城市文化视角下资源型城市社会转型期的公共政策分析——以大庆市为例

王 威，颜 冰，赵世秋

(东北石油大学人文科学学院，黑龙江大庆 163318)

一、资源型城市发展的问题及其转型期公共政策选择的困境

(一)资源型城市发展面临的问题

资源型城市即指生产和发展与资源开发有密切关系的城市。这些城市都不同程度地面临资源哀竭，在全国8 000多座矿山中，已有2/3进入资源开发的中后期，对资源的过分依赖与其资源逐步衰竭之间的矛盾，使之在发展建设过程中存在这样一些问题:

1.产业结构单一，缺少替代产业。资源型城市长期作为我国的能源基地，其城市经济依赖于第二产业的发展，第一产业和第三产业薄弱。随着资源的渐趋衰竭，第二产业开始萎缩，而多数城市在高速发展阶段没有发展替代产业，导致经济严重衰退。

2.城市规划不合理，市民生存环境较差。资源枯竭型城市多数地理位置较为偏僻，而且由于过去“先生产、后生活”的观念，居住区设在厂矿附近，致使城市建设分散，基础设施建设落后，缺乏人文气息和文化活力。

3.失业人口多，就业压力大。资源型城市的资源产业从业人员及其家属占城市人口的大部分，随着资源衰竭，部分资源开采企业开始倒闭，导致工人下岗。而这些职工往往文化水平不高，学习新知识的能力比较差，使就业和再就业成为一个严峻的社会问题。

4.资源开发过度，环境污染严重。资源型城市在自然资源开发中，一般都存在过度开发和野蛮开采，这既是对自然资源的浪费，也造成了环境污染和生态破坏，严重影响了城市居民的生产和生活。

(二)资源型城市转型期公共政策选择的困境

经济衰退地区的复兴离不开公共政策的扶持，这对于资源型城市摆脱资源衰竭引发的城市衰退、实现社会转型尤为重要。然而，由于资源型城市特殊的自然和人文特点，其公共政策选择面临这样的困境:

1.公共政策没有明确的价值标准。一般认为，公共政策最基本的的价值标准包括社会公正准则、发展效率准则和实践检验准则。然而，一方面由于资源型城市作为国家能源基地计划经济色彩严重，使得在制定公共政策时，国家发展的政治指向优先于城市发展的目标指向;另一方面，因为长期受“经济效益为中心”思想的影响，公共政策偏离了以人为本的价值取向，无法形成符合市民需求、平衡社会矛盾的政策制度。此外，由于缺乏现成的经验，对社会转型的本质缺乏深入的认识，致使资源型城市公共政策的选择较为盲目，无法合理统筹城市的经济、政治、环境和社会发展，没有形成一个目标清晰、系统完备的政策框架。

2.公共政策缺乏前瞻性。目前资源型城市在制定公共政策方面，往往采取“头痛医头，脚痛医脚”的形式，尤其体现在城市规划上盲目求大、求全、求时髦。20世纪90年代后，我国很多大中城市都进行了大规模的城市改造，但同时也产生了负面效果，如过度开发、设计趋同，导致城市失去特色;人口集中、交通堵塞，导致环境污染严重等。这其实也是资源型城市在社会转型过程中应当警惕的，条块分割、厂家一体的居住模式固然应当打破，但亦应避免走入大量投资兴建“新城”、人口过度集中、失去原本特色的另一个极端，所以在公共政策的制定上应注意将短期效益和长远发展相结合，城市发展与本地文化相结合。

3.公共政策缺乏创新与亮点。目前很多城市调整产业结构，大力发展文化产业，然而近年来大量兴建的“主题公园”、“文化创意产业园”却风格趋同、定位类似，如何找准城市发展的关键点，以点带面促进社会经济发展是摆在所有城市面前的问题，这对资源型城市更为重要。由于资源型城市长期依赖资源优势，导致人们思想观念相对保守，缺乏创新意识和探索精神，目前有的资源型城市在转型过程中，不能认真对城市本身进行合理定位，致使其公共政策没有新意，城市建设盲目跟风，甚至不顾实际情况，完全抛弃城市特色，产生一些耗资巨大却无法带来效益的“面子工程”、“政绩工程”，最终造成巨大的资源浪费。

4.公共政策执行力欠缺。政府必须“及时、正确地制定政策方案”，“正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行”。然而资源型城市特殊的制度文化却造成公共政策“执行难”，一方面长期以来资源型城市的干部考核以 GDP指标为核心，忽视对环境效益、社会效益等方面指标的考核，政策执行者缺乏制定、执行和创新公共政策的热情。另一方面，资源型城市的市民受传统计划经济影响较深，存在“等、靠”思想，难于形成坚决执行公共政策的凝聚力。竞争意识、风险意识较差，也普遍不具备商品意识，难以适应市场经济的新思想、新观念以及新的公共政策。

