灾害引发的社会风险对权力合法性的挑战及其对策

2012-04-07崔效辉

合肥工业大学学报（社会科学版） 2012年6期

崔效辉

（南京人口管理干部学院社会工作系，南京 210042）

近年来，学界对各种自然灾害的预防及应对等有了比较深入的研究；同时，对“社会风险”的研究文献也呈现增长态势，研究的重点是社会风险的预防、应对及相关的政策、法规的建设。但是，对社会风险的研究相对集中于由“群体性事件”而引发的社会风险及其应对上，而对“灾害会引发社会风险”的关注比较少，对这种社会风险可能挑战权力的合法性，更几乎没有涉及。严重的灾害会破坏环境，危及人们的生命和财产安全，并可能由此引发巨大的社会风险，是否能够应对灾害及其所带来的社会风险关乎权力自身的合法性问题。本文尝试分析由“灾害”所引发的“社会风险”对“权力合法性”的挑战，并提出相应对策。

一、灾害、社会风险与权力合法性

灾害，有时也称为灾难，是指一切对自然生态环境、人类社会的物质存在和精神存在，尤其是对人们的生命财产等造成危害的天然事件和社会事件，如地震、洪水、火灾、水灾、旱灾、骚乱等。在现代社会中，灾害具有了更多的“社会属性”，一方面是因为灾害可能是人为因素造成的，由于科学技术的进步，人类自身拥有了制造灾害的能力；另一方面，人类也可以利用现代的社会组织与科学技术积极防灾、减灾，以便降低灾害带来的社会风险和社会危害。

灾害总是伴随着一定的社会风险。现代社会是一个高度异质性的、人与人之间相互高度依赖的社会，正是因为如此，现代社会才成了一个“风险社会”：不仅原有的“自然风险”依然存在，而且由于人类自身活动所引发的各种“社会性风险”也不断增加。

全球化的趋势也使得各种风险更容易扩大，因此，生活在全球化的时代意味着要面对更多的、各种各样的风险。当然，风险的增加并不意味着现实世界变得危机重重，比以前更不安全了。在各种风险不断增加的同时，人类社会应对风险的手段也在增加。

本文所指的权力合法性主要是指政治权力的合法性，更可以具体约化为政府权力的合法性。因为政府作为社会的“第一部门”（the First Department），在灾前预防、灾害救助与灾后重建中负有“第一责任”。即使是在传统社会中，“君权神授”也只是一种为了证明其权力合法性的“假说”，权力产生的原因是人类只有通过“权力”这种形式才能把人与人之间，或群体与群体之间的关系固定下来。权力的实质是一种博弈或契约，“在追逐其目标的过程中，人类加入了彼此合作的、集体的权力关系。”［1］9与传统的“君权神授”不同，现代社会中的政治权力并非基于一种强制性力量，而是来自于被统治者的“同意”，权力的基础是社会契约，因此，这种权力也即是一种“同意权力”［2］。通过暴力所获得权力是违反基本人性的，因为人是“生而平等”的，每个人都有与生俱来、不可剥夺的权利。正是基于这样的假设，卢梭认为国家权力应该基于一种契约，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利，然而这项权利决不是出于自然，而是建立在契约之上。”［3］8－9政府所行使的权力只是人民的授予或委托，完全是一种同意的权力。“那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者（人民）的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他（主权者）就可以限制、改变、收回这种权力。”［3］77

按照美国社会学家布劳的观点，权力是指“通过威慑——以撤销有规律地提供报酬的形式，或以惩罚的形式，因为事实上前者或后者都构成了一种消极的制裁——个人或群体不顾他人反抗，将其意志强加给他人的能力。”［4］178只有合法的权力才能获得心甘情愿的服从，才能减少在使用权力过程中的成本支出。权力的合法性问题是人类社会进入文明状态以后面临的一个根本性的问题，在政府被“同意”、受“委托”而获得权力后，如何兑现其获得权力前所承诺的“服务”、“报酬”、“奖赏”等，这就涉及其权力的合法性问题。在现代社会的政治理念中，政府的权力是被“授予”的，因此，也是可以被“收回”的，并没有一劳永逸的合法权力。

