对我国建立官员财产公开制度的几点思考

朱芳金

对我国建立官员财产公开制度的几点思考

朱芳金

官员财产公开制度是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报自己财产并向全社会进行公开，接受有关监督机关和公众检查的法律制度。官员财产公开制度事实上是一种社会公共财产的监测制度。公职人员由于特殊的身份，取得了支配公共财产的权力，只对公共财产进行监测，无法有效防止公共财产流向个体财产。只有建立公职人员的个体财产监督制度，即建立官员财产公开制度，才能从源头上遏制公共财产非正常地流向官员个人财产。

官员财产公开制度是有效遏制腐败现象发生的最有力措施之一，它使公共财产公开、透明，让公共财产在阳光下运行，保证公共财产不能通过非正当途径流向个体，从而有效遏制腐败。因此，官员财产公开制度被誉为“阳光法案”。目前我国日益严重的腐败侵蚀着社会肌体，瓦解着权威和社会秩序的基础，面对社会公众的质疑，以及基于民主政治发展的需求和权力接受社会监督的必然，我国建立官员财产公开制度是大势所趋。公众要求建立官员财产公开制度的呼声愈来愈烈，特别是2009年1月1日新疆阿勒泰地区纪委公示新任55名副县级官员个人财产公开申报部分，这一举措被誉为建立官员财产公开制度的“破冰之举”；之后，社会公众给予相当大的关注，对建立官员财产公开制度也抱有更多的期待。然而，为何在我国这一利国利民的制度迟迟没有建立起来？目前我国建立官员财产公开制度的主要问题以及建立官员财产公开制度的主要途径是什么？本文试图对这些问题做尝试性的分析。

一、建立官员财产公开制度的重要性

自1995年4月中央发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，有关建立官员财产公开制度的呼声持续了十几年，但有关方面却鲜有建树。笔者认为无论从民主政治的角度还是从反腐倡廉以及顺应民意的角度，在我国建立官员财产公开制度已是大势所趋。

（一）从民主政治的角度看，要求官员财产公开是民众政治参与意识增强的反映

公民监督权的实现以公民知情权的获得为前提。公民的知情权是指公民通过必要的途径从官方或非官方知悉、获取信息的自由与权利，包括了解政府官员的道德、能力以及财产等的情况。知情权的存在和实现能够满足人们了解政治的愿望和要求。让公众了解官员财产状况并对其进行监督是实现公众知情权和监督权的重要体现，是民众渴望行使监督权和知情权等基本政治权利的一种表达，也是一个社会民主政治不断进步的重要表现。

（二）从反腐倡廉的角度看，遏制腐败现象是建立官员财产公开制度的主要目标

对官员的财产进行公开，将官员的财产状况置于阳光之下，接受公众的监督，能够使腐败官员无所遁形。官员财产公开制度被誉为反腐的终极利器，建立官员财产公开制度是世界各国通行的做法。目前，全世界有97个国家和地区建立了官员财产公开制度，实施效果相当明显。建立了官员财产公开制度的国家和地区廉洁状况一般普遍较好，反之廉洁状况一般普遍较差。这一现象说明，实行官员财产公开强化了对官员的监督，在一定程度上减少了腐败现象的发生。实践证明，在反腐败中最有力的措施之一就是使群众参与监督，而让群众监督就必须让群众知情，要想让群众知情就必须公开官员的财产情况。同时，实行财产公开，可以大幅度降低反腐的成本，提高腐败的成本。因为，公开其个人财产可使那些腐败官员形成心理上的障碍，可以抑制其腐败的动机，从而减少腐败现象的发生。近年来党中央的反腐力度不断加大，一批腐败高官纷纷落马，我国反腐败工作取得明显成效。但在一部分地区和单位，腐败现象仍然较为严重。因此，为了有效遏制腐败行为，深入开展反腐败斗争，建立官员财产公开制度就成为必然的选择。