二、城市文化对资源型城市社会转型期公共政策选择的意义

城市文化是市民在长期的生活过程中，共同创造的、具有城市特点的一种文化模式，是城市生活环境、生活方式和生活习俗的总和。文化体现城市特色，凝聚城市活力，对城市发展意义重大。资源型城市在其长期发展建设过程中所形成的任劳任怨、艰苦朴素、埋头肯干的优良传统与作风，是资源型城市共同共通的城市文化内核;而矿藏差异、风俗不同又使资源型城市有着各具特色的文化特征，造就了“煤城”(大同)、“油城”(大庆)、“鹰城”(平顶山)等城市品牌;上述内容又与健康向上、丰富多彩的现代都市文明相互融合，共同构成资源型城市所特有的城市文化，这种城市文化对资源型城市转型期的公共政策选择具有着重要的指导意义。主要表现在以下几个方面:

1.城市文化指引城市发展和公共政策的选择方向。一方面城市文化为公共政策的选择提供明确的价值评价标准。城市文化中包含着道德、规则等因素，因此其在道德上具有良性的引导作用，在规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用，决定着公共政策选择的态度、感情和价值信仰。我们认为，资源型城市长期以来形成的“奉献”精神、“义利”观念等应当成为指引公共政策选择的价值导向，使政策的制定和实施真正以公共利益为归依。另一方面，城市文化指引公共政策的总体思路。唯有充分发挥城市自身优势，展现城市独特风貌的产业布局、市政规划和社会政策，才能真正实现城市的可持续发展。资源型城市文化特点鲜明，扬长避短、深挖其城市文化内涵，是打造城市品牌、定位城市形象、制定公共政策总体思路的关键。

2.重视城市文化能够增进公共政策的前瞻性与创新性。文化是城市发展的根本动力，文化策略已经成为了当今城市生存的关键所在。然而城市发展中如果单纯把文化视为经济发展的噱头，而不符合市民的真正需求，这样的公共政策即使能够制造暂时的繁荣，却会产生新的问题。单纯追求经济效益曾使资源型城市的城市布局十分分散，城市氛围较差，而为快速摆脱这一现状，又使一些城市不顾自身特点盲目“造城”。在只顾短期效益的公共政策选择中，一些城市为追求政绩工程，而不顾及本地居民的文化需求，造成城市形态的同质化和城市功能的单一化。资源型城市应当通过对城市特色、历史及社会风貌进行梳理与凝练，塑造符合自身气质的城市文化，使之指导公共政策的制定，增强公共政策的前瞻性与创新性，以避免城市规划的过度化和城市品牌的低俗化。

3.城市文化促进资源型城市形成新经济增长点及公共政策的实效。随着社会的发展，文化尤其是城市文化逐步成为区域经济发展的支撑，文化因素已经融入经济发展之中，成为社会生产力发展的内在因素。以城市文化为主导，制定文化政策，对解决资源型城市工业衰退后经济问题有着积极作用。比较典型的公共政策就是文化产业政策，通过文化设施建设，改善城市形象，以此来吸引文化旅游，发展第三产业，带动地区经济。

4.城市文化能够提高城市凝聚力和公共政策的执行力。在进行公共政策选择时，应当考虑其是否能够得到顺利执行。一方面城市文化中积极、向上的精神力能够促使政策执行者打破旧有的思维模式，激发执行人员的公共服务热情，以高度的责任感使公共政策得到彻底的贯彻执行，这对资源型城市尤为重要。另一方面，对公共政策的被执行者来讲，城市文化能够把城市健康向上的核心价值理念辐射到整个社会，形成良好的社会风气和氛围，增进被执行者(市民)的道德意识和凝聚力，使之配合公共政策的执行。在现代城市文化的影响下，资源型城市的市民将摒弃过去保守落后的思想观念，以更加积极乐观的心态迎接城市转型，形成强大的凝聚力和向心力，与公共政策执行者产生良好的互动，共同推进公共政策的执行。

三、基于城市文化战略的大庆城市社会转型期公共政策分析

黑龙江省大庆市位于松嫩平原中部，共辖五区四县，一个国家级高新技术产业开发区，是中国最大的陆上油田和重要的石油化工基地。大庆是一个具有鲜明文化特色的城市，作为城市文化精髓的“大庆精神”曾在20世纪六七十年代举国闻名并传承至今。大庆精神以“爱国、创业、求实、奉献”为基本内涵，是大庆人价值标准、工作风格、道德水平和思想观念的集中体现，是推动大庆城市发展壮大、开拓创新的文化力。在此基础上，大庆创造出既突出城市特色又符合时代特征的城市文化，呈现出石油文化与移民文化、生态文化相结合的多样化特点。2005年5月国务院将大庆列为资源型城市经济转型试点城市，先后荣获联合国迪拜改善居住环境范例奖和中国人居环境范例奖，并获得中国内陆首家“环保模范城市”、“全国文明城市”称号，正在由传统的石油工业城向国际大都市转变。在公共政策选择方面，大庆市进行了以下四个方面的有益尝试:

