大众传媒与城管执法形象塑造

王春业

大众传媒与城管执法形象塑造

王春业

近年来，随着我国城管执法工作的全面推行和快速发展，城管执法与普通百姓生活的关系越来越密切。但目前我国城管执法中存在诸多问题，并日益成为和谐社会建设中一个不可忽视和亟待解决的阻碍。从重塑城管行政执法队伍的形象入手，加强对城管执法问题的研究，对推动我国城市管理水平的提高，推进政府综合执法机构的改革，实现城市的可持续发展，最终提高人民生活水平和质量，都具有重要的意义。

一、城管行政执法队伍形象不佳的现状

一般而言，形象是社会公众对某一事物的一种总体评价，是该事物的表现与特征在公众心目中的一种综合反映。相应地，城管执法队伍形象是指社会公众对城管执法机关及其执法人员综合认识所形成的整体印象和评价，是城管执法队伍的静态实体和执法人员的动态言行等因素综合作用于公众主观意识的产物。从公众评价的角度分类，城管执法队伍形象要素包括知名度和满意度两个方面。知名度指城管执法工作为公众所知晓、了解的程度，它是衡量执法队伍形象量的指标；满意度指获得公众信任、赞许的程度，它是衡量执法队伍形象质的指标。因此，城管执法队伍形象既要让公众了解、知晓，更要让公众信任、满意。

近年来，城管执法机关和执法人员辛勤努力，勤奋工作，为城市发展和城市现代化建设作出了重要贡献。但是由于种种原因，人们对城管执法及执法人员印象不佳，不但群众不理解，社会不支持，而且他们还一直受到社会舆论的指责。在一份“你对城管执法的印象如何？”的网络调查中，1174张有效投票中有650票选择了“不好，经常性野蛮执法”，占总票数的55.37%[1]。在另一份“您对城管执法队伍在城市管理中总的评价”的网络调查中，共有140人参加了问卷调查，其中回答“不满意”的有68票，占48.57%[2]。而微博及论坛中传播的关于城管的信息，绝大部分为负面新闻和恶搞图片、视频或段子，其中查抄摊点、强拆及由此引发的暴力事件最为常见。有人做过统计，在传统媒体中城管形象的负正中三者比例大概为5：3：2，国外媒体中负正比例则为9:1。在互联网中，如果纯算网友评论的话也是近九成负面[3]。而社会上流行的“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人”的说法，隐含着社会对城管工作的某些不满或不认可。良好的形象和信誉是提高执法管理效能的基础，是赢得公众信任与支持、充分发挥其效能的重要条件。而城管执法形象的负面性使执法者的权威受到质疑，甚至遭到挑衅，不仅降低了执法威慑效力，也影响了党和政府在人们心中的形象。

一方面，城管是市容市貌和城市秩序不可或缺的维护者；但另一方面，他们却不被社会所了解，甚至成为不受欢迎的人。这些事实尽管与少数城管人员素质不高、执法手段低端等有重要关系，但大众传媒尤其是网络传媒在城管人员形象宣传中也发挥了不可替代的影响。

二、大众传播对执法形象塑造的理论分析

“所谓大众传播，就是专业化的媒介组织运用先进的传播技术和产业化手段，以社会上一般大众为对象而进行的大规模的信息生产和传播活动”[4]。大众传媒包括传统意义上的报纸、杂志、广播、电视以及以通信技术为基础的网络媒体（包括网络新闻、短消息新闻订阅、网上论坛等）。随着现代信息技术的发展，互联网日益渗透到人类社会的诸多领域，并在其中产生了深刻、广泛甚至是前所未有的影响。

大众传媒在采集、加工、传播信息的过程中，完成了对某个形象的塑造，也就是说，传媒报道外部世界，不是“镜子”式的反映，而是根据自己的价值标准和报道方针，从现实环境中选取出自己认为重要的部分进行加工整理，编制新闻程序，之后用“报道事实”的方式传递给受众[5]。它通过对某个组织的描述和刻画，影响公众舆论对该组织形象的认识、评价和定位。再加上公众对信息需求的日益高涨，使得他们对大众传媒的依赖性更强，大众传媒的影响力也更普遍、更强大，并成为现代社会中最重要的信息系统。因此，大众传媒不仅是重要的信息源，而且是重要的影响源。传统媒体的信息传播体制是线性的，自上而下的，因而基于这种信息传播模式的权力话语是金字塔式的，从而实现对社会的管理和对社会公众的渗透与控制。而互联网的出现则改变了这种格局。互联网具有“个个是中心、处处是边缘”的技术特点[6]，其开放、自由、平等的精神带来了话语的平权模式，并具有前所未有的信息传播优势：低成本的无障碍传播、实时互动的交互式传播、“推拉并举”传播，既促成了大众话语、个体话语对传媒垄断话语的技术消解，也打破了政治中心话语权对信息的垄断和控制。

