欧盟文化贸易政策研究*——兼评对中国文化贸易政策的启示

陈亚芸

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

一、欧盟文化贸易立法

(一)基础条约演进

早期文化与贸易是两个独立的事项，欧共体早期条约并没有包含文化及文化产品贸易规则。《罗马条约》仅第36条提及文化，从内容上看也仅仅涉及成员国间珍贵文物的流动，没有形成保护民族文化的特定理念和行动规划。1977年欧共体第一份《欧共体文化行动公报》首次对文化部门进行界定[1], 1982年欧共体发布了第二份题为《强化欧共体文化行动公报》，规定了文化产品的自由流动、改进文化工作者的生活工作条件和保护文化遗产等内容。[2]上述公报只是注意到文化的重要性和发展欧盟文化事业的必要性，并不构成欧盟文化政策的核心法律文件。文化贸易规则缺失与欧共体发展阶段密不可分，在经济一体化早期文化是经济的附属品，处于边缘化地位。随着成员国间文化贸易额的逐年增加，世界知识经济拉动下文化产业的形成及对经济贡献的增大，文化贸易重要性才得以显现，文化贸易政策立法逐渐进入讨论主要议程。

1992年《马斯特里赫特条约》首次纳入文化事项，为欧盟开展文化行动提供了正式法律依据。其中第3条、92条和128条都涉及文化内容，第3条规定，“……欧共体各项活动应促进教育与培训质量的提高以及各成员国的文化繁荣”。第92条指出“在不影响共同体贸易条件与自由竞争的前提下，对文化和遗产保护提供财政补贴的政府行为被视作与共同市场相一致的行为”。第128条“文化部分”对欧盟文化政策作出了更原则的规定，“共同体应协助促进成员国文化繁荣，在尊重成员国民族和地区文化差异的同时突出共同文化传统”。其中最为关键的是第92条，直接肯定了不违背共同竞争政策的文化补贴的合法性。该条也是迄今为止基础条约中唯一一条直接与文化贸易措施相关的立法。

随后基础条约修订仅对马约文化及文化贸易政策进行微调。1997年《阿姆斯特丹条约》仅笼统强调“共同体应在根据本条约其它条款采取的行动中将文化方面的问题考虑进去”。2009年《里斯本条约》基本延续了马约的规定，只是在措辞方面稍有不同。其第3条规定“联盟应尊重其多样的文化和语言的多样性，并确保为维护和发扬欧洲文化遗产”。第36条禁止成员国间数量限制条款规定，“……基于保护具有艺术、历史或考古价值的国宝方面的原因，或者基于保护工商业产权方面的原因而禁止或限制进出口货货物国境，此类禁止或限制不应构成对成员国间贸易的一种任意歧视手段或者一种变相限制。”第十三编“文化”第167条规定“联盟在尊重国家和地区多样性同时弘扬共同文化遗产的基础上促进成员国文化繁荣……联盟应支持和补充成员国在系列领域的合作……联盟与成员国鼓励在文化领域与第三国及有关国际组织进行合作特别是欧洲委员会的合作。在根据两部条约其它条款采取的行动中，联盟应考虑文化因素，特别是要尊重并促进文化多样性。”[3]112

(二)二级立法

二级立法领域也出台了相关条例、指令和决议，与文化贸易有着直接和间接的联系。如视听领域20世纪80年代的《哈恩报告》、《欧共体电视无疆界指令》、《欧共体卫星电视传输标准指令》，1999年《数字化时代欧共体视听政策的制度原则与行动纲领》。除此之外欧盟委员会先后推出MEDIA I、MEDIA II、MEDIA Plus、MEDIA Training 和MEDIA 2007计划，保证欧盟范围内广播电视视听的公众获取，增进成员国间了解，增强欧盟视听产业的竞争力。并于2009年4月成立教育、视听和文化执行机构，专门负责执行2005年至2015年期间教育、视听和文化领域的相关计划和推广活动。为了保护欧盟文化产品输出，欧盟理事会2009出台《文化产品出口条例》，专门规定了文化产品出口许可证制度。规定任何文化产品出口需取得成员国当局机构的批准，已经批准于欧盟境内有效，成员国可以国内保护历史文化艺术品为由拒绝批准特定文化产品出口。[4]