灾害，尤其是巨大的灾害，总是带来巨大的社会风险。政府如果在灾害发生前后采取积极、有效的防灾、救灾措施，就会降低灾害发生的概率，减轻灾害程度，并在灾后重建过程中引入公平地分配重建资源的机制，这样就能增加政府权力的合法性。反之，如果政府在灾前预防、灾害救助和灾后重建中表现不佳，就会放大灾害带来的社会风险，使其变成巨大的社会危机，这样的政府有可能成为“组织失效”的范例，其权力合法性会受到广泛的质疑。根据缅甸政府在应对2008年5月初缅甸热带风暴时的表现、海地政府在应对2010年1月发生的大地震时的表现，可以把这样的政府视为因“组织失效”而变成了“失效的组织”。在中国国内，2008年9月爆发的三聚氰胺奶粉事件、2010年12月发生的“钱云会事件”等，也都是相关政府“组织失效”的典型事例。

二、灾害所引发的社会风险对权力合法性的挑战

在现代社会中，自然灾害也具有了社会属性，纯粹的“自然灾害”几乎不存在了。

（1）灾害的社会属性很多灾害带有自然的属性，人为因素难以干预，如地震，即使在现代科技条件下也很难对此做出精准的预报。尽管如此，以地震为代表的自然灾害在现代社会中也具有社会属性，而非纯粹的自然灾害。大自然本身并是中立的，风险和危害来自社会的薄弱环节，从而并没有真正意义上的“自然灾害”，一切灾害中都有人为因素掺杂其中，这已经成为西方社会科学视角下的灾害研究的共识［5］。

布莱基在强调灾难的社会属性的同时，也试图把灾难自然属性纳入“原因序列”中，一些灾难由自然原因造成，另一些由社会原因造成，视具体情况分别处于这个“原因序列”的两端。按照这一定义，则R＝H＋V，其中V（vulnerability）表示易受灾难威胁，H（hazard）表示灾害，R（risk）表示危险。在灾难的“原因序列”中，真正位于两端的应该只是一个理论上的存在。因为“在一系列的历史过程中，某些人群易受灾难威胁，这是有社会原因的。具体地说，政治经济因素和政治生态因素不可忽视，但也不可忽视社会能动者的角色。”［6］易受灾难威胁是社会组织脆弱性的表现。所谓脆弱性在社会维度上是指：特定的社会群体、组织或国家，当暴露在灾害冲击之下，易于受到伤害并受到重大损失。这种面对灾害的脆弱性，是由于特殊的社会结构、社会地位或其他体制性力量所导致的。也就是说，面对同样程度的灾难，对不同的社会群体、不同的国家而言，其实际遭受的风险或损失是大不一样的。

灾害的预防、灾害的救助、灾害实际影响的人群以及灾后重建过程中资源的分配等都深深地嵌入了社会的属性，因此，在现代社会中不再有纯粹的“自然灾难”了。

（2）灾害引发的社会风险及其建构灾害会引发社会风险，这种风险可以分为两种：一种是“外部风险”，就是来自外部的，因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险；另一种是“被制造出来的风险”，指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险。在人类社会的发展早期，人类干预自然的力量比较小，人为地制造风险的能力也就小，但是，现代社会中技术进步使得人类干预自然的能力大为增强，人类自身运用自己所掌握的技术手段“制造风险”的能力也大大增强了。正是在这个意义上，吉登斯认为，在某个历史时期（从历史的角度来说，也就是最近）我们开始很少担心自然能对我们怎么样，而更担心我们对自然所做的。这标志着“外部风险”所占的主导地位转变成了“制造出来的风险”占主要地位。

