美洲区域性人权保护机制析论

刘杰敏， 张晓明

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

美洲区域性的人权保护机制包含了两个基于不同外交起点、相互重叠，既有一定联系、又有一定区别的机制与机构，即建立在《美洲国家组织宪章》基础上的人权保护机制，再就是建立在《美洲人权公约》基础上的人权保护机制。[1]149而与欧洲、非洲的对应机制存在一定的区别，对比而言较为复杂。而其他的一些保障制度，譬如美洲防止和惩治酷刑公约机制也在发挥着作用，更是增加了这种特殊性。

一、人权保护的具体机制

美洲区域性的人权保护具体机制有《美洲国家组织宪章》机制、《美洲人的权利义务宣言》机制、《美洲人权公约》机制和《美洲防止和惩治酷刑公约》机制等。

(一)《美洲国家组织宪章》机制

1948年，泛美联盟更名为美洲国家组织。美洲国家组织总部设在华盛顿，目前有35个成员国。美洲国家组织被看作是一种区域安排或区域结构，这一区域性组织对联合国这样的全球性组织来说，具有“相对从属性”。鉴于其在促进美洲国家间在政治、经济、军事、社会、司法、文化等方面广泛合作的作用，被称之为“小型联合国”。[2]241

创立美洲国家组织的基本文件包括《美洲国家组织宪章》以及其四个议定书，分别是布宜诺斯爱利斯议定书、卡塔西拿议定书、华盛顿议定书和马那瓜议定书，以及一些促进和保护人权及基本自由的国际文件。《美洲国家组织宪章》规定了一些与人权或基本自由有关的条款，规定了一系列的经济标准、社会标准和文化标准，并有多处直接或间接涉及对基本权利的保护，强调尊重和捍卫人权是该组织的基本宗旨。而对宪章先后四次修订，不但弥补了美洲国家组织架构本身的不足，同时也使区域连带、人权等主要原则得到了进一步阐明。从本质上看来，《美洲国家组织宪章》是组织法，是一项多边性条约，并不是一个人权保障法，其主要目的在于建立一个美洲的区域性组织并对成员国间的关系进行规范，在人权方面只作了一些原则和笼统的规定，但对人权保障起到了一定的标榜和指导作用则是无可否认的。在其基础上建立起来的美洲国家组织为日后人权公约的通过和人权保障体系的形成起到了关键性的作用。

在美洲国家组织的主要机构中，美洲国家组织大会在美洲人权保护机制中具有重要地位，它的主要职能是通过有关人权文书和决议，审议美洲人权委员会和美洲人权法院的报告。而美洲的区域性文献均将经济、社会和文化权利视作“可强制执行的人权”，这使得美洲一体发展理事会在美洲人权保护体系中促进和实现经济、社会和文化权利具有重要意义。[3]152-153司法委员会是美洲国家组织专门的法律事务咨询机构，代表全体成员国进行“促进国际法的逐步发展和编纂”工作，提高美洲国家在人权领域内“取得法律”的可能。专门会议是指政府之间的会议，处理特殊的技术问题以及开展某些特定领域的合作。专门机关指的是一种通过多边协定而成立的“政府间组织”，如美洲妇女委员会、美洲儿童研究所等，承担与美洲国家共同利益有关的“技术性事务”。专门会议和专门机关将人权保护作为一个重要内容。而《美洲国家组织宪章》的监督机构是美洲人权委员会，由其提供在人权保障方面的实施机制。

(二)《美洲人的权利义务宣言》机制

《美洲人的权利义务宣言》是区域性政府间国际组织通过的最早的一个人权宣言，是美洲国家组织成立伊始即通过的第一个专门性的人权文件，比《世界人权宣言》和《欧洲人权公约》都要早。尽管它不是公约，因其具备的特殊性而理应被纳入保障机制中来。

《美洲国家组织宪章》对人权问题只作了一些原则和笼统的规定，并没有详细地解释上述条款中提及的“个人权利”的基本内容。对“个人权利”的解释和规定是通过《美洲人的权利义务宣言》来完成的。《美洲人的权利义务宣言》从体例来看与《世界人权宣言》很相似。宣言包括引文、序言、权利和义务，四个部分，共38条。尽管学界对其法律地位存在分歧，但比较被认可的说法是《美洲人的权利义务宣言》本身并没有法律约束力，大会将宣言作为一项“普通决议”通过则意味着对宣言拘束力的间接否定。而1967年《布宜诺斯艾利斯议定书》的通过对《宣言》规范性地位的加强起了很大的作用。[3]73不过，对于美洲国家组织的成员国来说，《美洲人的权利义务宣言》是对《美洲国家组织宪章》的人权条款的具体规定。美洲人权委员会和美洲人权法院都将《宣言》视为对《美洲国家组织宪章》的权威解释，是具有法律约束力的人权文件。这可从美洲人权法院提供的咨询意见中得到例证。[5]151这也说明，《美洲人的权利义务宣言》是沿用了《美洲国家组织宪章》的监督机构和实施机制的。