除此之外，还应看到欧盟文化贸易政策受到其它有影响力的国家间公约的影响。最为典型的是1954年欧洲理事会主持签署的《欧洲文化公约》欧盟成员国都为条约当事国。1992年《欧洲电影合制公约》旨在促进欧洲多方合作制作电影的发展，保卫表达的创造性与自由，保护不同欧洲国家的文化多样性。[5]85这些公约虽然并非欧盟制定但由于成员国存在重叠性，对欧盟文化贸易政策的影响不可小视。

二、欧盟文化贸易特点

(一)文化贸易地位逐渐提升，但欧盟文化贸易权能有限

基础条约关于文化及文化贸易的规定经历了从无到有并不断丰富的过程。随着文化产业的发展其作为一个经济部门对于就业、出口和工业附加值产生了重大影响。[6]1998年欧盟委员会《文化、文化产业和就业》工作文件明确肯定了文化产业对于就业和经济增长的贡献，其指出，“艺术和文化创造性是文化实践持续不竭的动力，支撑文化产业和文化就业。文化和艺术机构是重要的雇主，他们可以将生产线扩展至旅游业、在线服务、商店以及各种类型的派生产品。”[7]然而从整体上看，除了统一文化贸易出口许可证技术性规定外，欧盟基本法并没有就文化贸易问题专门作出细致规定，也没有出台二级立法专门调整各国文化贸易问题。文化贸易政策主要还是属于各国主权内事项，既包含共同商业政策又承载一定文化功能。

从权能上看基础条约将文化事项归入支持、协调或补充权能范畴，欧盟行动能力受到制约。《欧洲联盟运行条约》明确将其归入其它领域的支持、协调或补充权能范围。该条约第6条明确规定：“欧盟有权采取行动支持、协调或补充成员国的行动。此类行动领域包括文化和教育、职业培训、青年和体育运动。”虽然共同商业政策属于欧盟专属权能，只有联盟在此领域立法和通过具有法律拘束力的法令，成员国仅在获得联盟授权或为实施联盟法令的情况下才能具体实施。有别于传统的关税同盟、确立内部市场运行所必须竞争规则、欧元区货币政策以及根据共同渔业横穿保护海洋生物资源等欧盟传统专属权能领域，文化贸易并非单纯的商品或服务贸易，其还具有文化功能，因此不能简单的得出结论认为文化贸易权能专属于欧盟。

从实践中看，文化贸易主要还是成员国主管事项，欧盟只是在较低层面统一文化产品出口许可，以及在国际文化贸易谈判中协调各国立场。同时还应看到《里斯本条约》第十三编虽为“文化”专题，但从其内容看并没有涉及文化产品贸易事项，而仅涉及非商业性文化交流和艺术创作。因此，很难找到文化贸易专门法律规定，只能从欧盟具体实践中得出规律性认识，判断未来立法和发展方向。

(二)文化贸易自由化与文化多样性的统一

欧盟在制定文化及文化贸易政策过程中一直追求文化贸易自由化与文化多样性的统一。这正好反映了文化产品所承载的经济功能和文化功能两方面属性。基础条约在规定文化及贸易时总是将二者交融在一起，并要求在制定其他领域政策时考虑文化多样性的实现。“欧洲一体化不仅是政治和经济的过程也是文化的过程，欧盟成员国公民对于欧洲的认同是在对于各自民族国家认同的基础上逐步建立起来的。欧洲一体化的基本准则是在多样性的基础上追求同一性，尊重成员国在政治、经济文化上的多样性，共同追求和平与发展的根本目标。”[8]Galperin 曾说道：“平衡经济一体化与文化多样性并不矛盾，欧盟视听服务自由化有利于促进欧盟共同文化遗产的发掘和保护，营造单一欧盟视听空间。该统一市场下视听产品的规模经济将有效抗衡美国的媒体产品。”[9]635欧盟在制定和执行文化贸易政策时，始终朝着多样性前提下的贸易自由化方向发展，在内部构建欧洲认同的同时极力促进内部文化产品流动和外部文化产品输出。

