信访与社会管理的关系探微

张娅

信访与社会管理的关系探微

张娅

信访与社会管理关系密切。从信访的社会功能看，信访是实现社会管理目标的方式之一；从信访的实施效果看，信访是提升社会管理科学化水平的有益渠道；而社会管理的职责则要求它要从源头上制止和预防导致信访事项的矛盾与纠纷。

一、信访与社会管理的基本内涵

（一）官方文件对信访的界定

《信访条例》所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从《信访条例》对信访的界定来看，首先，信访是一种社会活动，它连接着两大社会主体，一是公民、法人或其他社会组织，我们可以统称为公众；二是人民政府，它是实施社会管理的主体。其次，信访的事由是公众向有关政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并依法由有关的行政机关听取和处理。最后，信访的形式多样，公众可以采用书信、电子邮件、传真、电话或是走访等形式，把自己的情况、建议或诉求反映给政府有关部门。

（二）“社会管理”的提出及其目标任务

2007年，党的十七大报告首次提出“社会管理”一词，包含于“四大建设”中的社会建设里。2010年，党的十七届五中全会通过的《关于制定“十二五”规划的建议》中也明确指出了“社会建设”的六个方面，把社会管理与民生建设紧密联系起来。2011年2月，中央党校省部级主要领导干部培训班将“社会管理及其创新”作为专题进行研讨。之后的《“十二五”规划纲要》第一次将社会管理的内容单列成篇[1]。从社会管理提出的过程，我们能够看出在当前形势下，加强和创新社会管理是适应新时期发展的必然要求，是实现社会良性运行与和谐发展的必然选择。

从目标和任务上看，社会管理的目标是为了维系社会秩序、规范社会行为、协调社会关系、维护社会治安、促进社会公正、增进社会认同、推进社会和谐及化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、减少社会内耗、控制社会冲突、弥合社会分歧等，其中维系社会秩序和化解社会矛盾是社会管理的总体目标和任务。从作用上看，社会管理可以推动社会资源和社会机会更加公平合理地配置，并为促进经济社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境[2]。社会管理的终极目标，是达到古代明君贤臣所追求的“善治”理想，在经济发展的同时保证人民的幸福与尊严。社会管理的核心是建立“良性的社会运行体制”，实现的最根本方式就是社会的公平正义。社会管理的目的是为社会提供“有效的公共服务”，使社会处于一种良性运行状态，实现社会的稳定与和谐[3]。

二、信访是实现社会管理目标的方式之一

《信访条例》第三章对于信访事项的提出作了如下规定：信访人对以下组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。这些组织、人员包括：行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员。因此从信访关联的主体看，信访可以视为民意表达的一种方式。公众在平常的社会生活中，通过观察、接触和亲身实践发现并积累了一些对政府工作、政治运行状况的问题、意见和建议，通过走访、电话或是电子邮件等形式将问题、建议或意见向有关政府部门反映，政府相关部门对信访人的诉求作出是否予以受理的答复。公众向政府机关反映的意见或提出的建议是公众需要与认同的显现，政府有关部门通过对信访人提出的事由的确认、受理及协调各方力量予以处理，不仅能够控制社会矛盾，促进社会沟通，还能够释放社会情绪，满足社会各方的普遍需求，防范社会风险。因此，从信访事由的提出、受理到最后的解决这一流程有助于实现社会管理的具体目标，并朝着善治的终极目标迈进。

当下，中国社会正在致力于加强民主政治建设。中国特色的人民代表大会制度是实施民主政治的重要制度保障，这一制度的特点是各级人大代表代表人民行使国家权力。从民主形式上看，人民代表大会制度属于代议制民主，是民意与公共政策之间的一个中介机关。因此在代议制民主政治下，民意表达成为民主一个不可分割的组成部分。民意表达是民主政治的根基，可以作为保证社会成员参与政治决策的一种方式[4]。信访作为一种民意表达方式，能够将真实、充分的公众意见、建议或诉求传达给党政的决策部门，建立在此基础上的公共决策才可能是科学合理而又符合人民根本利益的。

信访制度设立的本意就是让公众充分表达意见，提出建议，合理反映自身诉求，形成有序的社会、政治参与。社会管理的目标是维系社会秩序、化解社会矛盾，形成冲突解决的正常机制以达到和实现社会良性运行。因此信访制度设立的根本原因与社会管理的基本目标是一致的，同时信访事项的提出和解决过程又成为实现社会管理目标的方式之一。

