公共资源治理理论研究的进展和评述

孙 波

(哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

一、公共资源问题的理论表达

公共资源(CPRs①CPRs为公共池塘资源(Common Pool Resources)一词英文的缩写。经济学上，公共池塘资源与公共资源两个概念等价。)的概念在经济学上早有定论，是指没有任何人有权把其他人排除在该物品的利用之外，或者说该物品对所有人都是开放、不设限、非排他的。但是，该物品又不像灯塔、国防、天气预报、思想和信息等纯公共物品那样具有非竞争性。当任何一个人增加对CPRs的消费时会减少其他人的可得量，须追加成本来再生产CPRs，因此其边际成本大于零，在资源的使用上具有竞争性。而在占用者机会主义行事的前提下，非排他性和竞争性同时并存的经济属性是产生CPRs利用“公共地悲剧”后果的主要原因。

然而，除了经济属性，现实中的公共资源往往还在自然、技术方面表现出更复杂的特征。首先，CPRs一般都可以被人为分割成细小的资源单位，表现为一个可以被潜在“占用者”(appropritors①按照E·Ostrom的定义，＂占用者＂自然指从CPRs系统攫取CPRs资源单位的人。而且，本研究也接受她对＂占用者＂概念外延的界定:不仅指那些拥有特定法律权利提取资源的人，也包括那些不管是否具有资源的特定使用权利而实际使用CPRs的人。)以某种方式连续攫取、利用的动态流量。这种自然、技术可分性为占用者将资源单位占为己有的机会主义行为提供了便利条件。其次，在自然或技术状态上CPRs往往自成一体，而且很多CPRs只有作为一个整体时才有价值，一旦进行人为分割就将失去其本源价值，造成社会损失——设想，如果把美丽的阿尔卑斯山用铁丝网围成一个个小块，那将会是怎样一幅糟糕的图像?

人类意识到CPRs问题的危害性由来已久。进入现代社会后，“公共地悲剧”问题更是愈演愈烈，它不仅表现在有形资源上，如公共的水资源、地下石油、草场、森林、渔场等资源出现危机，环境污染、生态恶化、全球气候变暖等;同时还渗透到抽象问题，如公共预算过度、“搭便车”、各类机会主义行为。所有这些问题都要求经济研究者从理论上给予科学解答。

最早把公共资源问题凝炼为“公共地悲剧”概念并且正式加以提出来的是生态学者加勒特·哈丁(Hardin，1968)。他研究了各种CPRs(如公共牧场、公海资源、国家公园、污染等)问题的成因、后果，并创设了一个公共牧场情境来说明这类对所有人开放(open to all)资源的运行后果。每个人在公共牧场上放养畜群获得了自己的收益，而承担的成本只是全体放牧者过度放牧所造成的损失的一份。于是，每个人都有激励增加牛的数量，结果造成公共草场退化甚至沙化的“公共地悲剧”。哈丁评论道:“这是一个悲剧。每个人都被锁定进一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭的却是所有人趋之若鹜的目的地”(Hardin，1968:1244)。哈丁描绘的公共牧场情境后来被范里安进行了完整的模式化分析。

公共资源问题的另一种模式化表述是“囚徒困境”博弈(Dawes，1973)。众所周知，该博弈存在唯一的占优战略纳什均衡(不合作，不合作)，它是个体理性条件下的稳定均衡结构。与其相对应的即是“公共地悲剧”结局。由此可见，虽然局中人明知存在一个帕累托改进意义上的集体行动解(合作，合作)，但因每个CPRs占用者均采取以邻为壑的个体理性行动，导致社会最优的林达尔配置不可能实现。因此，在CPRs领域存在着个体理性和集体理性的内在冲突。

对公共资源问题的第三种理论抽象来自曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论(Olson，1965)。该方法与囚徒困境模型在思想和本质上具有内在一致性。实际上，在哈丁的公共地理论出现之前奥尔森就已经对CPRs提供问题进行了细致研究。按照奥尔森的观点，CPRs②奥尔森原文中为公共物品(public goods)提供，但其涵义与公共资源概念完全一致，因此本文在此处将二者互换使用。问题的核心是解决“搭便车”问题。而这种机会主义行为的出现又与利用CPRs群体的规模有关:集体规模越大，个体“搭便车”的动机越强烈，因为此时其机会主义行为难以被发现。当个体选择“搭便车”后，自己只承担了全部成本的1/N(N为群体人数)，所获得的收益却远高于其分摊的成本。在这种非对称收益-成本激励下，CPRs过度利用，实际供给水平小于社会帕累托最优的“公共地悲剧”结局就不可避免了。奥尔森对集体行动本质的洞察抓住了不同情境下问题的本质方面，成为解决如CPRs供给不足等问题的一块理论基石。

