常熟市机构养老的现状、问题与对策

郑 功，陈照清，张国平，罗建华

（1.常熟理工学院 管理学院；2.常熟市民政局，江苏 常熟 215500）

一、问题的提出与相关研究综述

上世纪80年代初期，常熟已提前进入老龄化社会。人口老龄化不仅给常熟经济社会带来严重的影响，而且随着高龄老人的增多，需要长期全面护理的老人比重将呈现加大趋势，社会养老已刻不容缓。

机构养老是社会养老的重要形式，是养老现代化的重要体现。关于机构养老的内涵，目前理论界还存在一定的争论。穆光宗以“养老支持力”为划分标准，将养老方式分为家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”，由社会来提供养老资源的就是“社会养老”，自我养老从理论上讲就是既不依靠子女和亲属、又不依靠社会保障的养老方式。而从养老资源的来源看，“居家养老”可以是“自我养老”和“社会养老”，“机构养老”就其实质也完全可以是“家庭养老”。［1］姜向群认为，机构养老是社会化养老的一种。社会化养老是指有别于传统家庭养老的、通过社会途径、以社会制度保证的养老方式。［2］于潇认为，以生活照顾方式为标准，由社会福利机构提供生活照顾的为“机构养老”。机构养老的载体是敬老院、老年公寓、托老所、老年护理院等。［3］这些养老机构具有专业化、社会化、市场化的特征，其职能是提供专业化的老年人生活照顾服务，其服务对象包括完全能够自理的老人，特别是半自理和完全不能自理的老人。

从已有研究来看，我国老年人对机构养老服务有较大需求，并具有多样化、差异化的特点。机构养老专业化水平一般较高，能减轻家庭成员日常照料等负担，避免家庭养老的种种缺陷。［4］目前，越来越多的老年人开始选择机构养老，这不仅能减轻家庭成员养老负担，更能保证自身养老质量，享受更好的养老服务。但是，目前养老机构服务不论在数量上、还是从服务内容、管理水平方面都与老年人的需求存在较大差距，存在诸多问题。本文结合常熟市的机构养老的现状，分析存在的问题，并提出加快机构养老建设的相应对策。

二、常熟市机构养老的现状

常熟市机构养老建设起步早，基础好，经过多年的探索，形成了独具特色并在全国县级城市中保持先进性的体系和内容，这主要表现在以下几个方面：

1.机构养老建设有序进行，发展势头良好

近年来，常熟市委、市政府加大力度扶持养老事业，把养老机构设施建设放在首位，加快推进全市养老事业发展。常熟市遵循“政府主导、社会参与”的原则，调动各类资源，推进社会化养老服务机构建设，于2009年在全省率先实施了机构建设服务体系建设两年行动计划。截止2011年12月，常熟市共有24家养老机构，所拥有的养老床位达到6180张，占老年人口的2.5%。其中，公办养老机构床位数3108张，民办养老机构床位数3072张，养老床位总量位居苏州县市第一。2011年全年度新增养老床位1510张，增长率达24.4%。

2.形成城乡同步、分层分块管理新格局

在机构养老体系建设过程中，常熟市把整个区域划分为五个板块，分别是主城区（虞山镇、尚湖度假村、古里镇、沙家浜镇）、沿江片区（碧溪镇、梅李镇）、北部片区（海虞镇）、南部片区（辛庄镇）和支塘片区（支塘镇、董浜镇）。针对每个片区老龄人口数、老年人口的养老需求以及片区经济状况等，建成符合实际情况的养老机构，形成公办公营、公办民营、民办公助多种经营管理模式，初级、中级、高级多样化、多层次养老服务方式并存格局。公办养老机构收容三无老人和低保老人，而民办养老机构则主要接收自费老人，这些老人普遍有养老保险，具有一定的经济实力。在低收入老年人口集中的乡镇板块，建立分层养老体系，各镇收养老人从五保老人为重点延伸至低收入老人群体。

3.政府主导、社会参与，多元推进养老机构建设

在推进养老机构设施建设过程中，政府扮演着重要的角色。常熟市政府高度重视养老机构建设，通过有序的养老资源配置，确保最大限度地保障老年人的养老需求。第一，制定实施《常熟市养老机构设施建设“十二五”规划》，将养老服务建设纳入政府工作计划中，由政府引导，发动全社会参与，加快推进社会养老机构建设。第二，制定《常熟市扶持民办养老服务机构暂行办法》，通过床位补贴、税收减免、养老机构项目优先审批等手段，扶持全市民办养老机构的运营发展。第三，养老工作由分管市长领导，定期召开各区域养老机构设施建设情况汇报会议，并由相关部门成立推进小组，严格督查，定期考核，形成政府主导、板块互动、协作配合的工作流程。

