国内统筹城乡发展、促进共同富裕的模式借鉴

◎ 杨 林 张仁寿 黄小军

国内统筹城乡发展、促进共同富裕的模式借鉴

◎ 杨 林 张仁寿 黄小军

统筹城乡发展是落实科学发展观、实现共同富裕的重要途径。本文通过文献研究法，重点总结归纳重庆、成都、苏州与嘉兴四地在统筹城乡发展的重点领域和关键环节做出的积极探索和实践经验，为各地统筹城乡发展提供借鉴。

城乡统筹 共同富裕 模式

改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡统筹协调发展的政策措施，经济社会面貌发生了巨大变化，社会生产力和综合国力得以明显提高。但由于长期实行城乡有别的管理体制、城乡分割的市场体制以及城乡不均的投入机制，我国大多数地市的城乡二元结构特征依然明显：城市的人均消费水平远远高于农村，道路、通信、卫生和教育等基础设施也比农村发达，经济以工业生产为主，与农村地区以典型的小农经济为主的经济结构形成鲜明的对比。这种二元经济结构的存在，使得各种资源快速向城市聚集，城乡差距拉大，成为制约经济社会发展的重要症结。因此，在我国经济社会发展的新阶段，要解决新矛盾、迎接新挑战，就必须顺应新趋势，抓住新机遇，统筹城乡经济社会发展，实现城乡的共同富裕。而不同的城乡统筹发展模式有着不同的适应性与发展代价，选择恰当的城乡统筹模式、实现城乡经济社会的共同发展，对于加快各地经济发展、提高发展效率、提高城乡居民的福祉等都具有十分重要的意义。

2009年8月，重庆、成都、苏州和嘉兴一起被国家发改委列为中澳管理项目“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”主题试点地区。重庆、成都是国家统筹城乡综合配套改革试验区，苏州、嘉兴是省级统筹城乡综合配套改革试验区，四地结合自身特点，先行先试、创新改革，在统筹城乡发展的重点领域和关键环节作了积极的探索和实践，积累了很多好的做法和经验。

一、重庆模式

重庆在城市布局上呈现“大城市+大农村+大库区+大生态”的总体格局，且农村的地域规模和人口规模远超过城市。自被国务院批准为统筹城乡发展综合配套改革试验区以来，重庆市在经济基础相对薄弱的情况下，直接抓住统筹城乡发展的根本内核：土地、劳动力转移和城乡经济社会协调发展三个关键问题，在统筹城乡发展的实践中逐步走出了一条具有自身特色的统筹城乡发展之路。

（一）统筹城乡规划与协调发展。为了加强统筹城乡规划的协调工作，重庆市调整规划管理分工，启动了105个中心镇和1000个新农村规划编制工作，加快规划向农村延伸，并在九龙坡、江北等6个区县开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点。在促进城乡经济社会协调发展方面，重庆市将 “一圈两翼”（指以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈，以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区及以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区）的联动发展作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带动大农村的区域平台，加大对“两翼”的财政倾斜力度，每年安排7.75亿专项资金，支持31个远郊区县进行基础设施建设，并建立了“一圈两翼”的区县结对帮扶关系，实施一批城市资源下乡示范项目与“两翼”农民万元增收工程，繁荣“两翼”农村经济。

（二）健全劳动力转移的服务与保障机制。为了促进农村富余劳动力的转移，重庆市建立健全劳务输出服务体系，加大农村劳动力的就业培训力度，建立了以市场机制为基础的“全国劳务电子商务平台”，并推行“一个平台、两套标准”的城乡居民合作医疗保险，实行“低费率、广覆盖”的农民工基本养老保险和大病医疗保险办法。

（三）创新土地流转和集约利用制度。为了有效突破统筹城乡发展的瓶颈，重庆市灵活使用土地政策，探索并大力推进土地流转和规模化经营的多元化渠道，建立了以重庆农村土地交易所为平台、城乡统一的土地交易市场与县、乡、村三级土地流转服务机构，开展土地承包经营权、林地承包经营权、实物交易和地票交易，并在江北区、九龙坡和北碚区的35个村开展了村级土地利用规划编制试点工作，将土地规划直接落实到村，并建立了节约集约用地评价指标体系与耕地保护基金，启动了划定永久性基本农田试点工作。

二、成都模式

从2003年开始，成都市立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症。2007年6月7日，国家批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都的改革进一步向“深水区”挺进。经过8年努力，已初步形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。成都城乡一体化改革的经验，概括为：“三个集中”、“四大基础工程” 、“六个一体化”。

（一）用“三个集中”推动城乡一体化。①推进工业向集中发展区集中，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，建立项目必须进集中发展区的激励约束机制，全力打造产业集群。②引导农民向城镇和新型社区集中，规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中。③推进土地向适度规模经营集中，以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，大力发展特色优势产业。