在现代社会中，由于技术的进步而“被制造出来的风险”在增加，但是，技术的进步又增强了人类抵御灾害的能力，灾害所带来的社会风险又相应地被降低。那么，现代社会中，由灾害所带来的社会风险是增加了呢，还是减少呢？或者说是灾害所带来的真正社会风险增加了，还是我们“感觉”到的由灾害所带来的社会风险增加了？实际上，灾害所带来的社会风险并没有增加，而是因为现代社会的脆弱性使我们承受风险的能力降低了。也可以认为，灾害在时间和空间上都是明显可见的事件，在灾害中，社会或其较大的从属单位（如社区、地区）遭受有形的损失和破坏，其正常功能被打乱。这些事件的起因与后果都和社会或其从属单位的社会结构与社会过程有关［7］。按照这一种看法，灾害的社会风险大小不仅取决于灾害本身，在一定程度上还与特定的社会结构与社会过程有关。灾害不仅是可以预见的——虽然目前的技术手段还无法阻止灾害的发生，灾害也是可以使用技术手段与社会组织手段进行预防的，这会减少灾害实际发生的频率。在灾害发生后，灾害救助的效率在很大程度上受制于社会结构与社会过程，灾后重建更是如此。如此看来，灾害所带来的社会风险，在不同社会中人们的感受会有很大的差别。在减灾能力比较强的社会中，人们的风险意识比较强，灾害实际上所带来的风险也就比较小；反之，在那些减灾能力比较弱的社会中，人们要承受比较大的灾害风险，可是，人们不一定有比较强的风险意识。那么，灾害的社会风险是人为“建构”的吗？有必要将风险建构理解为一种生产出特定不确定性的实践，这些不确定性可能对“生活”带来有害的后果。风险本质并不在于它正在发生，而在于它可能会发生。因此，我们不能把风险作为一种外来之物来观察——风险一定是建构的。然而，风险的建构并非建立在自愿想象的基础上，这就是说，我们并不能随心所欲地去“建构”风险。相反，风险正是在建构过程中逐步被揭示出来的。如果考虑到“风险”这个概念是由受到心理、社会、制度和文化等多种因素制约的个人主观定义的，就可以认为，社会风险既是现实的，也是建构的［7］。

（3）灾害所引发的社会风险对权力合法性的挑战灾害及其带来的社会风险不仅会给社会带来有形的和无形的损失，同时，如何应对灾害，如何预防灾害所带来的社会风险，以及如何防止这种风险演化成巨大的社会危机，还涉及权力的合法性问题。

权力的合法性可以分获得权力的合法性和运用权力的合法性两个方面。减灾、救灾的第一责任主体是政府，政府必须在减灾、救灾过程中证明自身能够合法地使用被“授予”的权力。否则，就可能遭到对其合法用权能力的怀疑，进而会导致整个社会从根本上怀疑权力本身的合法性，甚至考虑“收回”曾经“授予”的权力。

灾害及其社会风险对权力合法性的挑战主要来自减灾、救灾与灾后重建这三个方面。

第一，政府的减灾政策、措施与能力会在灾害来临时被“检验”。政府作为灾害的“第一责任主体”必须在灾害的预防上制定出相应的政策、培育足够的能力。这可以体现在政府对灾害预防技术的投资、灾害预警网络、灾害信息收集与发布机制、减灾教育、灾害保险的设立与管理方面。这些工作是预防性质的，在灾害发生之前，其社会效益无法评估，政府必须承担这些责任。