(三)《美洲人权公约》机制

1969年11月，在哥斯达黎加的圣约瑟召开的特别人权会议上，《美洲人权公约》最后文本获得了通过，并于1978年7月18日生效。《美洲人权公约》是继《欧洲人权公约》之后的第二个区域性人权保障公约，也是1966年2月联合国大会通过两个国际人权公约后出现的第一个区域性人权保护公约。但美国、加拿大、墨西哥和巴西这些美洲的重要国家均未加入，使得其影响力大打折扣。

该公约共11章，82条，规定了“一般义务”条款，并列举了基本人权的各项具体权利。值得提出的是，《美洲人权公约》中，并没有废除死刑的有关规定，尽管公约对死刑的适用作了严格的限制，但当时也不具备废除死刑的条件。后来为顺应废除死刑的全球趋势，通过制定公约的附加议定书的技术性措施来达到这个目的。该议定书包括序言以及4个正文条款，要求当事国废除死刑的适用，并要求已废除死刑的国家不能再恢复死刑。公约规定分别设立美洲人权委员会和美洲人权法院作为监督机构来保障公约的规定得到实施。

(四)《美洲防止和惩治酷刑公约》机制

《美洲防止和惩治酷刑公约》是美洲国家组织大会于1985年12月通过的专门针对酷刑问题制定的区域性人权公约。该公约是在《美洲人权公约》的基础上制定的，是区域层次上防止和惩治酷刑的重大成果之一。《美洲防止和惩治酷刑公约》包括序言以及24个正文条款，该公约不仅将联合国体系下反酷刑的相应条款纳入，而且还具体贯彻了《美洲人权公约》禁止酷刑的基本原则。而美洲人权委员会勉强算得上是一个反酷刑机构；《美洲防止和惩治酷刑公约》与《欧洲反酷刑公约》相比，其监督机制是脆弱的。[3]140

二、人权保护的具体机构

美洲区域性人权保护的具体机构，即对人权保障进行国际监督的机构有美洲人权委员会和美洲人权法院。

(一)美洲人权委员会

1959年，美洲人权委员会成立。由于1948年《美洲国家组织宪章》并没有对该委员会进行规定，而1967年《布宜诺斯艾利斯议定书》对《美洲国家组织宪章》进行修改，美洲人权委员会由“自主实体”成为美洲国家组织的官方机构，承担的职责是“促进对人权的遵守和保护，并充任美洲国家组织在这些事务方面的咨询机构”。人权委员会成为《美洲国家组织宪章》体系下的一个专门机构，是美洲国家在人权领域内的合作取得质的进展的标志之一。1978年7月18日，《美洲人权公约》正式生效。该公约的第七章从第34条到第51条专门规定了美洲人权委员会的组织、职责、权限和程序。而1979年10月新的《美洲人权委员会规约》通过，实际上是对美洲人权委员会进行了重建，并使其正式成为《美洲人权公约》的监督执行机构。因此，美洲人权委员会具有双重法律身份，也具有双重职责：它既是《美洲国家组织宪章》所规定的下属机构，也是《美洲人权公约》的执行机构；它既负责《美洲人权公约》所规定的人权保障义务的执行和监督，又在一定程度上是美洲国家组织的机构体系内专门负责执行和监督《美洲国家组织宪章》所规定的人权保障义务的执行和监督机构。[3]164-165

《美洲人权公约》第41条规定了人权委员会所享有的一般性职权，具体有：在美洲各国人民中发展人权意识；回答人权事务方面的咨询，并向成员国提供所需的咨询服务；对个人投诉或国家间指控采取行动；向美洲国家组织提供年度报告等。这既有针对美洲国家组织成员国的职能，也有针对公约缔约国的职能。[3]186-187重建后的美洲人权委员会增加了针对公约缔约国的权力和权限。因此，美洲人权委员会不但能对《美洲人权公约》的缔约国履行公约义务的情况进行监督，可以受理国家间指控和个人申诉，不过前者需有关缔约国做出专门的申明；同时还继续保留了《美洲国家组织宪章》赋予它对于该组织所有成员国都具有拘束力的权力和权限，可以进行有关特定国家的研究和实地调查，也可以接受有关国家侵犯宣言中所列权利的个人申诉。