（二）以“四大基础工程” 夯实农业农村发展基础。①推进农村产权制度改革，对农民承包地、宅基地等进行确权颁证，建立市县两级农村产权交易机构，并设立了耕地保护基金，用于补贴农民购买养老保险。②推进村级公共服务和社会管理改革，率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，每年向每个村至少安排20万元资金。③推进田、水、路、林、村等农村土地综合整治，增加耕地和城市绿地，减少城乡建设用地和征地规模。④推进农村新型基层治理机制建设，构建了基层党组织领导、村民会议或议事会决策、村委会执行、其他组织广泛参与的村级治理机制。

（三）以“六个一体化”构建城乡协调发展新格局。①推进城乡规划一体化。按照“统筹规划、城乡一体、全域覆盖”的理念，充分运用现代科技信息技术，通过整合土地利用现状、规划、地籍、影像等基础数据与“征、供、用、保、查”等专题数据，初步建立起包括资源监管、行政监察、土地执法、应急指挥、数据共享、社会服务等功能的覆盖全市、城乡一体的综合信息平台，将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展等各项规划范畴，一张蓝图绘到底，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的“全域成都”规划体系和监督执行体系。②推进城乡产业发展一体化。充分发挥中心城市对农村的辐射带动作用，围绕“三次产业互动、城乡经济融合”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，并按照“一区一主业”，对各县区（市）产业进行规划定位和重新布局，在全市范围内统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展。③推进城乡市场体制一体化。按照“政府引导、市场化运作”的方式，成都市组建了市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司，建立起了政府引导、市场运作的投融资平台。④推进城乡基础设施一体化。成都建立了对城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实施了网络化城乡交通体系建设、推进市政公用设施向农村覆盖、推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化。⑤推进城乡公共服务一体化。建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置。⑥推进城乡管理体制一体化。成都打破城乡分治的行政管理格局，按照“成熟一个、推进一个”的原则，先后对规划、市政公用、交通、农业等30多个部门进行了职能整合和归并，撤并了30%的乡镇和47%的行政村，建立起适应城乡一体化的大部门管理体制。

三、苏州模式

自上世纪八十年代以来，苏州乡镇企业异军突起，创造了经济快速发展的“苏南模式”。近年来，苏州市以科学发展观统领全局，按照统筹城乡发展要求，充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，整体上推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、农村社会保障、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了有益的探索。苏州城乡一体化发展，可概括为：“三集中”、“三大合作”、“三置换”、“六项机制”。

（一）推行“三集中”。①工业企业向开发园区和工业规划区集中，通过“退二进三”、“腾笼换凤”或“退二还一”、进行异地置换；②农业向适度规模经营和现代都市农业规划区集中，实现集约开发，鼓励组建土地股份合作社，发展规模现代农业；③农民向城镇和新型居住区集中，宅基地换房进城进镇、或就地集中居住，实现人口聚集。通过“三集中”促进城乡空间融合、优化资源配置，转变农民生产生活方式，促进经济发展方式转变。

（二）发展“三大合作”。①按照“量化存量，按股分红，谋求增量，促进发展”的思路，发展社区股份合作，把集体和个人资产折股量化到所有集体经济组织成员，资产变资本，农民变股民，农村变社区。②按照“依法、自愿、有偿”的原则，发展土地股份合作，把农户土地承包权入股组建土地股份合作社，土地经营权市场化运作，发展现代农业。③按照入社自愿、退社自由的原则，发展农民专业合作社，主要包括富民合作社和劳务合作社，富民合作社由集体出土地、农民出资本，在工业园区和城镇规划区建设标准厂房出租，实现风险共担、按股分红；劳务合作社是将流转出土地的农民组织起来集中培训，按照劳务市场需求介绍就业。目前，苏州市农村“三大合作”经济组织累计达2935家，持股农户占农户总数的92%，实现“户户有股份、家家是股东”。

（三）实行“三置换”。为了切实保障农民利益，使广大农民充分分享工业化、城市化的发展成果，苏州市创造性地开展了“三个置换”，探索农民变市民途径。即集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。

（四）建立“六项机制”。①建立三产协调发展机制，注重把发展现代农业与保护生态环境、促进农业增效、农民增收紧密结合起来，加快了传统农业向现代农业转变的进程。②建立城乡统筹就业机制，大力强化培训、就业指导，使广大求职人员得以通过培训获技能、提高技能有工作，进而直接促进了工资性、经营性和资产性等各项收入的提高。③建立覆盖城乡的公共财政体制，不断加大公共财政对新农村建设的支持力度，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立了农村最低生活保障、农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度三大保障体系，推动城乡基本公共服务均等化。④建立城乡改革协同推进机制，在稳定和完善农村基本经营制度基础上，不断深化农村改革，培育现代农业经营主体。⑤建立县域经济、小城镇和新农村协调发展机制，注重发展壮大县级城市，县级统筹已成为苏州城乡统筹的主要形式和主体力量。⑥建立城乡规划统筹机制，形成全方位、多层次、开放式的城乡空间网络结构，使全市呈现出以城市群为主体，新农村为基础的城乡新格局。