第二，救灾能力是对政府权力合法使用的又一个挑战。灾害可以预防、可以预见，但很难知道其具体发生的时间与空间，因此，灾难可能是“突如其来”的，只有在减灾政策、措施与减灾能力上做好准备，政府才能从容应对灾害，把灾害的危害降到最小。在不同的社会中，由于其社会结构与社会过程存在很大差别，所以政府在灾害救助过程的表现也很不同。中国的优势是“举国体制”，即只要政府重视，就能在比较短的时间内动员灾害救助所需的资源，这种优势在全国性的灾害救助中尤其明显。但是，这种“举国体制”也有风险，灾害发生的时间、地点是不确定的，灾害的性质、影响范围也是千差万别的，如果政府（中央政府或地方政府）不是足够地“重视”即将发生或正在发生的灾害，那又会怎么样呢？以2009年末至2010年上半年中国南方的大范围的干旱为例，由于它不是“突然”发生的，在其发生的过程中，政府没有予以重视（至少是从媒体的报道来看），干旱地区以外的人很少了解这场大范围的干旱，乃至干旱地区面积不断扩大，灾情越来越严重。在中央和个地方政府大力救灾后，质疑之声随之而来：政府对旱灾的预防、水利建设、城乡居民的饮水安全等方面是否承担了其应该承担的职责？也就是说，政府是否有能力合法地使用其被授予的权力？此外，由于灾害的多样性及频发性，“举国救灾”的体制也面临困扰。以2008年汶川地震救援的经验来看，“举国体制”的过度使用会引发国民的质疑、感情上对灾害的麻木、灾害救助中消极地参与，过度募捐与资源低效率的使用损害政府与慈善机构的公信力，等等。灾害的预防与灾害的发生应该是一种“常态”，灾害的救助也是一种“常态”。过度动员会为下一次的救灾留下隐患。还以2008年的四川汶川地震为例，这次地震募集了超660亿元的灾后建设资金，但分析资金来源就会发现：“80%以上通过行政途径捐赠，其中60%通过自己的单位。”［8］这一方面反映了“举国体制”的优越性，但另一方面说明公民个人多元化的、多途径的捐赠机制尚不完善。依靠行政手段或政府公信力来筹集救灾资源，并不能很好地培养公民的慈善意识和参与灾害救助的积极性、主动性。政府是灾害救助的“第一主体”，但不是“惟一主体”，举国救灾体制压缩了社会其他主体参与灾害救助的空间，政府在垄断救灾资源的同时，也承担了更多的救灾责任，灾害救助中失误也主要由政府来承担。

第三，重大灾害的灾后重建的时间长、难度大，不仅要“物质重建”，还要“社会关系”重建；不仅是单纯的“重建”，还要是“新建”，这对权力合法性也是个巨大的挑战。与灾害救助过程相比，灾害重建是一个漫长的过程。灾后的重建不仅体现在设施、环境的重建，还体现在“社会关系”的重建，这种社会关系的重建对政府权力的合法性使用提出了更高的要求。受灾者们希望能够在灾难的废墟上“新建”他们的生活，不仅要有生活的物质条件，还要有适宜生活的社会关系，因此，灾后重建中的资源分配必然成为灾难受害者关注的重点，任何对灾后重建资源的不公平分配，都会遭致非难，乃至抗议。这种非难与抗议会抵消他们对政府大力救灾的感激。受灾者们觉得在灾害面前，他们是平等的，在受灾后很少会考虑到社会结构、社会过程与灾害的实际损害之间的密切相关。或者说，在灾前或救灾过程中，对社会存在的某种程度的不公平，他们是认可的。在灾难发生后，对不公平的容忍会相对减少，这为政府在灾后重建过程中合法使用其权力带来了挑战，因为，灾害给了他们一次重新审视社会不平等的机会。

除受灾者自身以外，社会公众对在灾后重建过程中出现的对重建资金、物质的浪费，挪用、贪污等行为的容忍度也大为降低。政府在灾后重建过程中任何失误都会招致公众“道德”上的讨伐，进而是对其合法性使用权力能力的怀疑。在灾后重建过程中对政府权力合法性的质疑具有一种弥散性、持久性，当然也更具颠覆性。