(二)美洲人权法院

依据《美洲人权公约》产生的另一个人权保护机构是美洲人权法院，该公约第七章第33条是法院成立的“实在法”依据。1979年《美洲人权法院规约》通过，法院正式宣告成立。美洲人权法院由七名法官组成，以个人身份选举产生，应该是具有最高道德权威和在人权方面公认的法学家，尤其对法官在人权方面的经验提出了要求。

美洲人权法院有司法裁判权和咨询管辖权两项权力。作为美洲人权保障机制的一个主要的司法性监督机构，美洲人权法院的争议管辖应当是一个必不可少的职能，是指法院被授权对涉及批准《美洲人权公约》并承认法院管辖的国家的案件做出有拘束力裁判的职权，在诉讼过程中，“唯一的被告是国家”。争议管辖权分为缔约国间控告的管辖权和对个人申诉的管辖权。在美洲人权法院行使争议管辖权之前，美洲人权委员会应该完成对有关案件的审查程序。案件送交法院之后，法院有权全面地审查委员会对事实和法律的结论。法院做出的判决是“终局的，不得上诉”。而根据《美洲人权公约》第64条的规定，美洲人权法院享有咨询管辖权。咨询管辖权其实是国际性司法机构的一项基本职能。在美洲人权法院成立的前10年内，法院的主要工作放在咨询管辖职能方面。造成这种差别的原因一方面在于美洲人权委员会向美洲人权法院移送争议案件的动力不足，另一方面是获得授权能提请咨询的主体具有广泛性。[3]314法院咨询管辖的内容为三个方面：对《美洲人权公约》的解释，对其他条约的解释，对国内法律的解释。法院的审理和咨询意见均应公布。法院提供的咨询意见不具有拘束力，这也符合“咨询意见”本身的含义。但从法院具有的职能和权力来看，这种咨询意见对相关国家的政治和法律立场有相当影响，还是具有重要的权威性的。如果国家无视法院的咨询意见，并不构成对公约的违反，但等于判定违反了条约义务，该国也就不再能够依靠法律为其辩护了。[3]324美洲人权法院的咨询意见构成了案例法的重要部分，这也是美洲人权法院的重要特点。美洲人权法院的咨询管辖在国际上获得了很高的评价。[3]325

三、人权保护的实施程序

实施程序为国家研究程序、现场调查程序、国家报告程序、国家间指控程序和个人申诉程序。具体如下：

国家研究程序特指美洲人权委员会针对某个特定的国家，就其人权状况开展的调查与研究活动。国家研究启动的原因有系列性的个人指控、非政府组织的报告、美洲人权委员会提起，而启动与否由人权委员会决定。美洲人权委员会实施国家研究的目标是希望通过一些调查研究的结果，调动美洲国家组织的一些政治机构来应对大规模、系统性侵犯人权的情势。

现场调查程序是指有确切的证据表明某一成员国正存在大规模侵犯人权的情势，人权委员会可任命一个特别委员会进行具体调查活动，启动现场调查程序。人权委员会享有进行事实调查的职权，其职权与联合国人权机构的事实调查职权基本一致，并且迄今为止已进行了六十多次的人权调查活动。

国家报告制度。《美洲人权公约》公约第41条(d)项还规定，美洲人权委员会有职责“要求美洲国家组织的各成员国政府提供在人权问题上采取措施的报告”。从字面上来分析，这些规定没有明确提交报告的期限，可推定这种报告不是定期报告，缔约国是否需要以及何时提交报告，取决于美洲人权委员会的决定。美洲人权委员会在很大程度上是主动行事，要求缔约国提交在人权问题上采取措施的报告。而《美洲人权公约》第42条规定，缔约国有义务将其“向美洲经济及社会理事会执行委员会和美洲教育、科学和文化理事会执行委员会按它们各自主管的范围每年所提交的每一份报告和研究成果的抄件，送交美洲人权委员会，以使美洲人权委员会可以注意促进《布宜诺斯艾利斯议定书》修订的《美洲国家组织宪章》中所载的在经济、社会、教育、科学和文化准则中所包含的权利”。[3]194-195很明显，该条规定的是定期特别报告，并不是全面性的报告，主要针对经济、社会、教育、科学和文化方面的权利。并且美洲人权委员会只是报告的抄送机关，对报告直接进行监督的权力被打了折扣。总的讲来，在报告制度方面，缔约国的实践还有待加强。