三、信访是提升社会管理科学化水平的有益渠道

在社会管理中，公众自身不仅是社会管理的对象也是社会管理的主体，他们有效、有序地参与社会管理，可以集中智慧，为社会管理提供更加科学的依据。信访本身是一种民意表达渠道，信访工作也是为民解忧之窗。信访工作者在信访工作实践中能够接触到公众提出的大量利益诉求，其中有对公共物品和公共服务的需求，也有对它们的评价、建议或意见。信访工作者把诸多信访事由进行归纳整理，并反馈给社会管理者，不仅能对政府社会管理职能的履行情况进行监督，而且能够对政府提高科学管理水平给予启示和建议。来自公众最迫切、最真实的意愿表达就是民意的基础，建立在民意充分表达基础之上的社会管理必然是高效、科学的，由此才能促进社会和谐运行，同时实现信访积极的社会功能。

从以上关于信访积极社会功能的发挥看，它必然能够促进社会管理科学化水平的提高。但事实上，《信访条例》中阐释的“反映情况，提出建议、意见”的信访职能在不断弱化，“投诉请求”的职能则不断强化。而原本以反映群众诉求、化解社会矛盾为目的的信访，自身正在成为各级政府最为忧虑的不稳定因素，信访规模居高不下。除此之外，民众还普遍表现出信“访”不信“法”，一些本属于司法体系，须经过诉讼程序提出的事由，民众也将其作为信访的内容；还有大量的重复信访和越级信访。凡此种种信访现象都指向一个核心的社会问题：利益诉求制度的效能。事实上，我国已经有了法律诉求和行政诉求两套体制，问题的核心是制度的低效乃至无效[5]。

信访所表现出的种种新特点及其影响，笔者将其称为信访的负功能。它与信访的积极功能相对应；同时，它以问题为导向，促使社会管理主体寻求解决问题的最佳路径，从而提高社会管理的科学化水平。无数个体利益诉求，造成居高不下的信访量，这不仅超越了政府的接纳能力，而且在一定程度上危害社会正常秩序，破坏社会稳定，与信访的初衷背道而驰。从这一问题着手，政府作为社会管理的主体，不仅要将无序的个人利益诉求纳入到有序的制度表达渠道上，而且要实现在市场体制下由新的社会机制来履行政府转移的职能。社会组织的培育与发展能够帮助个人利益诉求走出困境，弥补政府与市场的某些局限，为缓解社会矛盾贡献力量。因此，在这个分析角度上，政府要从政治的高度认识社会组织在满足需求、实现利益表达方面所起的重要作用；同时，利用制度、机制创新来促进社会组织的自我管理和自我发展能力。从根本意义上讲，科学化的社会管理要以经济发展、分配公平、民生保障、权利保护为基础，因为只有在此条件下，社会的利益矛盾、关系纠纷才不会多发，由利益分配导致的信访案件才会减少，社会良性运行才可能实现。

四、社会管理必须从源头上制止和预防导致信访事项的矛盾与纠纷

以上关于信访与社会管理关系的讨论是基于这样一个隐含的前提，即信访这一社会活动已经发生，它的过程、效果对社会管理产生了影响。而实际上社会管理并非总是滞后于信访的发生，也不是控制信访发生的手段。社会管理的目标、任务和内容决定了其必须要从源头上制止和预防导致信访事项的矛盾与纠纷。基于此，我们发现信访与社会管理并非如因果关系一样是先因后果，原因在前、结果在后的逻辑顺序。信访是一项旨在促进民意表达、实现民众参与的制度安排和社会活动；社会管理是以政府为主体，多方力量共同参与的，意在化解社会矛盾、维护社会秩序、保持社会稳定以此实现社会和谐发展与良性运行的中心工作。因此，信访与社会管理是并行不悖的，两者之间存在相互影响的关系。信访实践能为社会管理优化、创新提供生动、具体的素材与深刻的启示；相反，社会管理科学化水平的提高又可以从源头上制止和预防导致信访的矛盾与纠纷。而要实现这一点，必须在以下方面作出努力。