三、权力的积极回应

在现代社会中没有一劳永逸的合法性的权力，政府权力的合法性是一个动态的过程，是权力主体与其“委托者”之间在博弈过程中达成的一种暂时、动态的平衡。面对灾害及其所引致的社会风险，权力本身可以通过积极回应来确保自身的合法性。这种回应包括通过政治体制改革、扩大政府“同意”权力的基础等战略性措施，也包括在应对灾害及其社会风险的实践中，不断提升国民的保障水平，以社会保障的形式分散灾害所产生的社会风险等技术性措施。

（1）权力对合法性质疑的战略性回应通过不断的改革来扩大政府权力来源的合法性，确立政府权力是一种被“授予”、被“同意”的权力，这是发展中国家在现代化的进程中必须直面的问题。现代社会中的政府权力，其合法性的本质在于政府与社会公众之间的平等交易，是建立在平等基础上的认同与被认同关系［9］。权力被认可不是源于其本身力量的强大，而是因为这种权力是“被同意”的。“在上的少数能够保持在下群众的服从，只要他们的控制按照两者运作于其中的社会群体的法律和准则是制度化的。”［1］9发展中国家在现代化的进程中，会普遍遇到经济发展与政治权力分享之间的冲突。在经济上则表现为经济的发展，在政治上意味着权威的合理化、社会结构的分化和政治参与的扩大化。如果在经济增长与扩大政治参与之间不能找到平衡点，社会动荡就不可避免。而问题的关键在于，发展中国家的执政党较多地倾向于认为通过经济增长就能巩固其权力的合法性，政治参与会被视为经济增长的主要障碍而被取消。为此，国家要实现社会秩序稳定、经济发展和现代国家制度的建立，势必就要压制社会要求。但强制手段的使用实际上严重地削弱了政权合法性的基础，使权力的专制特性和社会化趋势难以进一步融合。很显然，扩大政治参与和向民主过渡这两种方式是很难转化为实践的，但面对来自日益增长的社会经济发展所引致的大众参与扩张的威胁，采取完全拒斥的态度也是完全不可能的。从另一个层面上来说，政治权力的分享不仅增加了权力合法性，也减少了政治权力专制化程度，乃至经济权力的过分集中，政治、经济权力的高度集中也被视为社会脆弱性的一种表现。从某种意义上说，市场的调控和治理结构的民主化，都是对权力过分集中的制衡，同时也是对风险过分集中的反制。灾害及其社会风险可能演化为巨大的公共危机，这种危机造成了政府在高度不确定性和时间压力下的紧张状态，这应该成为官僚行政机构改革的动力，尤其是在当下，公共危机的发展态势越来越取决于政府、媒体、企业、公民等多元力量博弈，多元力量的政治参与和意见表达是解决公共危机的必经之途［10］

（2）权力对合法性质疑的战术性回应政治权力的合法性是政治权力主体合法性行使权力的前提，是权力有效运行的必要基础，同时又是社会秩序得以持久维系的重要条件。有了“被同意”的权力并不意味着权力就永久性地解决了合法性问题，权力还必须在使用的过程中遵循其使用规则，更主要的是权力是否能给“授予”其权力的公民带来福祉，这是权力对其合法性质疑的战术性回应。这种回应包括以下两个方面：

第一，健全社会保障这张社会安全之网，用社会保障来应对灾害及其所带来的社会风险。所谓社会保障，是指以政府为主体，经过立法程序，通过动员社会资金或用再分配国民收入的办法，对社会弱势群体进行救助，以确保其生活水平的一项社会制度或社会事业［11］。即使是在第二次世界大战最艰难的时刻，英国还是诞生了由政府牵头、各部门协作完成的《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》这样致力于提高国民社会保障水平的研究文献。作为世界上最早实现工业化的国家，从1601年的《济贫法》到1836年的《新济贫法》，再到1942年《贝弗里奇报告》，英国一直在通过不断提高国民社会保障水平的方式来提升其国民的政治认同。现代化的过程也就是社会风险逐步增大的过程，通过不断提高社会保障水平，政府可以分散这些风险。德国是社会保障制度建设上紧随英国、起步比较早的国家，其工业化早期的社会保障还带有明显的“工具性”目的——为了对抗德国社会民主党的政治影响、瓦解德国工人运动等，俾斯麦政府推行的社会保障政策就是这方面的典范。随着社会的发展，伴随着政府价值追求的升级，社会保障的政治功能也经历了从工具性的社会控制到权利性的社会公平，再到资本性的社会发展，公民享有基本的社会权利成为现代社会保障制度的基本理念，政府保护公民免于社会风险成为工业社会国家的共识［12］。