二、公共资源治理文献及评述

无论上述哪种理论表述，其结论都是相同的:即，只要某种资源被所有人开放、免费地使用，其租值最终必然出现耗散，发生“公共地悲剧”。那么，对CPRs利用中的这种系统性后果目前在理论上存在哪些解决方案呢?从已有文献看，大致存在以下几种主流的CPRs治理模式:

1.私有化模式

私有化治理方案认为解决公共地悲剧问题的最有效办法是将CPRs的产权界定给私人(或私人组织)，建立起权利排他的私有产权制度。从古典经济学到现代的新自由主义经济思潮都流行着私有产权高绩效的观点。对于CPRs，罗伯特·史密斯认为，“无论是对公共财产资源所作的经济分析还是哈丁关于公共地悲剧的论述”，都说明“在自然资源和野生动植物问题上避免公共地悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产制度来终止公共财产制度”(Smith，1981)。诺斯和托马斯运用经济史的逻辑论证了私有化的合理性:“当存在资源的公共产权时，人们很少有激励去获取高级技术和进行学习。相比而言，对所有者有所回报的独占产权为改善效率和生产率——或更为基本的术语，获取更多的知识和新技术——提供了一个直接的激励机制。正是这种激励上的变化，解释了过去一万年中人类所取得的快速发展……”(North＆Thomas，1977)。对于私有产权及其正向激励效应的认同似乎是西方学者的主流信念。

客观而论，CPRs的私有模式内化了产权主体的成本和收益，使其有激励在最大化个人跨期贴现净收益的前提下保持资源的可持续性，很大程度上解决了激励、监督、执行问题，尤其分散决策下的信息负担问题，这些是该模式的主要优点。

然而，细致考证该方案后还是会发现诸多问题。撇开其所谓“华盛顿共识”的意识形态方面问题不谈，私有化方案首先就会遇到谈判成本和社会成本问题。技术上，私有化模式通常是把CPRs化分成很多小块产权，不仅可能存在规模不经济，进入CPRs分配的人很多将导致占用者之间的谈判成本随之提高，而且这种政治选择过程常常伴随着潜在矛盾冲突。

其次，是CPRs排他权界定问题。按照私有化的内在逻辑，只要在当事人之间达成CPRs排他权的科斯交易，或者至多采用法院判决就可以解决产权界定问题了。然而，这里仍会遇到层出不穷的交易成本问题，包括产权界定成本、讨价还价成本、法院执行成本及其激励成本、机会主义行为的成本，这些成本有时高得难以想象。换句话，无论科斯谈判还是合约设计，无论第三方界定(法院判定)还是事后的“敲竹杠”等行为都会产生一组交易成本，不仅限制了有效率交易的进行，甚至可能阻止交易。

最后，私有化模式在开放进入式CPRs的问题上是“失灵”的。公海、地下石油等流动性资源是无法通过界定私有产权或科层内部化的途径得到解决的，因为技术上清晰地确定这类CPRs的边界非常困难，明确其产权在事实上不可能。

2.怪兽(利维坦)模式

利维坦模式即由国家(政府)提供并治理CPRs。然而，“国家”是个虚置的概念，在实际中一般都由有行为力的政府去执行和实施，因此国家提供和政府提供是同义语。公共资源政府治理的逻辑是，将某域CPRs的相关事务交由一个外在的政府机构进行治理，如资源使用权的界定、利用方式、利用单位的流量等都由政府决定，CPRs的存量也由政府或政府通过某种机制来提供。

国家(政府)治理CPRs方面的文献浩如烟海，其中不乏赞成引入“利维坦(Leviathan)”模式的论述。与其相联系的国有化、国家控制或大政府等的思想也成为西方国家推行CPRs政府治理政策的依据和基础。例如奥普尔斯就指出:“由于存在着公共地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以具有较大强制性权力的政府的合理性是得到普遍认可的”，所以，“即使我们避免了公共地悲剧，它也只有在悲剧性地把利维坦作为唯一的手段时才能做到”(Ophuls，1973)。哈丁在提出公地悲剧预言的十年后也进一步阐明了其立场:“在一个杂乱无章的世界上，如果想要避免毁灭，人们就必须对外在于他们个人心灵的强制力，用霍布斯的术语就是‘利维坦’，表示臣服”(Hardin，1978)。

