“协同治理”视角下的社会组织公共服务供给

◎ 李莉 刘晓燕

中国社会建设的全面推进给中国的城市治理提出了“结构性”的挑战。以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为核心要素的社会管理格局，一方面给城市公共服务和社会管理带来新的需求与压力；另一方面社会管理体制的变革也不断推进城市治理的多元协调发展。城市社会组织作为一个新的社会化服务网络，开始承载公众生活内容、满足公众社会需求、提高社区居民生活质量，成为城市治理中的一个功能载体，凸显出其在城市社区建设中的重要意义。本文主要从协同治理的角度对城市社区建设中的社会组织参与性公共服务的效能进行分析。

一、协同治理的理论渊源及基本要义

协同一词来源于协同学(Synergetics)，意为共同工作。协同学的研究者哈肯、赫尔曼等人认为，整个世界是个协同系统，协同学就是研究协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科。协同思想应用到社会科学领域，就是强调不同社会主体间的相互配合与协作，如地区间的合作、部门间的协调，企业间的相互竞争等。

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，治理理论就成为许多专家学者研究的焦点，同时关于治理理论的著作也大量涌现。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”[1]作为治理理论的创始人之一的美国学者詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”界定为：“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理，不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。”[2]

协同治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。传统公共管理是以政府为中心的“统治”、“管理”，社会和市场则处于边缘地带。政府通过对权力的独家垄断，建立起对社会的垂直控制体系。与传统的政府公共事务治理主体不同，协同治理则强调除政府外，市场、社会组织也应当成为社会治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上优于二元对立的治理模式，能够更好地适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需要。中国社会组织作为公共治理的参与主体，以强有力的政府为核心和主导，与政府之间保持协同、合作，可以实现公共管理事务效益的最大化，提升公共服务的质量和效率。

二、社会组织在城市社区建设的公共服务产品供给与效能

城市社区现在一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，城市社区建设是指在党和政府的领导下，依靠城市社区自身力量，利用社区的资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高城市社区成员生活水平和生活质量的过程。[3]新时期城市社区建设的主要内容不断在拓展与深化，主要包括：（1）社区服务，开展面向社区老人、儿童、残疾人等的生活救助和福利服务，面向全体社区成员的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务；（2）社区卫生，包括社区的公共卫生、医疗保健和计划生育等；（3）社区治安，包括社区内的治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、防火防盗和其他社会治安综合治理工作，如组织开展本社区经常性和群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作等；（4）社区环境，包括绿化、环境建设和环境保护等；（5）社区文化，包括各种群众性的文化、体育、教育、科普活动，以及其他形式的社会主义精神文明建设活动；（6）社区组织，包括社区党组织、社区自治组织、社区中介组织的建设。

中国的社会组织一方面是在“全球结社革命”的浪潮中被催生，另一方面更是在中国社会体制转型与变革、社会自由流动空间不断扩大和社会资源供给不断丰富的前提下不断发展。中国的社会组织也有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体等，它只是指人类的组织形式中的一部分，是人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式。本文中提到的社会组织主要是指狭义的社会组织，在城市社区建设中参与公共服务的社会组织主要包括：开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务的社会组织，面向社区居民的便民利民服务组织，面向社区单位的社会化服务组织，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务的社会组织等。

在协同治理理论中，政府与社会组织之间的关系是微妙的。首先，政府不是万能的，由于缺乏竞争力，缺乏对降低成本的激励机制以及缺乏对政府提供的服务的有效监督，从而会出现“政府失灵”，导致服务成本增加，服务质量和服务效率的低下。其次，鉴于政府和市场失灵，越来越多的人主张将社会组织作为新公共管理主体，以协同治理应对市场和国家协调的失败。社会组织作为国家（第一部门）和市场（第二部门）之外的第三部门可以有效地弥补政府失灵。再次，社会组织具有积极的产品供给优势，它可以承接部分公共服务的职能，政府通过契约外包、签订合同等方式把一部分社会服务转交给社会组织来提供，可以大大提高服务的质量与效益。

具体来说，社会组织在城市社区建设中提供公共服务与公共产品的主要优势与功能在于：

（一）以质量与效率为本，形成优于官僚体制的供给机制

社会组织大多是非营利性质的公益组织，它们不以盈利为目的，其宗旨是实现社会利益的最大化。在现实生活中，社会组织不仅向城市社会提供社会服务，承担一些政府不该做或做不好、企业做却未必有效的社会事务，更重要的在于社会组织的生存和发展依赖于组织对社区民众需求的回应性以及社区民众对该组织的满意度。社会组织要在一个具有一定归属感的共同体内得到大多数的心理认同与“自由投票”，必须不断提升公共服务的质量，创新公共服务的供给机制，高效率地为社区民众提供高质量的服务。而政府因其自身没有降低成本的激励机制、缺乏竞争性的压力，在公共物品的供给中往往效率低下，成本过高，造成资源的浪费。因此，与政府的压力机制相比较而言，社会组织参与城市社区公共物品的供给有更多来自基层与民众的压力，促使其以质量与效率为服务准则与保障。