1.深挖大庆精神，定位城市文化，以此把握大庆转型的总体方向。在弘扬大庆精神过程中，市政府注意研究大庆精神的新发展，赋予其开放、创新、包容、诚信、共赢等新的时代内涵，并将城市文化明确定位为创业创新的城市、现代开放的城市和崇尚文明的城市。大庆市政府以城市文化为制定转型期的公共政策的出发点，确立城市文化的重要地位，明确城市的文化主题，利用城市特色，张扬城市个性，充分挖掘城市文化的社会经济效益和社会效益;2006年大庆在竞选“十佳中国魅力城市”时，提出“绿色油化之都、天然百湖之城、北国温泉之乡”的口号，以“石油、科教、湿地”作为城市名片，这成为大庆社会转型的总体方向，包括经济、社会、市政建设等在内的公共政策选择都始终围绕这个方向。

2.弘扬城市文化，制定市政及区域规划政策，完备的城市功能。在过去长期受过度专业化的分工格局和计划经济体制的影响，大庆市居民区分散在各个矿区，生活环境较差，没有高水平的文化设施，与现代城市生活严重脱节。在新城市文化定位基础上，将文化理念体现在市政及区域规划政策中，不断完备城市功能，更好地塑造和包装大庆的城市形象。在市政建设上，建设高水平文化设施和标志性人文景观、丰富现代都市文化生活，如铁人纪念馆和大庆油田历史陈列馆重新布展开放，“油立方”从上海世博会迁回大庆等;在区域规划上，以建设“天然百湖之城”为目标，统筹重新布局生产和生活区，进行“油田职工回迁”及“城中村改造”，建设“五湖”新区等居住区，使城市面貌焕然一新。

3.注重人文关怀，解决社会经济问题。一方面大庆市制定各种文化政策，开展各类文化活动，促使市民相互理解、包容，使大庆精神、铁人精神和石油文化内化为市民共同的价值追求和人文品质。通过各种“素质工程”提升市民整体思想道德和科学文化素质，积极打造群众文化，促使市民相互理解、彼此尊重，从而在形成良好向上的社会风气，增加认同感和归属感。另一方面，大庆市积极解决再就业问题。在人文关怀和创业创新的城市文化引领下，大庆市一是通过吸纳及第三产业安置等方式，重点解决就业困难群体的就业问题;二是推进小额担保贷款工作，为创业者提供资金和政策支持。

4.优化产业结构，发展非油经济和具有辐射力的文化产业体系。在产业政策上，主导思想是“依托石油但不依赖石油”。主要做法包括:一是积极探索新油田，增强海外勘探开发力度，创新采油方式方法;二是扶持为油田生产配套设备的企业，注重高新产业开发，建设服务外包产业园，提升服务业水平，不断向高端领域迈进;三是积极创新银行信贷产品，促进非油经济、非国有经济发展。目前逐步形成以油经济为依托，石化、农牧产品加工、装备制造、新材料新能源及现代服务业等五大主要接续产业构成的非油经济板块并驾齐驱的新格局。此外，先后出台多项富有地方特色的文化产业发展政策，如建设“百湖艺术群落”，已有上百家企业和艺术工作者进驻;开创石油文化节、湿地文化节等，提高城市文化的国内国际影响力;确立支柱文化产业，如建设“百湖影视基地”、“联想科技城”等，逐步形成产业带，辐射东三省、全国及周边国家，并将成为大庆新的经济增长点。

四、城市文化视野下资源型城市社会转型期公共政策选择的对策建议

2002年国家计委宏观经济研究院开展了《我国资源型城市经济结构转型研究》，这是国家在经济发展进程中的一次公共政策选择。上述大庆经验则为其他资源型城市的社会转型提供了经验，为公共政策选择提供了城市文化的视角和对策。我们认为，在城市文化视野下资源型城市社会转型期应采取以下几个方面的公共政策:

1.深挖资源型城市文化内涵，并以此确立公共政策的总体方向。资源型城市因资源而生，资源型企业在开发建设阶段就形成了一定的企业文化，在本地也有着深厚的根基，是城市历史的重要印记，因此城市文化可从企业文化中探寻，挖掘其优秀文化要素，构成城市文化的基本脉络[1]。当然，资源型城市在长期发展中既形成了任劳任怨、艰苦朴素、埋头肯干的文化精神，但也存在思想观念落后，思维方式保守等问题;同时还应注意传统文化与时代精神、与不同城市特色的结合。此外，资源型城市在公共政策的选择上，应当明确城市的发展方向，扬长避短、合理定位，打造鲜活的城市品牌。大庆定位于“绿色油化之都、天然百湖之城”，唐山确立了“十大名片”，淮北建设“无线城市”，这些城市都在自有城市文化的基础上，形成了明确的转型目标和发展方向，从而形成目标一致、相互配合的公共政策群，最终推动资源型城市的转型取得良好效果。

2.在城市文化的引导下，制定适宜的市政与区域规划公共政策。现代城市文化注重城市居民的生活体验、舒适程度，这亦应成为公共政策制定的目标。一是资源型城市居住分散，使得城建重点不突出、基础建设成本过高、人口难以集中、生活单调乏味、城市气息不浓，政府可制定适宜的政策，加强对水、气、电等公共资源的统一管理，提高城市服务行业的市场化和专业化，提高城市的宜居程度;二是为解决居住区的彼此隔绝与分散问题，诸多资源型城市进行大规模的矿工回迁，但应避免回迁的盲目性，可从城市定位出发，在区域规划中突出城市特色，因地制宜地规划生产、生活、商业、行政区域，避免新区交通堵塞、人口激增而造成新问题;三是资源型城市基础设施落后，可结合城市文化特点制定政策，围绕一个主题建设，形成独特的风格;四是资源型城市普遍存在生态与社会环境落后的现象，应当加强制定包括矿山治理、退换耕地、去除公害、废弃建筑物再次利用等政策。

3.在经济活动的政策领域，注重产业布局调整及文化产业发展。结合资源型城市的自身城市文化特点，政府应当合理调整产业整体布局。在对城市进行合理定位的基础上，实施产业结构优化战略，可通过政策对需求结构的引导作用，有目的地发展高新技术产业，并制定相应的财政税收扶持政策，加快新兴产业的发展，鼓励个体私营经济。文化产业政策是公共政策的重要组成部分，资源型城市的文化产业不仅是新的经济增长点，还能够推动城市产业结构的调整和经济增长方式的转变，促进资源型城市的顺利转型。资源型城市的文化产业发展要依托自身特有的文化资源，大力发展文化旅游、广播影视和艺术会展等文化产业;建设一批有影响、有特色的文化企业;培育一批知名文化品牌，构建城市特色鲜明、文化品位高雅、产业优势巨大、辐射范围广泛的文化产业发展格局，使文化产业成为推动城市发展的重要力量[2]。

4.在社会活动的政策领域，注意人文关怀。现代资源型城市的城市文化，在传统的“爱国”、“奉献”基础上，增添了“以人为本”的内容，因而应当特别关注社会活动的政策。在文化教育方面，针对资源型城市特殊的人文环境，政策除了关注基础教育设施的建设之外，还应当关注提高市民整体素质和培育良好社会风气;在安置就业方面，政府应积极制定多种政策，安排由于资源衰竭而带来的剩余劳动力就业，除提前退休和鼓励创业外，还可以采取吸收外部资本创办企业的方式进行安置，即从政策上对投资者提供一定比例的补贴，接受补贴的企业则要解决一定就业问题并带动一批相关产业的发展。此外，应建立劳动力就业培训制度，由各级政府出资，对失业人员进行实用劳动技能的培训，使之具备重新就业的能力[3]。

美国现代城市管理研究学者刘易斯·芒福德认为“城市是文化的容器”[4]。城市因人而产生，因文化而繁荣，公共政策制定也必然以此为归依。资源型城市的资源面临衰竭，但文化并不因此而衰亡，城市亦不应因此衰退，在困境与危机中探求复兴之路，在城市文化的视野下制定公共政策，这是决策者的历史责任和重要任务[5]。

[1]金建国，李玉辉.资源型城市转型中的政府管理创新[J].经济社会体制比较，2005，(5):134－137.

[2]冷艳菊.资源枯竭型城市转型的文化思考[J].城市发展研究，2011，18(5):108－111.

[3]侯振明.煤炭资源型城市可持续发展及政府作用研究[J].国际商务——对外经济贸易大学学报，2005，(2):68－70.

[4][美]刘易斯·芒福德.城市文化[M].宋俊岭等译.北京:中国建筑工业出版社，2009:1.

[5]刘晓峰，陈建萍，我国地方政府执行力存在的问题及对策浅析[J]，哈尔滨商业大学学报:社会科学版，2011，(5):67－71.