一脉相承地，在政策倾向上CPRs的政府治理理论多主张推行中央集权的政策安排。如海尔布伦纳曾说，“铁的政府”，或许是军事政府，对实现生态控制是绝对必要的(Heilbroner，1974)。卡鲁瑟斯和斯通纳也坚持同样的观点:“如果经济效率来自于公共财产资源的开发，那就要求对公共财产资源实行公共控制”(Carruthers＆Stoner，1981)。

对CPRs治理的利维坦模式须作理性的思考。首先，政府(官僚)组织是一种严格的科层安排，更依赖于权威(力)这一实施工具，但是政府权力的来源和基础却在于国家政治控制，这是独一无二的。根据威廉姆森的观点，国家(政府)虽然在制度创建、强制界定产权等方面具有节约成本的优势，但另一方面其官僚主义成本却最高，因此仅应被看做解决CPRs问题要最终诉诸的治理结构。

其次，主张CPRs由政府全面治理隐含的假定是政府具有完全的信息处理能力，执行费用为零，而且政府不会犯任何错误。这两条理论预设均是不恰当的。第一，假定政府具有超能、完备的信息搜集、处理能力，且成本为零，这一点必须被视为“利维坦”模式的理论不足。任何个人和组织都不可能具有完备信息，也没有完全的能力对信息来源、真伪、功用进行筛选、甄别，即使能做到也成本极高，而且可能出错。政府科层更是如此，它无法应付和处理如此庞大繁杂的信息负担，执行成本非常高;政府层级自身的多层委托-代理关系也导致信息衰减的代价很高;政府科层属于一种更低效的激励结构，管理效率低。第二，该方案还假设政府是明智的、有生态学头脑的利他主义者，却反过来假定CPRs使用者是缺乏远见、自私、没有生态学头脑的享乐主义者，这在逻辑上是自相矛盾的。政府作为一个整体确实担负着全社会利益最大化的目标和任务，主观意愿上可确定为利他;但作为治理结构中的博弈一方，政府在具体行动上必然带有自身的利益。

综上所述，通过中央集权来治理CPRs问题只是解决了资源产权的初始界定，但受到信息、组织非理性、代理成本等问题的困扰而无法解决高执行成本、个体理性和集体理性冲突、局中人的激励和监督等问题，因此不应将政府的边界任意扩大，更不能滥用，否则将难以避免“政府失灵”问题。即使出于无奈我们请来了“利维坦”，也要全面衡量其全部利益和代价，并考虑其时所面对的一组社会、历史、政治体制等约束条件，而且最重要的是要使这一公权处于有效的约束之下。

3.自主治理模式

由占用者自主治理公共资源的方案主要由现执教于美国印第安纳大学的埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出，而且该理论已被公认为CPRs治理领域的典范，因为奥斯特罗姆就是由于在该领域的卓越贡献而在2009年10月12日获得本年度诺贝尔经济学奖。

在自主治理思想出现之前，解决CPRs问题的主流理论基本上是一种二元思维——要么私有化，要么中央集权化，不存在第三条路径。对此，奥斯特罗姆虽然未予否认，但对这种“非A则B”的逻辑推断则提出了质疑，并问道:私有化和集权化模式就是解决CPRs问题的唯一途径(The nly＇way)吗?奥斯特罗姆的回答是，在现实中实际上存在着许多针对不同情境的不同解决方案，那种仅以单一方案解决CPRs问题的做法(即要么私有要么实施中央集权的简单化应对)而完全漠视现实中多样化制度安排的倾向从根本上是误入歧途的。她的这些观点在理论上动摇了传统思维的根基，就像诺贝尔经济学奖评审委员会的颁奖致辞中评价的那样，“传统观念认为，公共财产无法得到有效管理，需交由中央权威机构管理或加以私有化后(由私人处置)。奥斯特罗姆的研究成果颠覆了这种看法”。