(三)文化贸易内部自由化与外部限制双轨制

随着欧盟经济一体化不断深入，欧盟出台了系列推动区域内人员、资本、服务自由化政策，极大促进了区域内文化贸易。这体现在基础条约和诸多二级立法规定上，特别是《里斯本条约》的顺利通过，打破了欧盟三大支柱，强化了欧盟行动能力，改革决策机制，使得联盟更为统一和高效。这些都为区域内文化产品的流动和文化服务的提供提供了良好的社会环境和政策导向。欧盟委员会2010年3月出台《欧洲2020战略》指出在全球金融危机背景下欧盟未来10年的发展重点和具体目标，其中首要的是发展以知识和创新为主的智能经济。在视听和广播电视领域，欧盟议会和理事会于2010年3月10日最新出台了关于成员国视听媒体服务合作指令，统一各国立法和实践，对涉及广播电视播出与跨界收听、广告内容、电话购物、少数者保护等系列问题进行协调，进一步规范了欧盟境内视听服务。[10]

欧盟在极力促进内部市场自由化的同时，对于外来文化产品输入保持较高的警惕。欧盟和美国同为世界上首屈一指的经济体，在文化产业及输出上欧盟稍逊一筹。以电影媒介为例，虽然欧盟每年制造的电影总数比美国多，但欧盟影院70%的收入仍源于美国影片的票房收入，因此欧盟在试听媒体服务指令中也对荧幕配额做了限制，规定欧盟电影播放的最低比例，这也从一个侧面反映了欧美文化产业较量及欧盟对美国文化强势输出的担心。一直以来美国文化政策秉承自由主义传统，以强调文化产品生产、销售的高度市场化和最小化政府干预为主旨。[11]欧盟相反为了限制美国文化产品对欧盟输出，在文化产品准入上采取了保守政策，强调“文化例外”和“文化多样性”，为自身文化产业发展和输出创造空间。欧盟限制措施具体包括补贴、市场准入限制、税收、许可证限制、外国投资及所有权限制、本国内容要求和有关知识产权的措施等。[12]26-28因此，欧盟文化贸易政策在内部和外部市场上并非一致，基本上是“对内开放，对外保护”[13]，在限制美国文化产品对欧盟强势输出的基础上极力促进成员国间文化交流及文化产品流动。

(四)文化政策始终充斥着保守派和自由派之间的斗争

保守派和自由派代表为英国和法国，二者分歧主要体现在对视听文化产品贸易是否应该予以干涉以及干涉的程度问题上。英国与欧盟其它成员国相比在世界视听产品贸易中占有很大比例，受益于英语在世界范围内适用的普遍性，一直奉行文化自由的政策，认为排除政府干预、完全开放市场才能提高文化产业的竞争力；法国为了保护和发展法语文化，抵制英语文化的强势输出，主张文化政策应尊重和体现多样性，特别是保护边缘群体少数者文化。法国相比其它欧盟成员国提供给视听文化产业的补贴要高很多，其中对于法国电影业影响最大的是1989年以来的“朗格计划”(Plan Lang)。该计划对法国电影制造提供高额补助旨在捍卫并传播法语文化和增强文化的多样性。[14]12马约正式规定文化政策之前，欧共体委员会曾两次针对法国报纸和杂志政策提交欧共体法院，法院在两案中都认定法国的相关政策违背了《欧洲联盟运行条约》第34条(原欧共体条约第28条)“禁止对成员国之间的进口施加数量限制或采取具有同等效果措施的义务”。[15]法国在抗辩中指出：“相关措施并未违反欧共体条约原28条规定的义务，对承载政治、经济和文化信息功能的产品原欧共体条约第28条是否适用存在疑问。”该观点虽未被法院最终采纳，但是反映了法国在文化产品贸易上的保守立场。