四、嘉兴模式

2008年7月嘉兴和义乌一起被浙江省政府列为统筹城乡综合配套改革试点。8月初嘉兴市制定了改革试点实施意见，试点工作全面铺开，全市共设立了9个试点镇，其中下辖五个县市各设1个试点镇，两个区各设2个试点。“嘉兴模式”的核心内容是以“平等、自愿、有偿，梯度、分享与融合”为理念，创新“两分两换”工作。

（一）以“两分两换”推动土地集约节约。嘉兴市在坚持“三不变”（即农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的量与质不变）的基本前提下，按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开（即“两分”）的总体思路，在推动区域土地要素多元配置的基础上，通过土地要素的确权、赋能与流动，形成土地资产的增值效应，吸引农民“以承包地换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方” （即“两换”），推进农民就业非农化，居住城镇化、保障公平化和生活现代化。

（二）以“1+X”创新网络型城市架构。为了避免城市化进程中的中心城市人口集聚过快带来的城郊贫民化，嘉兴市紧紧围绕加快“1640”(1个中心城区，6个县级城区，40个重点镇区)现代化网络型大城市建设的战略目标，以新市镇发展和新社区建设为重点，严格按照“1+X”（“1”指每个新市镇镇区，“X”为镇区以外配套的城乡一体新社区及其数量，“X”不大于现有的行政村个数）的要求进行村镇规划布点，在制度设计中对人口集聚进行了城市、城镇、农村新社区的三级梯度安排，使农民在融入城市过程中有了一个低成本发展路径，实现了城乡统筹、城镇化与城市化三阶段发展目标的统一，并在运行模式上实现了无缝对接。

（三）以“十改联动”实现公共服务均等化。与以往城市化进程中征地发展所不同的是，嘉兴“两分两换”过程中，将农地拆迁、农地流转等制度创新获得的财富增值、效益提升引入二次再分配，通过就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等 “十改联动”措施，大力推动城乡社会保障、医疗保障和教育、交通等公共服务的均等化，使制度创新的利益惠及全体居民。

（四）以制度创新促进城乡统筹良性循环。为了解决城市化与城镇化进程中农民进城后的就业、居住与生活问题，嘉兴就统筹城乡发展在金融制度、产权制度与管理制度等方面作了创新，发挥了区域建设中各个市场主体的作用，为发展提供了资金支持。在产权制度改革方面，嘉兴市对农村宅基地、农房、农地承包经营权进行产权确认，将农房、农地承包权视作特殊产权进行运作，并创新了农业投资公司主体，为农地的流转提供了交易平台与储备主体。在金融制度改革方面，嘉兴市在全国率先开展“农村党员创业贷款”、“农村住房抵押贷款”、“排污权抵押贷款”等业务，在全省率先开展农村信用体系建设和中小企业信用评级试点工作，并在统筹城乡发展中以镇（街道）为单位组建投资主体，采取“项目组合、银团支持”的融资模式，为统筹城乡发展提供了庞大的资金支持。

五、国内模式的共性及启示

由于我国城乡差距、区域差距、贫富差距过大，统筹城乡一体化发展、逐步实现共同富裕的可行性路径，从经济发展而言，要解决“钱从哪里来”和“人往哪里去”的问题；从政府保障而言，要平衡“城市和农村关系”、“群众和干部关系”、“市民和农民关系”的问题。目前重庆、成都、苏州、嘉兴等地在统筹城乡一体化发展中最基本的内容是相似相通的，概述起来就是“三个集中，六个一体”，即推进项目向园区集中、农民向社区集中、土地向规模经营集中，实现城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、创业就业一体化、公共服务一体化、社会管理一体化。但这四个城市在具体操作中又有自己的创新，值得我们借鉴。从四地的实践来看，可以获得如下启示。

（一）科学规划、因地制宜。重庆、成都、苏州、嘉兴四市把科学规划作为统筹城乡发展的基础和龙头，不断改革完善城乡规划管理体制机制，“六个一体化”取得了明显成效。如成都将城市规划、产业规划等融入“一张图”，实现“三规合一”，搭建覆盖城乡的“一张图”综合信息平台；嘉兴实施“1640”工程和“1+X”村镇布局规划等。因此，各地应坚持主体功能定位，以全域规划的理念，把城市和农村作为整体统筹考虑，并打破传统理念，着重按照生产空间、生活空间、生态空间分别明确区域功能，因地制宜，分类指导，城乡结合部的区（县）坚持走新型城市化道路，远郊区（县）坚持走中心镇、中心村发展道路，实现全市基础设施、产业发展、环境保护的城乡一体化。