（三）从顺应民意的角度看，社会公众的要求是建立官员财产公开制度的主要动力

当前，官员腐败问题是广大人民群众非常关注的问题，而且人民群众要求建立官员财产公开制度的呼声愈来愈高。网上一项调查显示，对于当前的反腐倡廉工作，90%的人认为有必要建立官员财产公示制度。2008年5月有媒体曾就“公众最希望政府公开的信息是什么”做了一项调查，结果有77.5%的人选择了“官员财产情况”。最近几年的全国“两会”期间，官员财产公开也是被广泛关注的话题。越来越多的公众要求官员公开其财产，折射出人民群众某种程度上对部分官员的不信任；如果不顺应人民群众的要求，有可能加剧这种不信任，进而损害党的执政基础和群众基础。因此，顺应民意建立官员财产公开制度，符合广大人民群众的根本利益和要求，也是增强党的执政基础和群众基础的要求。

二、建立官员财产公开制度存在的主要问题

（一）部分官员的民主宪政理念淡薄

我国宪法中既有“主权在民”的规定，也有“依法治国”的选择。宪法规定中国共产党执政地位的同时，也规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。由此可知，我国法律控制权力的可行性无论在政治上还是在法律上都已没有理论障碍，也就是说官员财产公开制度在我国建立的必要条件已经具备。对于“和目前中国主流政治理念没有任何冲突的地方”的这一利国利民的反腐败法案何以迟迟出台不了这个问题，余小莹对反对官员财产公开制度的论调进行了汇总，即“隐私权维护论”、“监督无效论”、“得不偿失论”、“立法条件不具备论”[1]。但笔者认为其根本原因应该是政治性的而非技术性的。在一国之内理论上不存在障碍但迟迟无法确立的制度，主要原因只能是思想障碍[2]。换句话说，导致一个制度无法生成必然有主客观多种因素，但在目前状态下，影响制度生成的主要是主观因素。

现代国家多数选择制定宪法，实行宪政。在一个政治架构中推行宪政，必须要具备多种条件，其中制度性条件是容易促成的，但宪政之行的关键是思想性条件。虽然人民主权等宪政理论的宣传和研究在我国已持续多年，但由于众多原因，民主宪政理念在国民的思维过程中还无法成为一种习惯。而民主政治的浸润度决定着公民参与宪政社会的能力，决定着政治家对国家治理传统的改革力度和方向，决定着现实权力控制者的政治判断能力和勇气。官员财产公开制度的建立是一场深刻的政治文化革命，甚至“仅仅是建立官员财产公开制度这件事中所包含的象征意义，就足以构成对任何一种前宪政的政治文化的强烈震撼和巨大冲击”[3]。如果权力的拥有群体对基本的民主政治理论缺乏了解，那么其有可能不愿意去建构这一体现并推动政治文明进程的制度。

（二）既得利益群体的抵触

假使民主宪政理论在公众中特别是在官员群体中达到理想的认知度，官员财产公开制度的建立就一路坦途了吗？其实也未必，我们还须分析“政治中的人性”问题。人类并不总是理智的，即使对于政治和法律，“冲动和本能”等非理性因素也影响行为的主体取向，“人往往在感情和本能的直接刺激下行事”[4]。中国人民大学政治学教授杨光斌认为，“根据公共选择理论，政治行为中的个人是有利己心的，以追求自身利益最大化为目标，个人参与政治活动是从交易活动中寻求和创造自己获利的机会，人不因为拥有一个头衔而改变其人性，其基本行为动机也是追求个人利益最大化。”“纵然在一个中庸和调和色彩浓厚的政治文化中，个别人也会偏离通行的规范，一个人会受内在需要的驱使去反抗规范”[5]。正因为如此，一项调查显示，93%的调查对象认为，建立官员财产公开制度的阻力主要来自于权力的拥有者和腐败的受益者[6]。一项对阿勒泰和新疆其他一些地市州官员进行的随机调查显示：对于建立官员财产公开制度，“反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成”[7]。由此可见，相当一部分官员对财产公开是有抵触的。一些官员认为公布个人财产侵犯了他们的隐私权。众所周知，官员是掌握着公权力的政治行为人，在公权力的行使过程中，官员的个人信息自然具有了涉及公共利益的公共意义。恩格斯曾经说过：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而属于政治的一部分，它便不受隐私权的保护”。显然社会政治和公共利益的价值高于个人的隐私价值。况且从目前国内外的普遍做法来看，官员不能以个人隐私为由拒不公开自己的财产状况，公职人员的隐私权让位于公共利益是通行的做法，国内理论界和社会舆论在这一问题上达成了共识。除去个人隐私的原因，真正反对建立财产公开制度的是一些既得利益群体，这个群体反对的原因其实也不难理解，因为一旦进行财产公开，那么他们中的一些人要面临丢官丢财的命运，所以他们不遗余力地进行反对。