4.颁布相关制度政策，促进机构养老发展

常熟市在推进社会养老机构建设发展过程中，也拟定了相关政策法规，如《中共常熟市委、常熟市人民政府关于加快推进养老服务业建设的意见》（常发［2008］64号）、《养老机构设施建设目标任务责任书》（常熟市人民政府）。在政策文件的指导下，常熟市着力于推进以公益性养老机构为基础、社会养老机构为补充的养老机构建设工作，保证养老床位数量最大化、社会老人收容能力最大化，提高机构养老服务管理水平。常熟市政府还于2010年颁布了《常熟市扶持民办养老服务机构暂行办法》，从经济资助、优惠政策、经费保障等环节给予财政扶持。

5.监督体制不断完善，保障机构养老建设

作为机构养老建设的直接领导和执行部门，民政局发挥职能作用，对各片区的养老机构建设项目进行全面监督，并进行重点指导。在养老机构建设项目前期规划中，要求所建养老机构功能配置必须完善，保证了新建养老机构能够达到示范性养老机构硬件标准，也更能体现常熟本土人文特色。同时，民政局颁布了《关于加快养老服务体系建设工作的意见》，明确各片区养老机构建设要求，确保各项工程高质量完成。有了政府部门的监督和奖惩制度，更好地激发了各片区机构养老建设的热情和动力。

三、存在的问题及成因分析

1.老年人对机构养老的认识还存在一定偏见

在中国传统思想的影响下，老年人家庭观念较为强烈，对机构养老认识还存在相当的偏见。数据显示，常熟地区超过95%的老年人倾向于家庭养老，相当小比例的老年人选择机构养老。这是因为老年人的家庭观念牢固，同子女共同生活的意愿较为强烈，他们也极为重视街坊邻里情感的维系，机构养老则容易导致老人与亲友关系的疏远，会对老年人的心理产生负面作用，对其晚年生活有不利影响。而居家养老则能为老年人带来归属感和依赖感，因而成为老年人倾向选择的主要养老模式。另外，选择机构养老常被冠以与子女关系不融洽等负面评论。在这些传统思想观念的驱使下，很多老年人，特别是农村老人拒绝机构养老。

2.城乡养老机构存在较大差距，公办民办推进不平衡

近年来，常熟市养老机构设施建设取得了一定成效，进入了“城乡同步、整体推进”的新阶段，但通过调查走访发现，目前城市与农村养老机构存在一定的差距。第一是基础设施方面，城区养老机构具备地理位置及城区经济现状的优势，资金到位且充足，基础设施配备完善；而乡镇养老机构基础设施配备受经济条件影响较为单一。第二是入住率问题，老年人经济承受能力有限和居家养老意识的强烈，导致乡镇养老机构入住率低，床位空缺明显；而城区养老机构床位需求很大，且达到饱和状态，两者形成了鲜明对比。公办和民办养老机构发展不平衡问题显现。常熟公办养老机构享受政府拨款，拥有充足的资源，发展势头良好；而民办养老机构，由于政策支持不足，盈利空间有限，直接导致其市场化运作受阻，发展艰难。

3.财政来源渠道有限，资金紧缺

养老机构的财政来源通常包括政府拨款和私人投资，由于目前经营养老机构缺乏营利点，私人投资比例并不大。2011年国家宏观经济政策偏紧，常熟各镇财政面临很大压力，专项资金并不充足。近年来，各镇普遍开始建造“双置换”安置房，所以可用于养老机构建设的土地越来越少，也制约了可支配收入的增加，导致很多养老机构项目的运行受到了不同程度的影响。常熟市老年公寓项目就是一个典型的例子：经过立项、规划选址、用地预审、建筑设计等前期准备工作，该项目被列入常熟市政府2011年黄河路综合改造拆迁项目，但由于资金问题导致其开工时间推迟，实际动迁开工当年并未启动。