（一）社会管理要坚持以人为本的理念

燕继荣提出，就治理理念和治理方式而言，世界上形形色色的统治模式可以分为三种：第一种为“霸道”，即强调基于强力、命令、行政手段和军事霸权来构建统治秩序；第二种为“王道”，即强调基于权威、说服和道义合法性来建构统治秩序；第三种为“民道”，即强调基于公民同意、合法性和宪政制度来构建统治秩序。“民道”的重点在于保证统治者要受人民的委托并受到宪政制度而不是道德的约束，它建立的是以公众为中心的治理模式，而前两者建立的是以统治者为中心的治理模式[6]。笔者在这里提出的社会管理要坚持以人为本与“民道”治理模式具有本质意义上的一致性。

上访者通过信访表达出的利益诉求和诸多不满要求管理主体在进行社会管理时要以保障民生为基础。根据社会文明发展水平制定民生标准，保证政府对诸如教育、医疗、住房等公共领域内公共产品的供给水平。当今社会利益结构逐渐多元化，公民的权利意识也日渐增强，各种维权行动时有发生。在此种背景下，社会管理就要以保护公民权利为重任。和谐的社会一定是一个有序的社会，一个有序的社会一定有一套完整的利益诉求制度。所谓有序，是指这个社会有一套有效的利益诉求制度，人们知道应该遵循什么途径去表达利益要求，去获得利益支持，去实现利益目标，政府也藉此把冲突和矛盾纳入到制度化的体制当中[7]。所以保护公民权利就是保障每个公民都有权利、有渠道表达自己的利益诉求。笔者认为社会管理所要坚持的以人为本的理念主要体现在保障民生和保护民权两个方面。

（二）社会管理要在制度创新的框架内预防和减少社会冲突

当下中国社会，信访具有越级上访、重复上访、集体上访、非理性上访等突出特征。针对于此，一些专家学者提出过各种建议，许多地方政府进行过制度创新的探索，中央政府也做了一些制度性的改革，但所有这些改革思路几乎都集中在如何应对如此之多的人上访。从事物的发展过程看，以上改革思路主要是进行事后应对，如果我们转换一下思路，把核心聚焦在如何在制度创新的条件下预防和减少上访或社会冲突，那么由此产生的解决方案就会不同于前者。笔者认为，社会管理不仅在于科学有效地解决社会冲突、化解社会矛盾，更重要的是采取合理措施从源头上预防和制止社会冲突和矛盾的发生。

管理体制、机制的创新首先需要管理理念的创新，以人为本就是具有正确价值导向的理念选择。只有坚持以人为本，管理主体才可能深入了解公众需求，合理分配，把利益纠纷降到最低水平，从而做到有效预防社会矛盾的发生。其次需要从过往的信访实践中，发现问题，分析问题，作出高度的概括、总结，提取实践经验中的精华使之上升为政策、制度的内容，以指导和规范以后的信访工作。最后需要改进管理方式。改进管理方式包括管理目标的重新设定、组织方式和组织机制的重新确立，管理者与被管理者关系结构的调整，政策工具的重新选择等[8]。

（三）社会管理要以培育和发展社会组织为基础

社会组织通常是指政府和企业之外的民间组织，主要包括基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织和基金会等，其特点不以营利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性等特征[9]。信访量居高不下的原因之一是众多个体无序的利益诉求，这种状态会使人们的利益诉求陷入困境，但社会组织的培育与发展成为规范无序利益诉求的一种选择。事实上，如果缺乏有效的中间组织，公民不得不以个体身份、个别地参与民主政治，这种“非制度参与”、“无组织参与”就极易走极端，对社会带来的危害也很大[10]。因此无论从信访的组织秩序看，还是从社会组织的作用功能看，培育和发展社会组织都是社会管理的重要内容和实现社会管理科学化的主要手段。

[1][3]高鹏：《善治：社会管理的终极目标》，《改革与开放》2011年第16期。

[2]发展论坛：http://forum homenews.cn/index.jsp，2012年2月7日。

[4]胡元梓：《中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第2期。

[5][7]蔡禾：《利益诉求与社会管理》，《广东社会科学》2012年第1期。

[6][8]燕继荣：《社会管理创新与服务型政府建设》，《行政论坛》2012年第1期。

[9]肖玉明：《社会组织：构建和谐社会不可或缺的角色》，《理论学习与探索》2006年第1期。

[10]程琥：《公众参与社会管理机制研究》，《法学杂志》2011年第1期。

（作者单位 湖北省委党校）

（责任编辑 崔光胜）