三、建立官员财产公开制度的主要途径

建立官员财产公开制度已提出多年，公众也普遍支持。但如何建立这一制度，或者是建立官员财产公开制度的途径是什么，对此社会公众还没有形成共识。笔者认为，建立官员财产公开制度必须适合中国国情，遵循先易后难、循序渐进的原则，既不能裹足不前，又不能一蹴而就。具体途径如下：

（一）财产公开制度逐步建立和推行

先建立党内领导干部财产公开制度，试行一段时间，充分发现存在的问题和不足，进而制定国家官员财产公开的法律，这是现实可行的办法。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，虽然这个规定中没有财产公示的内容，但是也放弃了原来申报信息保密的内容；并且第二十一条指出，各省、自治区、直辖市党委和政府，需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的，可以根据本规定，结合各自工作实际，制定具体实施办法。这说明各省可以根据这一规定，自主决定财产申报的具体实施办法，及是否进行财产公开，其中鼓励试点的意味非常明显。

（二）财产公开的范围和方式要逐渐扩大和放开

先进行部分财产公开，然后进行全部财产公开。借鉴新疆阿勒泰模式，实行公开申报和秘密申报两种不同的方式，这是我国目前情况下比较可行的方法。官员个人的财产可以先行公开，家庭成员的财产状况进行秘密申报，这样既可以减少风险，减少推行的阻力，也可以有充分的时间完善配套制度。如此既减少了推行的阻力又可回应社会大众的期待，让公众对未来真正建立起比较完善的领导干部财产公开制度满怀信心。

（三）领导干部财产公开的主体范围要逐渐扩大

先进行重要官员财产公开，然后再逐步推行到全部官员财产公开。由于官员财产申报的公开和审核需要大量的人力物力，而且底层公务员掌握的权力较小，出现权钱交易的机会也少，因此，先进行主要官员的财产公开，进而推广到全部官员，是经济而现实的方法。

（四）先完善配套措施再全面公开

一些学者认为，不必考虑配套措施的完善与否，应该尽快实行全面的财产公开，其主要论据就是西方国家实行财产公开的时候也没有这些配套措施，一样可以运行。但是，我们不可忽视的一个问题是，西方国家开始实行财产公开时的国际环境与当前大不一样。在全球化、信息化的今天，不完善相关的配套措施就实行全面的官员财产公开，必然会导致大量财产向国外转移，甚至出现“只打苍蝇不打老虎”现象[8]。因此，在金融实名制度、不动产登记制度、防止资金外逃制度、国际反腐败合作制度等配套制度还没有完善之前，不应该推行全面的官员财产公开。

总之，从长远来看，在我国建立官员财产公开制度是历史发展的必然趋势，也是主动回应社会公众关切的重要体现。目前由于种种原因，在我国全面建立官员财产公开制度还存在一定的困难，必须结合我国国情，在保持社会和谐稳定的前提下，循序渐进地推行，既不能裹足不前，也不能一蹴而就。但是只要领导者能够拿出足够的政治决断，加上健全和完善的体制机制，积极稳妥地推进，最终我国一定会建立起官员财产公开制度。

[1]余小莹：《我国公务员个人财产申报制度建设研究》，2007年四川大学硕士学位论文，第29-31页。

[2]李小红：《中国公务员财产公开制度的现状及建构障碍》，《江苏警官学院学报》2010年第4期。

[3]王宗文：《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第459、460页。

[4][英]格雷厄姆·沃拉斯著，朱曾汶译：《政治中的人性》，商务印书馆1995年版，第13页。

[5][美]罗伯特·A·达尔著，王沪宁、陈峰译：《现代政治分析》，上海译文出版社1987年版，第164页。

[6]闻兵：《官员财产申报制度阿勒泰“吃螃蟹”》，《记者观察》2008年第7期（下）。

[7]潘从武、贺占军：《官员财产申报制度——新疆阿勒泰地区的破冰之旅》，《党政干部文摘》2008年第10期，该文摘自2008年9月11日《法制日报》。

[8]袁东生：《我国实行官员财产公开的路径分析》，《山东社会科学》2011年第2期。

（作者系湖北省委党校2010级硕士研究生）

（责任编辑 张娅）