国家间指控程序，在美洲人权保护机制中的国家间指控程序是指美洲国家依据《美洲国家组织宪章》或《美洲人权公约》向美洲人权委员会就另一国家违反《美洲人的权利和义务宣言》或《美洲人权公约》所确立的人权义务的问题提出指控。该指控程序包括涉及《美洲人权公约》缔约国和非缔约国两个方面，反映了美洲人权保护机制的双轨制特点。根据《美洲人权公约》第45条规定，指控国只有在接受人权委员会此项管辖的前提下，才有权向人权委员会提出对另一国家的指控；只有在被指控国接受人权委员会此项管辖的前提下，人权委员会才有权对来文进行审查和审议。人权委员会对国家间指控的管辖权不是自动的，公约的缔约国必须通过声明接受人权委员会这样的管辖权。这既是对被指控的缔约国主权的一种尊重，又对相关机制的运行赋予了一种动态性促进因素，在一定程度上机制的普遍性。这应该说是美洲人权保护机制比较成功的特色之一。另外，《美洲国家组织宪章》实际上也授权美洲人权委员会对没有参加公约的成员国的指控进行管辖。而《美洲人权委员会程序规则》第51条对此进行了规定，人权委员会应接受并审查任何包含有谴责美洲国家组织成员国但不是《美洲人权公约》缔约国所侵犯《美洲人的权利和义务宣言》中所规定的人权之指控。也就是说，对于非公约缔约国来说，指控程序是自动的和强制性的，并不需要缔约国的声明接受。[3]278-280

个人申诉程序是指人权机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人指控该缔约国的来文。在美洲人权保障机制中，个人申诉程序有两种，一是依照《美洲国家组织宪章》将个人申诉的审查作为人权委员会一般监督职能的老程序，二是有关个人申诉处理机制的新程序。源于其双重的法律地位和双重职能，美洲人权委员会对个人申诉的管辖权扩展到美洲国家组织成员国、非成员国和公约缔约国。个人来文程序经过演变逐渐成为处理一般案件的程序，并被适用于对一国人权总体状况进行评估的一种方法和手段。在人权保障机制中，个人申诉程序被认为是国际人权法有效实施的关键。《美洲人权委员会程序规则》第32条对来文的条件又作了进一步的补充。按规定，有权提起申诉权的主体非常广泛，任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体，均可向委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。这意味着，提起申诉的主体不一定是直接的受害者。而个人申诉制度是强制性的。一个国家加入《公约》，即可视为它接受了委员会对指控该国的个人申诉进行审查的权力。在个人申诉被接受以后，委员会可以从有关的政府收集情报，并调查事实。作为这个程序的一部分，委员会可以举行听证会，政府和申诉人均参加。申诉可以友好解决，也可以非友好解决。

四、 结 语

总的说来，就美洲区域性人权保护机制而言，美洲国家组织也发展出了一个向独立专家机构提起的国家间指控和个人申诉程序。不过，后者的效能不及欧洲理事会。绝大多数的案子提交给了美洲人权委员会，而美洲人权法院相对说来只处理了很少的案子。该组织对成员国的权威性还远非完美。的确，委员会的国别报告对相关政府来说，似乎印象更为深刻。美洲人权制度这种明显的失败原因是多重的，包括美洲国家组织的成员国在政治、社会和经济上的差异，以及与缺乏人权保护的政治意愿相联系的国家间贫困方面的差异。另一个因素是美国所扮演的主导性和具有相当大争议的作用。而且美国和它的“国家安全”原则直接或间接地在一些拉丁美国国家造成了最为严重的对人权的侵犯，而且美国迄今还拒绝批准《美洲人权公约》或是承认美洲人权法院的管辖权。[4]65前述因素都影响了美洲区域性人权保障机制效用的发挥，只有在发展过程中对一些阻碍性因素予以消减或排除，该区域性人权保障机制才能发挥其应有的光辉。

参考文献：

[1] 徐显明.国际人权法[M].北京:法律出版社,2004.

[2] 曾令良.欧洲共同体与现代国际法[M].武汉:武汉大学出版社,1992.

[3] 谷盛开.国际人权法：美洲区域的理论和实践[M].济南:山东人民出版社,2007.

[4] [奥]曼弗雷德·诺瓦克.国际人权制度导论[M].柳华文译.北京:北京大学出版社,2010.