当前我国教育督导制度发展的瓶颈与对策

江东华 廖其发

摘要：自1986年恢复教育督导工作以来，我国教育督导制度建设取得了显著成效。但是，这一体制的发展还存在着许多问题，这些问题严重影响我国教育督导制度的发展。所以，需要思考我国教育督导制度突破自我发展瓶颈的对策。

关键词：教育督导；制度；发展瓶颈；对策

我国在民国时期形成了具有现代意义的教育督导制度。在新中国建立后的很长一段时间里，我国虽然对教育有视察、检查、指导的活动，但缺乏系统的、规范性的教育督导制度。1983年7月，教育部在全国普通教育工作会议上提出《建立普通教育督学制度的意見》，要求各地试点实行并逐步完善。1984年8月，教育部增设视导室。与此同时，一些省（市）开始任命督学及主任督学。1986年9月，国务院转发的原国家教委等部委《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》提出，要逐步建立基础教育督学（视导）制度。1986年11月，经国务院批准，当时的国家教委设立了督导司。这些举措标志着我国正式开始恢复或重建教育督导制度的工作。中共中央、国务院在1999年进一步提出，建立自上而下的素质教育评估检查体系，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。经过多年的努力，我国教育督导制度建设取得了显著成效，建立了比较完善的教育督导制度，促进和保障了“两基”目标的实现，赢得了政府、社会的广泛认同。但是，我国教育督导制度还存在一些问题或发展瓶颈，需要研究解决。

一、当前我国教育督导制度发展的瓶颈

1.教育督导制度的立法工作相对滞后，完善性不足

从国际化的视角来看，加强教育督导立法建设是当前教育督导发展的趋势。国外的经验表明，保证教育督导职能与作用有效发挥的关键在于督导制度本身的健全和完善，而法治建设是教育督导制度健全与完善的重要保障。外国教育督导制度都是在一整套法律法规的规范下来实施的，督导制度的法治建设具有重要意义。教育督导的法治建设是确立教育督导在本国教育发展中地位与权威的重要保障，对于督导制度职能的发挥具有重要意义。尽管我国教育部督导团更名为国家教育督导团，原国家教委也发布了《教育督导暂行条例》，在教育督导法治建设上迈出了重要一步，但这还远远不够。我国教育督导制度的立法工作仍相对滞后，政策发展与督导评估框架粗糙，影响到整个督导制度功能和作用的发挥。

2.教育督导职能定位模糊，专业性不足

在现实工作中，教育督导就是被督导单位迎接一次检查，是下级单位对上级部门的一次教育工作汇报。督导工作只是一次性的评估或检查。实际上，教育督导既要重视“督”，也要重视“导”。“督”主要是从行政的角度开展工作，而“导”主要是从专业的角度开展工作，二者是统一的。伴随着我国新一轮基础教育课程改革的实施和2006年新《义务教育法》的颁布，教育督导已由督政为主的“外延监督”转变为督学为主的“内涵监督”。教育形势的发展变化需要教育督导职能的及时跟进，从“领导”走向“合作”，从“命令”走向“对话”。我国教育督导部门是行政部门，完全按照行政运作方式开展工作，虽然发挥了行政主导作用，但不利于行使其专业引导职能。

3.评价体系缺乏人文关怀

长期以来，我国对学校的督导评估主要是“鉴定性评价”，即评价所追求的首要目的是评判学校是否达到基本的办学标准，其依据是统一的、刚性的量化指标，其核心理念是工业时代的标准化和规范化，其基本方式是鉴定，即检查学校是否达到了既定的标准。统一性、强制性的评价方式抹杀了被评价者的个性差异，造成评价双方之间的不平等，难以真正促进人的发展。统一性的要求、强制性的推动方式，必然导致在整个评价活动中出现系列问题。教育督导评价应该具有以人为本的特点：突出人特别是评价对象的主体地位和作用；充分发挥评价对象的主观能动性，即相信人的自由选择，并有为这种选择承担责任的勇气，从而把人的主观能动性提高到一个前所未有的高度；关注人的价值。只有这样，教育督导评价的对象才不再是一个概念的、抽象的个体，而是一个充满生命活力、充满创造力的生命个体，是一个不断超越自我、不断发展的个体。

二、突破当前我国教育督导制度发展瓶颈的对策

1.构建完善的教育督导法律法规体系，保证教育督导制度的权威性

教育督导制度完善化、法制化，可有效增强其科学性和权威性。因此，国家已经对完善教育督导制度提出了要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的一个重要目标就是，完善督导制度和监督问责机制，进一步健全教育督导制度。要实现这一目标，需要开展以下工作。首先，在国家基本法、宪章、根本大法中确立教育督导的法律地位。《荷兰宪法》第23条规定：“教育享有自治，但必须接受督导的监督，以保证教育对于相关法案、政策的执行。”其次，专门的教育法规要对教育督导制度的内容作出明确的规定。在各国一般性教育法中，特别是在教育发展关键时期颁布的有关教育改革的重要政策和法案中，一般都要规定有关教育督导制度的内容。再次，各个层次的教育法规对教育督导制度的规定要相互配套。每一层次的法律都具有不同的作用。国家根本大法即宪法中的教育督导内容，主要是确立督导制度在国家教育制度发展中的法律地位与权威性，通常是高度精练和概括的。一般性教育法中的规定和专门的教育督导法的作用，是对督导制度的设置作出具体规定，是教育督导制度建立的主要依据，具有上承教育总政策和教育方针，下启各项教育督导具体政策之功效。最后，制定教育督导制度实施细则和“督导大纲”的一个重要趋势是更加专业化，按照教育机构的类型分类制定和设计。因此，我们要及时对教育督导的相关法律法规进行修订与调整，使教育督导制度适应社会发展的变化，适应教育改革的需要，适应教育政策的调整。