在现代化的过程中，只有在社会财富不断增长的同时，促进社会财富的公平分配，才能增进政府权力的合法性。社会保障主要的还是一种收入再分配方法，以便满足最紧迫的需要，尽可能地利用可用资源。《贝弗里奇报告》是把覆盖全体国民的社会保障“作为消除贫困的可行目标”，“社会保障计划的目的是确保每个公民只要各尽所能，在任何时候都有足够的收入尽自己的抚养责任，以满足人们的基本需求。”［13］

中国社会进入二十一世纪后，在经济建设获得长足进步的同时，“社会建设”却相对滞后，经济增长与社会发展之间出现脱节，中国社会正在变成一个“断裂”的社会。这种“断裂”的趋势表现为“利益集团化过程开始、中下层分化加剧、精英与大众的断裂凸显”［14］，而社会断裂的后果正逐步显现，各种频发的灾害及“人祸”对社会稳定产生了很大的冲击，“无组织－无直接利益诉求”的群体性事件逐步增多。这表明对“断裂”的社会进行修补已经到了刻不容缓的地步。扩大社会保障的覆盖范围、提升社会保障水平是修补“断裂”社会的主要手段之一。

第二，以社会保障促进政治认同。现代社会中政府权力的合法性来自于公民的“委托”或“授予”，公民把权力“委托”或“授予”政府，是为了谋取自身的利益，双方是一种平等的交易关系。合法性的本质在于政府与社会公众之间的平等交易，是建立在平等基础上的认同与被认同关系。只有合法的权力才能获得心甘情愿的服从，对权力的强制性使用会引起反抗；相反，集体赞同使领导地位合法化［4］319，只有合法的权力才能减少权力运用中的成本付出。如果感觉到收益超过了所付出的成本，服从权力就心甘情愿了；反之，当那些服从权力的人共同体验到被剥削和被压迫的感觉时，对权力的反抗就会产生。更为重要的是，如果一个群体共享这种被剥削与被压迫的集体经验，这个群体可能会使对权力的反抗合法化，尤其是那些相对孤立的群体，他们自身的孤立性既限制他们与其他社会群体的沟通，也促进了群体内部沟通，这为对现存权力的反抗提供了条件。

覆盖广、水平适宜的社会保障能够促进社会流动、减少社会结构性的不平等程度，能够最大限度消除群体性地对现存权力的合法性质疑。现代社会是个高风险的社会，灾害带来的社会风险只是其中的一个重要方面。如果政府能够以社会保障的形式在灾害预防、灾害救助与灾后重建中承担更多的责任，分散社会弱势人群因灾害而承担的社会风险，就会促进其对现存权力合法性的认同，给国民以保障，同时也是给权力自身以保障。

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［4］彼得·M·布劳．社会生活中的交换与权力［M］．北京：商务印书馆，2008．

［5］童小溪，战洋．脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究［J］．国外理论动态，2008，（8）：59－61．

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［8］郭岚．汶川大地震灾后恢复重建援助的路径障碍与对策［J］．经济体制改革，2009，（5）：58－61．

［9］郑崇明，涂刚鹏．论我国公共权力合法性及其变迁——兼论重申官僚制的逻辑［J］．岭南学刊，2008，（5）：37－40．

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［11］李迎生．转型时期的社会政策［M］．北京：中国人民大学出版社，2007：154．

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