（二）以社会公益为服务价值观，保障公共服务供给无劣质

目前，中国的社会保障制度并没有把每一个社会成员都纳入保障范围之内。在城市社区中，存在着许多需要救助的贫困者、老弱病残者等社会边缘人群，但是由于中国建立普惠型的社会保障制度远未完善，政府财政无力全面覆盖而被排斥在制度性的社会保障体系之外。社会组织可以替政府承担这一职能，有效弥补政府的不足。社会组织在积极开展各种公益性事业和公共服务，在救助贫困者、妇女儿童、老弱病残等活动中发挥着积极的作用。例如，中华慈善总会和红十字协会的救济灾民和慈善募捐，嫣然天使基金会为唇腭裂婴儿提供的免费治疗，中国残疾人联合会专为残疾人提供的救助等。这些慈善活动不仅大大增进了城市社会的公众福利，还推进了我们的和谐社会建设，宣扬友爱、互助精神，一定程度上有利于推进我国和谐社会的建设。

（三）公共服务的产品多样化，形成与城市社区生活的良好对接

政府经济行为的目标大多是以大多数人的利益为价值取向，公共物品的供给往往难以考虑到消费者的个性特点，公共部门一般都大规模、标准化地生产公共物品。但是城市社区是一个异质性的、利益多元化的生活共同体。[4]这种异质性表现在社区成员的职业、收入、受教育程度、社会地位、价值观念以及生活态度等方面的不同。在这种多元化的社会和有差异性的利益下，政府和企业往往显得力不从心，他们无法满足不同群体各方面的需求，不同类型的社会组织正好可以弥补这一缺陷。社会组织由于扎根基层，比政府更能体察民情，能够以灵活的方式满足社区居民各个层次多样化的公共服务需求。同时，社会组织还可以起到沟通政府与民众的桥梁作用。随着居民受教育水平的普遍提高，居民的民主意识和权利意识不断增强，需要给他们提供表达各种不同的利益和要求的渠道，尽可能地满足居民的诉求。社会组织一方面可以向政府反映民众的愿望和需求，另一方面又可以将政府的政策传达给民众，加强政府与民众之间的沟通，从而使民众的不同需求能够得到最大化的满足和实现。

三、社会组织在协同治理中的公共服务供给缺陷与制约因素

政府不是万能的，同样社会组织也不是万能的。正如政府存在着“政府失灵”，社会组织也存在着“志愿失灵”。社会组织虽然在加强社会建设、保障民生、维护社会稳定、满足民众的不同需求以及促进政府职能转变方面具有无可比拟的重要作用，但是在我国的城市社区建设中，社会组织在参与性公共服务供给方面仍然存在着许多问题和制约因素。这些问题既有社会组织自身的内部因素，也有制约其发展的外部因素，特别是在协同治理的过程中，社会组织与政府之间关系的掣肘与磨合是一个长期共存的问题。

（一）政府职能尚未拓宽，向社会组织购买公共服务的机制不完善

转变政府职能，构建服务型政府是当今社会的大势所趋。经济学中存在着市场失灵和政府失灵，在公共服务的供给中同样存在着政府失灵，需要社会组织来对其进行弥补。大力培育和发展社会组织，让社会组织更多地参与社会管理，承担更多的社区服务职能，政府可以将那些无力管、做不好而社会组织又有能力做好的事尽可能地转移给社会组织，这样既可以提高公共服务的质量，又能够减轻政府的负担，使政府能够将更多的时间和精力放在对社会公共服务的宏观指导上，而不再是直接干预。但是实际上政府对于社会组织在社区建设中的作用认识不够充分。虽然政府明确提出要大力发展和培育社会组织，但是一些相关部门并不愿意将一些有关民生的职能下放给社会组织，使得一些公益性的社会组织难以承接政府的有关职能，无法在社区服务中发挥其应有的作用。政府对于社会组织在社区服务中该如何定位、怎样定位、如何更好地借助社会力量来改善民生也缺乏相应的认识和了解。另一方面，政府购买服务的力度不够。尽管现时期已经提出要建立和完善“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式，但是政府购买服务支出占GDP的比重跟发达国家相比还很低，即使像上海这样公益组织发展较为迅速的城市也只有约1.5%，而发达国家的平均值为4.6%。此外，政府向社会组织购买公共服务的法律依据是《政府采购法》，但是该法并没有将可分流的公共服务项目纳入采购的范围。