奥斯特罗姆的CPRs自主治理思想集中体现在其《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》一书中(Ostrom，1990)。在该书中，她关注并提炼了现实中大量的公共资源成功治理案例，包括瑞士的Toerbel、日本许多世纪以来管理良好的公共土地、西班牙的韦尔塔(灌溉系统)、美国南加州地下水资源的利用等，并从这些问题出发来提炼理论元素。在Ostrom看来，治理CPRs的本质是使资源系统的流量最大化，同时又不损害资源系统本身。尽管我们观察到现实中确实有一部分CPRs治理得相当糟糕甚至已完全耗尽，但是也有很多治理得良好。在这些治理良好的成功案例中，极少有非私即公的纯粹安排，除了有一些采用了混合治理结构外，更多的情形是由局中人自发组织起来并自己治理CPRs，这种治理模式被Ostrom称为占用者自主治理CPRs的模式。它开辟了市场、政府之外的CPRs治理第三条道路。

CPRs自主治理的基本思想是将CPRs完全交由该域的占用者自我治理和管理，通过合约规则、成员互相监督、第三方监督、社区习俗和惯例、声誉激励、相关域的嵌入等一组机制来约束占用者的机会主义行为，促使他们对CPRs利用予以合作，最终实现公共资源永续利用的目标。最后，奥斯特罗姆还对那些得以成功治理的CPRs作出了经验概括，指出所有能够长期存续的CPRs均具备一些共同特征(所谓CPRs制度治理八原则)，其中既包含规则的设计和实施，也涉及隐性的机制安排、科层组织手段等方面。

由Ostrom开创的CPRs自主治理理论在私有化和政府治理方案之外为我们提供了解决公共资源问题的全新模式，尤其为克服CPRs利用中的机会主义行为、解决公共地问题提供了思路。从治理能效而言，该模式很好地解决了CPRs排他权利界定问题，激励、监督和执行问题，并最终解决了CPRs的搭便车问题和长期提供问题，似乎可以被看做解决公共资源问题的最有效方案。自主治理模式给我们的启示是应从CPRs域自身寻求问题的解决出路，同时要以局中人内化利益的实现为前提，这样才能保证所设计的治理机制具有自我实施的属性。最后，Ostrom发展了一个通过合约关系促使占用者合作治理CPRs的理论框架，并且其在本质上属于一种集体行动理论。

然而，即使奥斯特罗姆也承认，自主治理并不是解决CPRs问题的万灵药方，它在理论上和实施中存在着各种各样的问题，如CPRs承载力评估、内部监督机制失灵、第三方监督的激励及其机会主义行为等。此外，随着集体规模扩大，集体行动的谈判协调成本和激励成本会迅速上升，占用者的搭便车激励和机会主义概率也会随之而上升。

4.网络治理模式

第四种治理模式即所谓的网络治理，它是近20年之内才兴起的一种理论思潮。此处“网络”指一种社会结构或模式。公共资源的网络治理就是政府部门、私营部门、第三部门(NGO、NPO等)乃至公民个人等一组平行相关方通过彼此合作、相互协调来共同治理CPRs，以实现CPRs永续利用和公共利益增进。在这些致力于CPRs治理的集体行动主体中基本不存在特殊的行动者，无论个人、企业、第三部门甚至政府，每一方都只是社会关系网络中的一个结点而已。

CPRs网络治理方面的文献近些年迅速涌现，但议题较分散，主要集中在NGO等第三方组织对解决 CPRs问题的作用(如 Dedeurwaerdere，2005)，社会公众参与对 CPRs治理的影响(如Steins and Edwards，1999)等方面。逻辑上，CPRs网络治理是介于科层和私有产权模式之间的一种柔性安排，是在社会信息化、经济市场化、政治民主化以及政府、市场均出现某种失灵的背景下应运而生的一种治理模式。与自主治理模式一样，CPRs网络治理本质上也是一种集体行动，并且也为公民参与公共资源治理提供了通道。

CPRs网络治理的文献给我们展示了解决公共资源问题的另一种可能路径，并且与管理学、社会学、政治学等领域的同类研究互相呼应，给我们以启发。然而，从经济学角度来评价，该治理模式存在着局限性:其一是集体行动的效率问题。由于多元治理主体之间地位平等，由谁来协调各方的行动步调呢?如果协调困难甚至失败，则通过网络治理CPRs的交易(谈判)成本就会上升。其二是集体行动的方向和目标问题——由于不存在核心主导者，由谁来推动并管理CPRs的具体治理进程呢?笔者认为，解决上述问题的出路还在于向平行治理结构内部注入科层基因。最后，该模式缺乏以占用者的自选择激励实现为前提的制度安排，难以实现激励相容，基于此的多边治理框架必然不具有稳定属性。