（二）产业发展、共同富裕。发展是第一要务，产业发展是推进统筹城乡发展的重要基础，苏州等地之所以能够靠自身努力实现城乡一体发展，其关键在于产业发展十分良好，好的发展环境吸引产业资本大量聚集。因此，各地应坚持“发展是硬道理”的战略思想，在产业发展上宜工则工，宜农则农，宜商则商，做大做强城乡优势产业，实现城乡经济社会的转型升级、跨越发展；借鉴苏州市“三大合作”的做法，加快推进农村集体资产改革，积极发展社区股份合作、土地股份合作和各类农民专业合作，切实拓宽农民增收的路子，建立农民多元化增收长效机制，可促进农村经济社会快速发展；同时还应大力发展社会事业，促进基本公共服务均等化，加快健全社会保障体系，有效扶助社会困难群体，努力提高城乡居民收入，实现城乡共同富裕，保障社会公平正义。

（三）制度创新、盘活土地。农村集体土地产权不清，与国有土地产权不对等，制约了土地资源在城乡之间的顺畅流转和优化配置。这方面，重庆、成都、苏州、嘉兴四市都做了有益的探索。重庆市成立了农村土地交易所，推出了地票交易制度；成都市建立了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，并利用城乡建设用地增减挂钩试点；苏州市在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，并创新经济组织，以土地股份合作为载体，加快推进土地流转；嘉兴市创新“两分两换”工作推动土地节约集约。因此，各地可以借鉴四市经验，按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，通过采取“培养典型、发现典型、总结推广”的方式，加快明晰农村土地产权主体，探索建立农村集体建设用地流转机制，推行城乡建设用地增减挂钩，促进土地资源的优化配置。

（四）资源集聚、以人为本。当前我国各地都面临着人多地少的客观情况和节约资源、保护环境的迫切要求，为了避免资源浪费、环境污染的粗放式发展弊端，以及遵循新型工业化、新型城镇化和农业现代化有机联系的规律，重庆等地都将“三个集中”作为统筹城乡一体化的根本方法，有效地推进了“三化”联动，促进了城乡同发展共繁荣。因此，各地在统筹城乡一体化发展中应坚持“三个集中”的思路，促进“三个转变”，着力落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动；以人为本，切实把改善民生作为各项工作的根本出发点和落脚点，充分尊重群众意愿，广泛争取群众意见，调动群众积极性和创造性，共同推进城乡一体化发展。

[1]咸阳市国土资源局渭城分局赴苏州考察组.关于苏州市统筹城乡发展情况的考察报告[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/69238cd53186bceb19e8bbec.html,2011-7-7.

[2]洛阳日报记者.“三个集中六个一体”构建城乡统筹发展新格局[EB/OL].http://lyrb.lyd.com.cn/ html/2010-10/29/content_681388.htm,2010-10-29.

[3]嘉兴市统计局课题组.统筹城乡发展中“嘉兴模式”研究[J].调研世界,2010(7):31-35.

[4]许昌市赴苏州考察组.关于苏州城乡一体化的考察报告[EB/OL].http://www.21xc.com/Article/ ShowArticle.asp?ArticleID=182629,2010-11-18.

[5]咸阳市统筹城乡发展专题考察组.关于成都绵阳统筹城乡发展情况的考察报告[EB/OL].http:// epaper.cnwest.com/xyrb/html/2010-06/02/content_4573381.htm, 2010-6-2.

[6]嘉兴市发改委.重庆、成都、苏州三市统筹城乡发展的经验及启示[EB/OL].http://www.jxdrc.gov.cn/fgzw/yjjy/201107/t20110713_69558.html,2011-7-13.

The Patterns of All-round Development to Achieve Common Prosperity in China’s Urban and Rural Areas

Yang Lin, Zhang Renshou, Huang Xiaojun

The all-round development of urban and rural areas is an important way to implement the scientific concept of development and to realize common prosperity.In this paper, through the method of literature research, the author summarizes the active exploration and practical experience in the key fields and phrases of the overall development in urban and rural areas of Chongqing, Chengdu, Suzhou and Jiaxing, so as to provide reference for other regions.

all-round development of urban and rural areas; common prosperity; pattern

F124

杨林，广州大学商学院讲师，研究方向：经济学、金融学。张仁寿，广州大学现代产业学院院长、教授，研究方向：经济统计、区域经济。黄小军，广州大学商学院副教授、博士，研究方向：经济统计、工商管理。

（责任编辑：卢小文）