在重大的经济社会决策方面还保留有浓厚“人治”传统。要突破人治传统就必须在经济社会领域推行“法治”。

随着经济社会及社会中介组织发展，社会中介组织最终将成为国家社会事务管理、经济管理中极为重要的组成部分，因此社会中介组织承接政府职能转移直接关系着我国行政体制再次改革能否取得实质性地进展并最终取得成功，而合法化原则相对于人治原则的最大优点在于有利于减少政策的随意性，有效降低行政体制改革的外部成本，有利于确保社会中介组织承接政府职能转移工作有序开展，因此有必要在整个承接过程中确立合法化原则，保障承接工作规范、有序进行。

（三）目的性原则

社会中介组织承接政府职能转移的目的性原则，主要是指社会中介组织承接政府职能转移必须有明确目的，而且这种目的必须与经济社会发展的需要相吻合。目的性原则坚决反对没有明确、合理的目的的职能转移和承接。

通常情况下，政府及其职能部门是不会轻易对自身职能进行转移的，除非有足够理由让政府及其职能部门意识到自己行使这一职能已没有必要或者自己行使成本更高，而将其转移给社会中介组织则会更经济、更高效、更符合社会公共利益。因此，社会中介组织承接政府职能转移，明确、合理的目的是必不可少的前提，而且这个目的一旦确立将会贯彻这个承接过程始终。

目的性原则既是政府及其职能部门进行职能转移的必要前提，同时也在社会中介组织承接政府职能转移过程中充当着价值尺度，它需要经过复杂的价值权衡、排序，并充分考虑社会实际，最后才在价值冲突（如平等与效率）中慎重确定优先的价值。

（四）渐进性原则

渐进性原则是指社会中介组织承接政府职能转移必须循序渐进，切忌“跟风”或“撂担子”等不负责任的做法。这就要求社会中介组织承接政府职能转移，必须在深入调研的基础上，统一部署，科学规划，有序推进，做到“成熟一个转移一个承接一个”。

从行政体制改革的角度来看，社会中介组织承接政府职能转移是个系统工程，牵涉到方方面面，稍有不慎就会给经济社会的发展带来不可挽回的损失，因此不可能指望这个工程一蹴而就，“毕其功于一役”，而是要结合具体实际，在经过严密论证的基础上，按照先易后难的方法，推动承接工作在部分领域、部分地区进行试点工作。

大多数的甲状腺癌为实性结节，但也存在少量的囊变，如果以是否囊变作为判定甲状腺癌的标准，那么势必会出现误诊。本次研究结果在有无发生囊变方面，甲状腺癌与甲状腺良性结节比较差异无统计学意义，P＞0.05。

三、社会中介组织承接政府职能转移的目标

现阶段以及以后相当长的一段时期内，我国社会中介组织承接政府职能转移的目标在于通过承接政府职能转移后，使社会中介组织成为推进政府体制改革的主要“动力源”，成为社会化服务的重要“供应商”，成为维护经济社会生活秩序的重要“稳定器”，成为参与公共服务和社会公益活动的主要“生力军”。

（一）成为推进政府体制改革的重要“动力源”

社会中介组织承接政府职能转移是推进行政体制改革的重要举措。十七届五中全会要求我国在“十二五”期间，加快改革攻坚步伐，推进行政体制改革。这既给了社会中介组织承接政府职能转移的时代契机，同时也给社会中介组织承接政府职能转移提出基本要求。社会中介组织要通过承接政府转移的职能，越来越多的参与公共管理和公共服务，积极为政府公共决策提供咨询和建议，并逐渐成长为政府的“思想库”，从而推动政府民主决策，成为影响政府决策的重要因素和推进政府体制改革的强大动力。

（二）成为社会化服务的重要“供应商”

通过社会中介组织承接政府职能转移，可以让有实力的社会中介组织为经济社会发展提供更专业、更优质的社会化服务。从目前我国社会中介组织培育程度来看，社会中介组织积聚了大批的各类专业人才，如法律、经济、财务、审计、经纪、代理、咨询等人才，完全有能力为经济社会的发展做出自己应有的贡献。如北京、上海、深圳等发达城市的科技咨询机构，近年来服务范围不断扩大，服务的项目也逐渐增多，已成为各级政府部门、各企事业单位进行决策、经营等方面不可或缺的重要途径。

（三）成为维护经济社会生活秩序的重要“稳定器”