4.机构养老制度建设相对滞后

近年来，尽管各地政府颁布了许多扶持养老机构的政策文件，提供养老机构建设规划、项目审批、养老机构税收减免等优惠政策与条件，但这些规定大多倾向于原则性，目前并没有形成完善的机构养老制度，对优惠条件缺乏明确的解释和说明；模糊性的条文也导致部门之间存在推诿现象，大多以倡导和宣传为主，缺乏操作性，执行力不强，政策法规很难落实到位。目前，常熟市关于机构养老方面较为明确的一份文件是《养老机构设施建设目标任务责任书》（常熟市人民政府），另外一份是《常熟市扶持民办养老服务机构暂行办法》，针对性不强，很多内容都集中在传达加快老龄事业发展的文件精神上，并没有明确的发展机构养老的具体规划和落实措施。

5.养老机构“排队等”与“入住率低”矛盾凸显

截止到2011年12月，常熟市拥有养老床位6180张，涵盖了全市24家养老机构，床位数只占老年人口的2.5%。常熟已步入老龄化社会，高龄化趋势明显，很多失去自理能力的高龄老人急需专业化的养老服务。经济发展带动年轻人群的工作，间接导致了空巢老人数量骤增，加上孤寡老人、智障老人等都需要进入专业的养老机构，因此导致大部分公办养老机构床位饱和，出现供不应求现象。目前养老机构有效床位数量不足，养老床位缺口很大，导致了很多片区养老机构需要排队入住。同时，在走访常熟市乡镇养老机构时发现，目前很多乡镇民办养老机构存在入住率偏低的情况。这一是由于乡镇老年人思想较为传统，重视维系家庭关系，不愿入住养老机构养老；二是由于农村老年人经济能力有限，承担不起机构养老的费用。因此，在城区很多公办养老机构床位饱和且需排队入住的情况下，村镇很多养老机构入住率却很低，两者的矛盾，凸显了目前常熟机构养老的局限性。如何配置各区域机构养老资源、确保利用充分化是相关部门急需解决的重要环节。

6.工作人员专业化水平低，服务质量有待提高

我国现有的养老服务队伍还远远不能适应养老事业发展的客观需求，最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。常熟市的情况也一样。由于工作的性质和内容，养老机构工作人员的学历普遍不高，并且年龄偏大，青年人往往不会选择去养老机构就职，导致养老机构用工问题显现。养老机构工作人员的职业技能如何认定和通过目前没有规范的渠道，很多工作人员服务技能有限，且缺乏系统完善的培训机制。服务队伍的整体素质较低，服务水平、业务素质不能满足日益增长的养老需求。

四、进一步完善机构养老的对策与建议

1.健全机构养老制度体系，保证机构养老工作有据可依

2010年，常熟市发布了《常熟市扶持民办养老服务机构暂行办法》，进一步加快了常熟市养老服务事业的发展，建立健全了社会化养老服务事业。但是，常熟市机构养老的相关政策文件较为原则性，并没有形成完善的制度体系。作为机构养老事业发展的重要环节，要加快健全机构养老制度体系，政策文件要有明确的针对性，既要有统领机构养老的总纲、方针、政策，更需要细分出来的制度来保证养老工作的开展。关于养老机构用地权限、社会危机处理、养老机构财政扶持等方面，要有明确的政策文件，只有在完善的机构养老制度体系的支持下，机构养老工作才能有据可依。政府部门应尽快出台与机构养老行业相关的法律法规，使养老机构的兴办、运营、管理更趋于专业化、法制化；同时要在实施办法、准入规则、退出条件等方面做出明确规定，实现养老机构的规范化管理。

2.明确政府部门工作职责，营造“政府主导、社会参与”新局面

政府要加强对养老机构建设工作的组织领导，将养老机构建设摆上政府工作的重要议事日程，纳入地区国民经济和社会发展规划及基本公共服务建设的重要内容。政府要从各方面引导机构养老建设，第一要加强政府支持力度，从舆论、财政、运营管理等角度，发挥政府工作职能，确保机构养老扎实稳步推进；第二是宏观把控养老机构的扩展，在增加床位以满足老年人养老需求的同时，更要保证机构养老服务的质量和水平；第三是发挥政府监督职能，对养老机构管理进行全面监督，确保养老机构健康发展。在政府成为机构养老领导者的同时，鼓励全社会共同参与机构养老事业。民办养老机构作为民办非营利企业，民间管理是必然的。机构养老的发展，需要全社会共同参与，特别是引进社会公益团体等其他第三部门养老服务机构。社会志愿者协会定期同养老机构合作，组织各类文艺活动，交流活动等，带给老年人温暖和快乐，使老年人身心愉悦，提高其精神生活质量。