(五)区分一般文化贸易品与具有艺术、历史或考古价值的宝藏

欧盟在促进一般文化贸易品自由流通和扩大出口同时特别注重对具有艺术、历史或考古价值的宝藏的保护，通常将保护遗产措施排除在禁止性措施之外。1993年欧盟理事会颁布《归还非法从成员国境内转移的文物》指令，要求各国归还从其它成员国境内转移的承载艺术、历史和考古价值的文物。[16]《里斯本条约》第36条“禁止成员国间数量限制”条款规定：“……基于保护具有艺术、历史或考古价值的国宝方面的原因，或者基于保护工商业产权方面的原因而禁止或限制进出口货货物国境，此类禁止或限制不应构成对成员国间贸易的一种任意歧视手段或者一种变相限制。”该条间接肯定了对具有艺术、历史或考古价值宝藏禁止或限制交易的合法性。欧盟上述做法也体现其促进文化多样性和构建欧洲身份认同前提下的文化贸易自由化精神，区分一般文化产品和具有文化遗产价值的宝藏，采取不同的政策分别对待，很好地平衡了文化产品的经济属性和文化属性。

三、欧盟对外文化贸易实践

(一)欧盟与WTO——从文化例外到文化多样性主张

乌拉圭回合谈判时期，围绕着视听产品文化贸易成员方间发生了激烈的争论。美国为了维护其强大的视听文化产品输出，极力主张视听产品应与一般产品一样适用GATT货物贸易和服务贸易规则。欧盟则极力坚持文化例外，强调文化产品除了商品属性外还承载着其它重要的社会功能，不能与一般商品和服务等而视之，应属于例外的范畴。法国、英国、加拿大等是文化例外的坚定拥护者，要求文化产品和服务不得纳入一般商品贸易范畴。[17]最终欧盟倡导的“文化例外”并未体现在乌拉圭回合谈判最后文件之中，经过妥协最终双方达成了一致，即各成员国不制定任何与视听服务有关的市场准入与国民待遇方面的承诺，将与电影与电视节目相关的措施列于最惠国待遇豁免清单中。欧盟、加拿大没有对视听服务做任何承诺而将其排除于最惠国待遇之外，仅18国(主要为发展中国家)对视听服务做出具体承认，其中没有一个欧盟成员国。从结果上看美国的主张略占上峰，欧盟文化例外的提议并没有最终写入最终协定文本，只是采取灵活措施允许一定程度文化保护，并没能阻止美国文化产品的在WTO体制内的强势输出。

2000年开始了新一轮多哈回合谈判，服务贸易谈判目标主要为改革现有GATS规则和原则和成员国对外进一步开放服务贸易市场。在视听服务问题上美国、巴西、瑞士、日本与加拿大提出了具体建议。[18]17-19美国提案希望提高成员国在试听服务领域的服务承诺水平，力图创建一套清晰可靠的贸易规则。就试听服务补贴纪律达成一项专门协议，允许成员国为实现特殊目的而实施经过严格限制的补贴措施，确保对贸易的扭曲效果降至最低。[19]92-94欧盟则坚持乌拉圭回合中的主张，极力强调文化贸易应尊重“文化多样性”。其指出欧盟视听文化谈判目标是“保证成员国有能力保卫和实现文化多样性政策”。在该立场上，加拿大与欧盟最为接近，其主张除非新的保护文化多样性国际机制建立，否则成员国仍有权利为实现文化多样性目标而采取措施。[20]截至目前，关于视听服务谈判正在艰难进行，基于各方意见分歧较大，在短期内很难达成一致意见。