目前，在我国一些经济较为发达城市和地区，社会中介组织开始有意识围绕经济社会生活方面的热点、重点、难点问题，进行全方位的跟踪服务，不仅大大提高了透明度，而且还有效促进了市场的公正、公开和公平竞争，维护了国家和集体、老百姓的根本利益，成为维护经济社会生活秩序的“定海神针”。如公证鉴定机构通过为政府、企业、普通市民提供公证，有效地减轻了市场经济的风险因素带来的心理压力，确保了经济社会生活秩序的稳定。

（四）成为参与公共服务和社会公益活动的重要“生力军”

让社会中介组织以更为明确的合法身份，主动参与到公共服务和社会公益活动中是社会中介组织承接政府职能转移的重要路径目标。目前，一些社会中介组织，如社区、志愿者组织、慈善基金会，在积极筹办和参与大量社会公益事业，举办大型公益社会活动，为弱势群体提供热心的帮助过程中，产生了很好的社会效应。可以预见的是，社会中介组织将在现代社会的经济运行和社会发展中发挥越来越重要的作用，成为参与公共服务和社会公益活动的主要力量。

四、社会中介组织承接政府职能转移的路径选择

社会中介组织承接政府职能转移可以根据实际情况，采取相应的路径方式。不同的路径方式会有不同的承接效果，并决定着后续承接工作的广度和深度。

（一）概括性承接：基于法律的通行路径

概括性承接对社会中介组织的专业化程度和独立性要求都比较高。上个世纪90年代起，为了把相当一部分经济活动、社会服务和监督职能一并转交给相关社会中介组织，同时配套实施了“四脱钩”和“五放开”[3]171。“四脱钩”主要是按市场经济要求的“独立、客观、公正”原则，对部分市场化发育程度较高、与公众利益密切相关的社会中介组织进行清理整顿，实行人员、财产、业务、名称与挂靠单位彻底脱钩，并改制为由具有执业资格的自然人发起组建的机构。“五放开”是在“四脱钩”的基础上，对其人事编制、收费价格、工资福利、业务承接、财务管理实行放开政策。经过“四脱钩”、“五放开”后，相关挂靠机构不论是采取合伙制还是有限责任制，都脱胎成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的，具有现代意义的社会中介组织。如原来挂靠在司法、财政、审计等政府机关部门的律师事务所、会计师（审计师）事务所、资产评估、税务、专利代理、房地产评估等行业中介机构实现“新生”。与此同时，与之相适应的相关法律法规，如《行政许可法》、《合伙企业法》、《律师法》相继制定，有效地保障了社会中介组织概括承接政府转移职能的效果及稳定性。

在“十二五”时期，以及今后相当长的一段时期内，概括性承接仍应当成为社会中介组织承接政府职能转移的主要路径方式。

（二）合同性承接：基于契约的市场路径

合同性承接相对于概括性承接是不完全的承接，即社会中介组织承接政府职能转移中，只承接职能的权力部分，而职能所包含的责任仍由“母体”政府承担，并且这种承接以订立契约的方式来实现，其承接的效果也是有条件或有期限限制的。合同性承接常见于契约、购买、委托、指定等情形。

合同性承接路径的形成既与新公共管理理论的兴起有关，如在形式上，职能的履行由社会中介组织承担，但职能的责任则由购买方——政府承担，也与我国社会中介组织发育水平不均衡的现实有关，如目前我国仍有许多本应完全独立的社会中介组织官办色彩仍很浓厚，成为政府主管部门之外的“二政府”，它们有的依附于政府行政部门，有的甚至与政府部门合署办公，实际成为政府办事机构，在政府与企业、市场、社会之间构成一个新的管理层次。

合同性承接在一定程度上推动了社会中介组织承接政府职能转移的进程，创新了许多值得可取的方式，如契约、服务外包等。在这些方式中，政府将原先垄断的公共物品的生产许可权向私营公司、社会中介组织等机构以合同的形式进行转让，社会中介组织、私营企业等组织则以竞争性投标方式，争取获得政府提供的公共项目经营权，并以合同形式与政府主管部门建立契约关系，或者由政府选择服务项目进行出租。

当前，合同性承接所涉及的公共服务项目，包括环境、医疗、社会保障、房屋和道路建设、交通和通信等领域，甚至连监狱管理等国家传统的基本职能方面，也占有了一定比例。合同性承接在相当程度上将公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履行合约行为，完成公共服务产品的“准市场化”，在不扩大政府规模、有效控制公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。此外，合同性承接在实际操作中，也符合渐进性原则的基本要求，在我国仍然有着广泛的现实意义。