2.引入专业权威的适度指导，保证教育督导的科学性与专业性

完整的教育督导是监督与指导的统一、督政与督学的统一。首先，需要把监督、检查、评估、指导结合起来。过去的教育督导，仅有监督、检查、评估，没有指导。随着义务教育的普及，今后基础教育工作的重心将是促进以素质教育为理念的教育质量的提高，这就需要督政与督学并重。反映在教育督导中，专业权威就是督导客体信任督导主体具有卓越的才能或专门知识，认为主体能够更好地为客体进行服务，维护并满足客体利益和需求。转变控制为主的督导观，确立专业权威为主的服务观。根据教育督导职能重心的转移，原先以控制、检查为主的督导观，正逐步向以专业权威为主的服务观转变，更重视督导的服务意识和指导功能。因此，督导者的活动不再单纯是行政活动，而主要是一种专业职责。这种职责要求督导主客体之间不是控制与被控制的关系，督导者是为帮助客体发展而进行教与学研究活动的专业人员。他们作为具有专业精神和知识的诊断者，能够根据客体环境准确找到问题，并提出合理化建议。进一步说，专业权威的参与更符合“质量提高型”教育发展方式。它是以现代教育发展观为指导，以促进学校发展为目的，以学校发展过程为对象的评价和指导。它更注重诊断学校发展中的问题，寻求制约发展的关键因素，促进学校科学合理的发展。

3.深化教育督导体制改革，增强教育督导机构的独立性

针对目前存在的因教育督导机构设置不科学而影响教育督导职能发挥的问题，我们必须深化教育督导体制改革，增强教育督导机构的独立性。第一，单独建立教育督导机构。由人大授权、政府设置，与教育行政部门平行并隶属于同级人民政府领导。政府作出决策后，教育行政部门执行，教育督导机构监督执行，从而形成一个完善的教育管理体系。第二，逐步建立教育督导常规制度、督导公报制度、督导通报制度、督导结果反馈和指导制度，实行“督导并重，以导为主；督政、督学并重，以督学为主，督政为辅”的教育督导制度。政府要明确督导的职、责、权，使其“师出有名”，各司其职，各负其责。第三，借鉴欧美一些发达国家的教育督导制度，建立督学专业素质和行政素质综合考核制度、任期制度和督导评估任务招标制度，依法向社会公开招聘督学成员，把部分督导评估任务公开面向教育行业协会等招标，进而实现教育督导工作的公开、公正、规范、高效。

4.提高教育督导人员专业化水平，确保督导工作的有效性和合理性

在这一点上，我们可以借鉴加拿大的成功经验。加拿大各省设立了省教育督导员，地方学区设立了相应的地方督导员，指导复杂的教育系统的有关事务。首先，“成功的教学经验”是加拿大各省督导人员获得任职的先决条件，到20世纪中期正式要求具有“碩士学位或具有同等学力的实际水平”，还必须具备很高的专业素质。其次，在督导人员的任命程序方面，省教育督导员必须经过“严格的省级考试”；地方督导员则比较容易获得资格，是由地方各学区教育委员会任命的。

借鉴这些经验，我们可以采取以下措施来提高督导队伍素质。首先，建立健全教育督导资格制度，严格选聘教育督导人员。其次，建立有效的培训机制，重视教育督导在职人员的培训工作。再次，要为督导人员的培训创造理论联系实际的环境，让其能将知识转化为行为，最终改变自我的价值观，形成服务的专业性质。

5.注重人文关怀，建立以人为本的评价体系

以人为本是科学发展观的核心，也是社会主义和谐社会的核心。建立和谐的教育督导制度，从根本上应该着眼于人。人是最宝贵的资源，教育的基本功能和最终目标都是为了满足人的需求、提升人的品质、挖掘人的潜能、发展人的个性，使人享受良好的教育，最终促进人的全面发展。这就要求我们在教育督导工作中发扬以人为本的精神。以人为本，就是把教育督导与人的幸福联系起来、与人的自由联系起来、与人的尊严联系起来、与人的终极价值联系起来，使教育督导真正关注人的价值。此外，要建立包括新闻媒体和广大群众在内的教育督导社会监督体系，利用网络、广播、报纸等方式向社会公众定期发布督导结果，形成社会公众全面参与、监督有力、客观评价的良性循环体系。

教育督导是促进教育法律法规和方针政策贯彻落实的重要手段，是保障教育目标实现的有效机制，是转变政府职能、加强教育宏观管理的重要环节。所以，构建更加完善的教育督导法律体系，明确教育督导的职能定位，促进督导队伍的专业化，建立以人为本的人性化评价体系，是我国教育督导体制突破自我发展瓶颈的重要对策。

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