(二)欧盟与UNESCO——文化多样性主张重要阵地

欧盟积极参与、促进和批准联合国教科文组织主持的《保护和促进文化表现形式多样性公约》(UNESCO)，在欧盟的推动下条约于2007年正式生效，成为欧盟和美国视听文化产品交锋的又一有力武器。公约与WTO文化贸易政策存在诸多理念和制度的冲突，具体表现为指导原则的不同、成员国权利和义务的差异、争端解决机制的冲突等。公约的条文设计将严重冲击WTO最惠国待遇、国民待遇、非歧视待遇、数量限制、知识产权保护、补贴、进口许可程序等规则。基于大部分成员国的重合，公约对WTO框架内文化产品贸易产生重要影响。 “公约可能违反GATT1994取消数量限制的规定、国民待遇问题、GATS第17条第1款和《补贴与反补贴协议》等。”[21]83-84“虽然公约(UNESCO)并没有直白地表明其核心保护对象是视听产品及服务，但其对WTO造成不可克服的障碍。”[22]553‐574美国拒绝签署文化多样性公约，认为“文化例外”构成贸易保护，文化多样性公约实质是支持该种保护而非真正出于保护文化多样性的目的。[23]142不论是先前的文化例外还是后来的文化多样性，欧盟在文化产品贸易中的立场并无实质改变，只是采用了更为中立的措辞和更能让人接受的包装。其实质仍为抵制美国强势文化对欧盟的冲击，保护和发展成员国文化产业。

从欧盟参与文化贸易多边实践中不难发现，虽与美国一样同为世界首屈一指的经济体，在文化贸易立场上欧盟比美国更为谨慎和保守。一方面其试图通过新一轮谈判不断促进视听产品服务领域开放，让更多欧盟文化产品及服务流向区域外，同时又对美国强势输出保持着警惕。因此，欧盟并不同意单一的文化贸易自由化，而是通过保护文化多样性给联盟及成员国政策制定留有余地。此外，欧盟积极促进WTO之外UNESCO公约的制定和生效，将其作为制衡美国文化产品的又一有利阵地。可以预见在未来，这一立场还会在较长时间内持续。

四、欧盟文化贸易政策对中国的启示

(一)倡导文化多样性，增强文化产品和服务出口

欧盟是倡导文化多样性的典范，并通过努力试图获得更多国家和组织的认同。2008年《在欧盟成员国间和对外关系中促进文化多样性和知识产权对话》明确了文化在对外关系中的三个政策目标：(1)将文化政策融入欧盟对外关系政策、项目以及与第三世界和国际组织的关系之中。(2)促进全球批准和执行《保护和促进文化表现形式多样性公约》。(3)按照2008年文化对话年的提议通过欧盟内部和对外的项目和意识提升活动促进文化间的对话。[24]中国在近些年对文化出口高度重视，在立法和政策上给予一定指导和倾斜。如2006年初，中共中央、国务院联合颁布了《关于深化文化体制改革的若干意见》成为指导我国文化体制改革的纲领性文件。该意见指出:“要着力培育外向型文化企业，积极实施‘走出去’战略，创新对外文化交流体制和机制。实行政府推动和企业市场化运作相结合，打造一批具有国际竞争力的文化企业，成为实施文化‘走出去’战略的主体”[25]59。同时国家部门如文化部、商务部也出台了部门立法和行政法规，进一步扶植文化产业发展，增强文化产品和服务出口竞争力。但目前仍存在立法层级较低，法律间协调程度不高等不足，应该倡导“文化多样性”客观对待文化产业的经济价值和文化社会价值，不断发掘和培育民族文化，抵御外来文化的强有力冲击。

(二)利用新一轮谈判机会积极创造规则

中国从复关到入世，从始至终并没有参与乌拉圭回合视听服务谈判，而是一揽子接受乌拉圭回合最后文件，因此中国作为发展中国家特有的国情和利益并没有得到体现。2001年《中国入世议定书》附件九明确对视听服务做出市场准入承诺，指出“自加入时起，在不损害中国审查音像制品内容的权利的情况下，允许外国服务提供者与中国合资伙伴设立合作企业，从事除电影外的音像制品的分销。在不损害与中国关于电影管理的法规的一致性的情况下，自加入时起，中国将允许以分账形式进口电影用于影院放映，此类进口的数量应为每年20部。自加入时起，将允许外国服务提供者建设或改造电影院，外资不得超过49%。加入WTO一年之后，国内报刊零售市场将对外开放，三年后国内发行批发企业外资可以进入。”[126]202我国在文化产业及服务的开放相对来说还比较有限，但根据承诺，我国大部分文化产业已经度过了过渡保护期，需要整体适用WTO现有规则。中国视听领域面临着外来文化产业巨大冲击，文化产业贸易逆差严重。在多哈回合谈判中欧美等发达国家不断向中国代表团施压，要求进一步放宽市场准入。