（三）试点性承接：基于国情的渐进路径

试点性承接是指社会中介组织承接政府职能转移中，选取一些相对较成熟的领域或各方面基础较好的地区进行试点承接，若取得成功并积累相当的经验之后，再进行全面推广。通过试点开展工作，是我党和政府开展经济社会建设工作一个重要工作方式。新公共管理理论也是极为提倡的，如通过试点收集反馈信息，然后有针对性对决策进行修正。

在我国，社会中介组织承接政府职能转移最早是从经济领域开始的。李文良认为，我国社会中介组织的兴起与发展肇端于资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散转变，同时它又促成多元化、社会化的资源控制体系和配置体系的形成[8]41。

当前，社会中介组织承接政府职能转移的试点工作在领域与区域方面，都得到前所未有的拓展，如领域方面已逐步由传统的经济领域拓展至与行政审批改革以及与社会服务与管理创新等相关领域。海南和深圳作为地方行政审批制度改革的先行者，为试点性承接作出了重要贡献。海南除了重要的自然资源开发利用、保护环境、城市规划、特色产品的生产、特色项目的经营、关于民生的少数产品的专营转卖等由政府进行严格的审批核准以外，其他大部分需审批的事项逐步改为备案制及核准制。深圳市的基本思路是：让市场在资源配置中充分发挥其基础性的作用，那些能够由市场调节的，坚决开放，尽量减少审批及审批程序，从繁忙的审批业务中把政府部门解放出来，而让政府更多的关注加强宏观调控、制定市场规则并实施监督管理。

此外，从国内情况来看，社会中介组织培育较为成熟的地区也主要集中在北京、上海、广州、深圳等发达城市，显然这也与试点性承接工作方法离不开。

（四）“休克”性承接：基于现实的理想路径

“休克”性承接是指在社会中介组织承接政府职能转移中，对一些难以把握的政府职能在转移前，突然使其进行一段合理时期的“死亡”后，再决定是否对其转移，并决定由哪类社会中介组织进行承接。

我国政府机构庞大臃肿，政府职能数量众多并盘根错节，以致于在具体实践中，常常会出现一些奇怪现象：没有利益的时候，有关职能会束之高阁，无人问津；当出现利益或利益之争的时候，相关职能部门就纷纷登场，并拿出各自政策、法律依据进行辩护。湖北某市在进行城市管理综合体制改革时，对城市管理的相关职能进行了全面梳理，竟然发现许多职能长期处于“休眠”状态。当启动城市管理综合体制改革时，因为涉及资金、人员编制、收费、设备更新等，许多职能部门纷纷主张某职能是其部门职能，并罗列相关法律、政策依据。这种现状充分证实了，当前仍有相当一部分行政职能要么过时，要么长期处于“休眠”状态，并没有真正发挥作用，对于它们的处理，“休克”是最好的举措。

同样，社会中介组织承接政府职能转移时，对于一时难以把握的政府职能，其是否转移或终止，也可令其突然“休克”，经过一段合理时期的观察，如果该职能的缺失给经济社会生活造成不便或混乱，则可对其“强刺激”，令其恢复到原初状态；如果该职能的缺失造成的不便，可由社会中介组织自发进行的职能拓展予以消除，或可决定该职能正式转移并交由该社会中介组织进行承接；如果该职能的缺失对经济社会生活的影响不大，而其他社会中介组织也没有意识进行代替，则可直接发文彻底终止该职能的生命。

[1]文正邦，陆伟明.非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究[M].北京：法律出版社，2008.

[2]Richard.H.Hall.组织：结构、过程及结果[M].上海：上海财经大学出版社，2003.

[3]周耀虹.中国社会中介组织[M].上海：上海交通大学出版社，2008.

[4]李华君.农村中介组织网络模型及其治理研究[D].武汉：华中科技大学博士论文，2010.

[5]徐顽强，张雄.城市中介组织管理[M].北京：科学出版社，2006.

[6]张云德.社会中介组织的理论与运作[M].上海：上海人民出版社，2003.

[7]江西省科技社团承接政府职能转移调研组.江西省科技社团承接政府职能转移的调研报告[R].学会，2008，（9）.

[8]李汉良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003.

D63

A

1001－4799（2012）01－0071－06

2011-03-01

徐顽强（1964-），男，安徽桐城人，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师，管理学博士，主要从事行政管理研究；张红方（1975-），男，湖北武汉人，华中科技大学公共管理学院2009级博士研究生。

邓建华］