大众传媒对公众认知城管执法形象同样起到了重要的舆论导向作用。在现实生活中，大多数人对城管形象的形成主要源于大众传媒尤其是网络传媒的影响。城管执法形象是执法主体和执法人员客观存在和公众主观认知的混合物，没有良好的执法队伍，人们对其就难以形成良好的印象。但即使执法人员的所作所为都出于为公众服务的目的，公众心中也未必一定能树立起有关城管执法的良好形象。执法的“做”和“说”两方面都非常重要。“做”针对的是执法形象的构成，而“说”针对的则是执法形象的传播[7]。可以说，大众传媒所形成的执法形象已经不同程度地影响了公众对执法队伍整体形象的认知和构建。传媒的行为既可以毁掉城管的执法形象，也可以为其塑造正面的执法形象。

三、大众传媒对城管执法形象传播中存在的误区

有些大众传媒出于迎合市场和吸引观众眼球的目的，把城管执法中不好的一面无限扩大，使得城管执法的负面形象信息主导着新闻源。以网络新闻为例，城管执法人员经常被作为负面人物报道，让人形成一种城管不是好人的印象。比如，诸多关于城管人员与小商小贩发生冲突，西瓜乱滚、鸡蛋稀烂、小贩卷起行头四处逃窜的报道；“城管取缔占道经营、踹翻热油锅烫伤市民脸”、“西安最牛城管：开车逆行占道聊天”、“男子拍摄城管执法被打死续：死因鉴定结果出炉”等网络新闻消息，充斥观众视野。同时，大规模的报道使受众对这一系列事件产生明确的心理指向，对事情的发展产生更多期待，这种期待又促使传媒有意无意相对集中地继续选择城管的负面消息大加炒作，以吸引更多人的眼球……如此恶性循环在对受众产生“轰炸效应”的同时，形成了媒体及大众对城管的刻板印象——野蛮、暴力、打砸抢等。这种“刻板印象”经过“涵化”，会使人们产生态度层面上的偏见甚至是敌对倾向或负面意向，而这种偏见与敌对倾向久而久之会导致受众行为上的变化。如此，城管执法形象被误解、被曲解，以致于给人一种假象，似乎城管执法全部都是野蛮、暴力执法，城管也成为不文明和暴力的代名词。在网络影响力日益增强和网民数量日渐增多的情况下，纷纷曝光的城管执法负面事件逐步将城管形象恶化，严重影响了城管执法队伍的总体形象。

事实上，在城管执法过程中，恶性事件或不良表现仅仅是城管执法中很小的一部分，而广大的城管执法人员则有着非常正面的形象，比如为了城市的美容美化，他们扎根一线、恪尽职守、吃苦耐劳、默默无闻、甘于奉献；他们坚持廉洁自律，依法行政，做到文明执法、热情服务；他们爱岗敬业、顾全大局，经常放弃休息加班加点，舍小家、为大家，始终战斗在工作的第一线。城管负担了城市管理中最琐碎、最复杂、最难办的许多问题。打人的城管，如果放在庞大的城管执法人员群体中看，只是极少数，与其受到的非议相比，并不对称。但各种媒体在报道城管时，少有从正面来宣传城管执法人员的感人事迹，而是一味地扩大城管执法的负面消息，给城管人员塑造了不佳的形象。

四、充分利用大众媒体改善城管执法队伍的形象

组织形象的构建需要从“做”和“说”两个方面同时进行，组织行为加上对组织行为的解释(通过沟通互动)等于组织形象的传播。因此，要树立良好的城管执法形象，除了要求执法人员自身表现良好以外，更要借助大众传媒来改善城管执法的形象。

（一）城管部门要做好自身宣传，重视利用各种传媒来塑造良好形象

在许多情况下，当有关城管的大密度负面报道频繁出现在各大媒体上，城管自己的舆论却出现失语现象。“面对互联网巨大的信息空间，如果主流的声音较弱，则必然会使各种非主流的声音成为强势”[8]。而从传播学角度来讲，当某一组织或个人的形象受到负面影响时，最好的方法是针锋相对地树立正面舆论，形成冲击波，用来充抵坏印象的形成，从而改变人们的刻板印象。为此，首先，各级城管部门要建立自己专业的宣传队伍，利用网站和可以利用的一切舆论工具，客观公正地宣传自己的正面形象，尤其是要宣传城管队伍依法执法、为民执法的事迹和城管执法人员的好人好事，把城管执法人员特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的精神向社会传播。如武汉市城管执法员杨维勋执法12年，坚持执法讲理，一“守”二“劝”，从来没有收过摊贩货物。为了赢得管理对象的信任，他坚持骑着一辆老旧自行车执法，网友称他为“最美城管队员”，称这辆自行车为“最牛执法车”。其先进事迹的传播是通过拍摄杨维勋一天的执法过程，并将图片和说明发到网上，才为更多的人所知晓，并很快赢得了4000多位网友的喝彩。其次，城管部门要建立自己的评论员队伍，发挥他们对相关问题深入分析的能力，形成网上舆论的意见领袖，主动掌握话语权。同时，各级城管部门要切实加大对城市管理法律法规的宣传力度，采取张贴标语、设立网站、专家讲座、电视讲话、知识竞赛、法规咨询等形式，大力宣传城市管理方面的法律、法规、政策，提高市民的法律意识，营造良好的城管执法氛围，从而使广大市民能够明白城管在美化城市生活、提高环境质量方面的重要作用，自觉地理解、支持、接受和配合城管执法工作的开展。