5.其他治理模式

除以上几种经典治理模式外，已有文献中还存在其他一些解决CPRs“公共地悲剧”问题的有价值理论和思想。首先应被列入的是曼瑟尔·奥尔森的工作，他的集体行动理论不仅模式化了“搭便车”问题，同时也提供了解决该问题的基本方法——尽量减少占用者数量，使该集体的规模保持在小集团范围内。在这样的条件下，占用者的“搭便车”激励和机会主义行为概率才可能降低，个人理性才能与集体理性取得一致，“集体行动”才会实现。如该条件实现不了，集体行动就只能在两种特定条件下产生:一是集体成员的收益“不对称”，那些从集体行动中得到的利益比其他成员大者为集体行动作贡献的激励相对较大;二是“选择性激励”条件的存在(包括正向激励和反向激励)，占用者在CPRs利用上进行合作的“集体行动”可以给其带来附加利益或避免相应损失。

其次是CPRs制度治理模式。制度分析的方法着重探讨占用者对CPRs利用进行合作的一组激励和约束机制。青木昌彦运用博弈论的方法研究了一组市场治理机制，从交易治理的视角给我们提供了一种解决CPRs问题的有价值研究(青木，2001:第二章)。弗鲁博顿和芮切特清晰梳理了CPRs制度治理的相关研究(弗鲁博顿、芮切特，2006:129-136)，使得后来研究有迹可循。孙波(2009)基于中国经济、社会的关系属性研究了边界封闭式CPRs的制度激励和集体行动问题，并将相关合作要素和治理机制归结为CPRs的制度治理十原则，丰富和发展了Ostrom的理论。

最后要指出CPRs治理的社会要素思维。近些年来，无论在社会学领域还是经济学领域，强调动员社会的伦理道德、习俗、规范、情感、信任等“社会资本”来促成CPRs良性治理的文献大量涌现。经济学方面，萨金(Sugden，1982)等运用这些因素解释CPRs自发供给制度形成及效率。社会学方面，科尔曼的社会资本理论(Coleman，1988)和格拉诺维特的社会结构嵌入思想(Granovetter，1985)则强调社会关系网络对克服搭便车行为、促进CPRs合作提供的重要作用。问题的关键是，只有把社会属性要素和经济激励要素相互嵌入、融合起来，才能更好地解决占用者的微观激励问题。

结论性简评

对CPRs问题及如何治理的专门研究并不多。自哈丁提出公共地问题之后，微观经济理论家和博弈论学者即对其进行了模型化处理，不过，促进“公共地悲剧”问题的解决才是理论家们的最终目标。对此，许多研究者先后提出了不同的解决方案，其中私有产权治理和政府治理是两种最极端的治理模式，在二者之间则分布着微观科层治理、自主治理、网络治理等模式。

私有化模式还可以具体细分，如果将CPRs的排他权界定给某个自然人就是个体产权，若界定给科层组织(企业)则为微观科层治理，二者都属于私有产权的具体形式，并一起构成了市场治理CPRs的核心方面。与微观科层相关的另一种科层是政府组织，虽然两者都在一定程度上通过权威来配置资源，但是企业科层通常利用一组治理机制(包括权威、市场激励等)对已经内部化的CPRs进行治理，政府组织则主要利用权威来管理CPRs。同时，上面五种治理模式都对应着一定的能动治理主体:私有产权(市场)治理——个人或企业;自主治理——占用者集体;网络治理——NGO;国家治理CPRs——政府。这些治理模式及其人格化的能动治理者组成了一副很宽的光谱，解决CPRs问题的答案就隐藏在它们中间。但是，最终究竟借助哪种治理模式来解决CPRs问题，还要依CPRs类型、交易成本高低、产权安排状况及一组现实条件来确定。

除个体产权——自组织——网络治理——科层内部化(企业)——政府治理CPRs这五种模式外，Olson的集体行动逻辑、制度治理、社会元素治理更从抽象规则的角度提供了解决CPRs问题的重要思想。不过显然，后面三种治理原则最终还是要通过前述五种治理模式才会发挥作用，而且，无论把CPRs的治理交给人格化的主体，还是诉诸抽象的治理原则，它们在本质上都属于某种集体行动。

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