(三)积极利用现有规则解决文化贸易争端

WTO成立至今审理了几起与文化贸易相关的案件，包括美加期刊措施案、土耳其建议税案、美日影响消费胶卷与相纸案、美日影响发行服务措施案、欧加电影发行服务案以及最近的美国诉中国影响某些出版物和视听娱乐性产品的贸易权与分销服务措施案。美国多作为申诉方对其它WTO成员视听服务及期刊措施提起诉讼，而欧盟和中国都为曾为应诉方。特别是2007年中美出版物案，美国认为中国相关措施与《中国加入WTO议定书》、GATT1994以及GATS规定不符，请求设立专家组，澳大利亚、欧盟、日本、韩国和中国台北作为第三方参与诉讼，2009年8专家报告裁定中国败诉，2009年12月21日上诉机构支持专家组的结论，裁定中国措施违反了WTO规则侵犯美国利益。[27]虽然中国败北已成定局，但留给我们更多的是关于以往文化争端案件专家组立场倾向及对《保护和促进文化表现形式多样性公约》争端解决机制运用的反思。[28]91-101从短期看在WTO之外寻求争端通过外交方式解决可以避免其它成员国通过搭便车的方式运用裁决结果，将损失降到最低。从长期看还应从振兴我国文化产业竞争力和改变WTO现有文化产品和服务规则着手。

(四)平衡WTO和《保护和促进文化表现形式多样性公约》义务

中国于2001年加入世界贸易组织，2006年12月29日我国第10届全国人民代表大会常务委员会第25此会议通过了关于批准《保护和促进文化表现形式多样性公约》的决定，因此中国同为WTO和UNESCO的当时国。应该说加入上述公约符合我国文化产业保护及发展利益，WTO作为全球最具影响力的多边贸易组织，其独特的制度设计能让中国更快融入世界贸易体系，为我国文化贸易进出口开辟新天地。同时，WTO将贸易自由化作为其追求的首要目标和终极目的，因此在促进贸易的同时容易忽略其它利益和价值追求。在这点上UNESCO在文化多样性保护上是对WTO很好的牵制和制约，二者在宗旨目标和具体制度设计上难免存在冲突，欧盟和中国同为上述协定的当事国，有着共同的目标和价值追求，欧盟在处理二者冲突，运用制度差异维护本联盟利益的实践对中国具有较强的借鉴意义。

五、结 论

随着文化产业链的延伸，文化产品及服务不仅是一种文化符号，还是经济有力的推动力。随着知识经济的强有力发展特别在全球金融危机背景下，相比传统产业模式，文化贸易作用和前景十分引人注目，文化贸易在各国政策立法中地位逐步上升。虽然欧盟基础条约和二级立法并没有出台专门有关文化贸易政策的立法，但从现有散落于文化政策和共同商业政策条文分析，结合欧盟对外文化贸易实践，不难看出欧盟文化贸易政策总体目标是文化多样性条件下的文化贸易自由化。

然而，由于与美国文化政策秉承的自由主义传统，以强调文化产品生产、销售的高度市场化和最小化政府干预为主旨不同，欧盟为限制美国文化产品对欧盟输出，在文化产品准入上采取了保守政策，强调“文化例外”和“文化多样性”，为自身文化产业发展和输出创造空间。从而在文化贸易上欧盟采取了双轨制，一方面极力促进区域内文化贸易一体化，整合成员国政策立法，积极寻求海外市场，同时又对美国为首的外来文化产品和服务设置隐形障碍，限制其市场准入和市场份额。并通过新一轮多哈谈判极力使该手段获得认可，设置对其有利的文化贸易新规则。

中国虽然为独立主权国家与欧盟超国家实体有着本质差异，但其境内也有着丰富的文化资源传统，对外同样面临着美国强势文化产品服务输出问题。同为WTO和《保护和促进文化表现形式多样性公约》成员国，如何在多哈回合新一轮谈判过程中协调二者间的关系，立足于中国实际创造出有利于本国的新文化贸易规则，欧盟立法和实践经验有着十分重要的借鉴意义。

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