（二）城管机关要善于与各种媒体打交道

城管的形象传播既要积极利用自身的优势，对公众信息进行引导和调配，也要利用大型媒介集团深化自身的形象传播，巩固良好形象。面对执法中出现的问题，城管机关既不要回避媒体，也不要任由媒体随意报道，而是要变封闭式的“堵”为开放式的“疏”；变“被动”为“主动”。要主动与媒体接触、沟通，争取更多、更有效的正面宣传。例如，武汉城管的“眼神执法”事件，原本是文明执法的好题材，由于没有及时进行舆论引导，被恶意炒作后却“变味”了，原本正面积极的事情被某些媒体恶意炒作成为舆论攻击的焦点。为此，有必要建立和健全城管执法的新闻发言人制度，争取在事件发生的第一时间由新闻发言人约见各媒体，把事实真相传达给媒体，加强正面引导，控制和引导舆论走向；而当涉及城管人员暴力执法或遭遇暴力抗法事件的信息已在各媒体广泛传播的情况下，城管执法部门应当及时与相关媒体联系，公布客观、公正、翔实的事实真相，澄清谣言，用统一、强大的口径把握舆论导向，防止各舆论走向的偏差和共鸣的失衡，使民众能够及时全面地了解事实，减少民众的猜疑和愤怒，进而减少传播的负面影响，促进舆论的良性发展。此外，在法律许可的范围内，城管机关也可主动邀请媒体报道城管执法机关的正面先进典型，并主动接受它们的舆论监督。

（三）各级政府要从政府形象建设的高度加强舆情控制

城管执法工作是政府联系群众的纽带和桥梁，城管执法形象直接影响着党和政府的形象和声誉，是经济发展和城市建设的重要软环境。因此，城管的形象并非单纯城管部门的事情，城管执法形象是事关党和政府形象的事情。城管执法形象的舆论导向不是城管机关所能控制的，还需要各级政府的大力支持。为此，国家要高度重视城管执法队伍的形象塑造，把城管执法形象的塑造作为政府形象建设的重要组成部分。各级政府要利用网监部门的资源优势，加强对城管执法负面信息的监控，对于恶意攻击诽谤城管执法行为的言论进行及时通报查处，对于失实的言论进行限制发布，以正确把握舆论导向，防止失实的负面新闻和评论在社会上广泛流传。在这方面，北京市的做法值得借鉴推广。北京市借鉴公安模式对新闻宣传进行了整顿，即各个区县的新闻宣传都要上报市局，不能随便报道，尤其是大事件发布前一定要经过北京市相关部门批准，以减少负面新闻[9]。各级政府还要从稳定的大局出发，建立危机管理和应急处理机制。在危机发生前期，预警机制要充分发挥其监视功能，在保持社会信息流动的同时收集相关信息，做好预警工作；危机一旦发生，应急机制要立即启动，在解决问题的同时保持社会的稳定；当危机对社会造成了一定的危害，要依法及时处理问题，避免危机的进一步扩大。只有这样，城管执法在面对危机事件时才能时刻保持主动，才能真正树立起城管执法的良好形象。

总之，形象传播是系统、长期、全方位的构建过程，一次性传播或者阶段性展示与单层面的褒扬，不足以改变人们的刻板印象。城管部门必须重视大众传媒尤其是网络传媒的力量，不断推出先进人物形象来改变城管执法的负面印象，对正面信息进行持续不断地、全视角地传播，良好形象才会从知名度上升到美誉度，而知名度与美誉度的重合，便会产生一定的品牌效应，最终改变人们的认知和态度，获得各级领导、社会各界对城管执法工作和执法人员的理解和支持，提高城管执法机关的公信力和城管执法人员的亲和力。

[1]《关于“城管形象”的调查》，第一调查网，http: //www.1diaocha.com/Survey/SurveyResult_355785192 57838.html。

[2]《您对城管执法队伍在城市管理中总的评价》http://www.gongshu.gov.cn/gongshucms/view/public/ vote/vote_result.jsp。

[3]高明勇、王景兰：《城管需要什么样的形象》，《新京报》2011年7月30日。

[4]郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社1999年版，第111页。

[5]刘小燕：《中国政府形象传播》，山西人民出版社2005年版，第281页。

[6]欧阳友权：《网络传播与社会文化》，高等教育出版社2005年版，第84页。

[7]廖为建：《论政府形象的构成与传播》，《中国行政管理》2001年第3期。

[8]曹劲松：《政府网络传播》，江苏人民出版社2010年版，第4页。

[9]杜丁、傅沙沙：《局长履新百日城管谋“变脸”》，《新京报》2010年11月8日。

（作者系中国矿业大学教授）

（责任编辑 张娅）