3.加大财政投入，营造优越的养老机构建设发展环境

完善公共财政对养老设施建设的优先投入机制，加大基建投入，保障运行经费，提高护工待遇，加大按龄入住的优惠力度，真正形成政府主导、社会参与的养老格局。对于公益性养老机构建设实行以奖代补，在目标期内新建具有一定规模的颐养院，给予适当的经济奖励。常熟市于2011年开始实行《常熟市扶持民办养老机构暂行办法》，各部门要认真落实相关政策，积极扶持优质的民办养老机构，促进民办养老机构健康快速发展。为了扶持养老机构发展，在开办、立项、规划、环境评估、建设推进等方面，给予优先审批；鼓励利用社会闲置的厂房、宾馆、校舍及乡镇合并过程中的富余办公用房开办养老机构；坚决执行按国家现行优惠税收规定收缴养老服务机构的税收，对福利性、非营利性老年服务机构免征营业税和企业所得税；对养老机构日常运营中的开支给予相当比例的优惠，对于在100张床位以上的养老机构给予一次性补助以确保其日常运营。在政府工作计划中，养老机构的扩建势在必行，通过各方面的扶持，营造优越的养老机构建设发展环境，确保养老机构健康快速发展。

4.抓好机构养老服务体系建设，推动机构养老建设品牌化

机构养老是老年人享受养老服务的重要依托，要把机构养老服务工作与和谐社会建设相结合，统筹兼顾，整体推进，把机构养老服务体系建设成为促进养老服务事业发展的重要抓手。老年人养老方式包括了机构养老、社区养老和居家养老，针对各地区不同的经济情况、老年人口比例等因素构建适宜的养老模式，形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老机构在自身发展与扩展过程中，要适应经济、人文环境，因地制宜，建立分层次机构养老模式，民办公助、公办公营等多种形式并存，养老机构服务也分为初级、中档、高档多样化的层次以适应不同老年群体的养老需求。整个社会中对机构养老有需求的老年人数量较为庞大，通过完善养老机构的管理和服务，分层次接收老年群体进入养老机构，满足不同层次的养老需求，才能得到老年人的认可和褒奖，使机构养老真正成为老年人养老模式中的一大品牌。

5.整合养老事业资源，推动机构养老模式产业化和服务专业化

养老机构设施建设要充分利用各方面的资源，以方便群众为宗旨，做到布局合理、规模适度，促进养老机构建设向产业化、标准化、优质化方向发展。相关部门针对养老机构发展的评估数据显示，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。开办更多的民办养老机构，民办公助，政府批准和统一监管，完善相应法律法规，为产业发展提供公平健康的环境。积极探索投资、管理和运行机制的改革创新，着力构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的养老服务体系，养老服务规模不断扩大，养老服务产品日益丰富，形成规范的养老服务市场。目前养老机构从业人员文化水平相对不高，专业技能缺乏专业机构认证。因此，要组织养老机构从业人员参加各类专业技能培训，开展老年医学、老年病学、老年心理学等方面的学科教育；同时，开展护理、基础救治等专业实践课程，使之从理论到实践都得到提升，有助于为老年人提供更优质的养老服务。

6.推广机构养老，营造良好的机构养老环境

机构养老是社会养老的必然要求，是社会进步的表现。因此，政府应该通过新闻媒体大力宣传机构养老的好处和必然性，通过宣传和推广机构养老理念，转变旧思想，引导人们接受和认可机构养老，引导和培育养老消费市场的发展。

老龄化社会的到来，导致老年人的养老问题成为一个急需解决的社会问题。在政府参与与支持的同时，更需要全社会的共同参与，要积极培育发展、规范管理各类养老服务的社会团体、服务组织等非盈利机构及服务性企业。不仅新办的养老机构交给社会力量办，而且要把原来公办的养老机构更多地交给社会中介组织和非盈利机构去办，交给市场和企业去办，真正做到发展增量，盘活存量。

［1］穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望［J］.中国人民大学学报，2000（5）：39-44.

［2］姜向群，张钰斐.社会化养老：问题与挑战［J］.北京观察，2006（10）：22-24.

［3］于潇.公共机构养老发展分析［J］.人口学刊，2001（6）28-31.

［4］宋宝安.老年人口养老意愿的社会学分析［J］.吉林大学社会科学学报，2006（4）：90-91.