（二）公共服务的评估机制不透明，降低了社会组织在社区共同体中的公信力

公信力是指获得公众（或是利益相关者）信任的能力，表示“为某一种事进行报告、解释和辩护的责任，以及要为自己的行为负责并接受质询”。[5]或者说是社会对一个组织的认可及信任程度。[6]即一个组织在社会中的影响力、号召力、形象以及权威性，它可以反映出人民群众对社会组织的满意度和信任度。口碑良好的公信力可以为组织争取更多的民意支持，增强其影响力和号召力，同时可以拓宽其筹资渠道，获取更多的志愿者资源，增强其存在的合法性，获得更多的法律和政府支持，它是组织实现其终极目标及其价值理念的必要前提。目前，我国的社会组织普遍存在信息不透明的情况，信息披露缺乏主动性，导致社区公众不了解组织的相关信息与项目结果。据民政部调查，国内75%的慈善组织信息不透明，接受调查的公众近90%对慈善信息公开不满意。而一个“不透明”的社会组织是无法获得社区民众的支持和信赖的。

（三）社会组织外部依赖性强与自身建设能力弱，导致社区公共服务的“虚化”

在资金来源与项目运作方面，我国的社会组织普遍存在资金严重不足、项目可持续性弱、公共产品逐步“虚化”的现象。目前社会组织的资金来源渠道比较单一，主要依靠政府拨款、补贴、社会捐赠，造成了社会组织不是更多地倾听社区需求与回应社区问题，而更多的是迎合政府组织的意图、考虑捐赠方的“单方面热情”，甚至为了回应社会舆论而花费大量资金在社会媒体上“作秀”。很多社会组织由于自身发展不成熟、管理能力不足导致组织资金使用不合理，造成资源浪费。特别是当前我国大部分社会组织出身“草根”，没有企业完善的治理结构，也缺乏公共部门的战略管理经验，因此组织在资金募集、项目运作、善款分配及社会交代等机制方面存在严重的能力不足，造成社会大众对组织的逐渐不满和不信任，从而使组织能够得到的社会捐赠越来越少，步入一种“恶性循环”，即使是作为官办性质的公益组织如中国红十字会，也因为出现“郭美美事件”而让自身的筹资规模大大缩水。这些负面事件对整个社会组织构建良好的发展环境无疑是具有剧烈的破坏力和杀伤力的。

（四）高素质的专职人才短缺，形成公共服务的人才短板

社会组织由于其本身的公益性、非营利性以及运作资金的筹募限制，难以提供有竞争性和吸引力的薪酬和福利，使它们无法同企业竞争专业性人才，只能大部分依靠具有奉献精神的志愿者。目前社会组织的工作人员主要来自离退休人员，或主要依靠志愿者开展活动，他们大多都未经过专门训练，使得社会组织人才不足，特别是具有创新能力的人才不足，从而使得组织难以开展卓有成效的社区服务活动，造成了社会组织社区服务中的非专业性和业余性。据有关学者对南京市的调查显示， 目前南京市社区社工队伍年龄偏大(41岁以上社工占81.4%)，而且以女性为主(占整个队伍70% 以上)，文化程度偏低(高中及其以下占60.6% )。[7]

（五）社会制度的不健全限制了社会组织的社区服务能力与范围

一方面，由于我国关于社会组织的法律法规还不够健全，造成社会组织的登记门槛过高。《社团管理登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定的关于社会组织成立登记的要求，对社区中的绝大多数社会组织而言过高，许多社会组织因难以达到规定的登记注册要求而不具有合法性地位。因此可以见到的一种合理而不太合法的现象是，在社区服务中出现的大量社会组织是社区居民欢迎和需要的，但是它们往往又是没有“出生证”的，没有合法性地位的组织就会缺乏法律地位和法律保护，就不能够得到更广泛的社会群体的支持和认可，社会组织的积极性和主动性就无法更好地发挥出来。另外，许多社会组织在税收方面并没有享有政府的税收优惠政策，一定程度上加重了组织的负担。

四、参与性公共服务供给中的社会组织协同治理对策

社会组织在参与社会管理、改善民生、提供公共服务等方面发挥的积极作用，使其在城市社区建设中拥有着与政府一样需要重视的角色。如果说政府在社区建设与治理中的地位是基础性的，角色是举足轻重的话，那么社会组织在我国的城市社区建设中，也正在形成协作性的、不可忽视的角色。以协同治理为视角，我们认为政府不再是社会管理的唯一主体，社会管理的过程应该是政府与社会组织、公民等多元主体的协同合作。与传统的单向度的控制式管理是不一样的，通过政府与社会组织的协同治理，可以充分发挥社会组织在推进自律自治、促进社会和谐稳定、形成社会认同等方面的作用，从而提高社会建设和社会管理的效果。因此在当前中国的国情与社会制度安排下，培育和发展社区社会组织已经成为社区建设的重要内容。为了使社会组织在城市社区建设中更有效地参与公共服务的供给，充分发挥社会组织的优势和功能，提升社会组织的内在潜能，对社会组织在服务供给中的缺陷与问题进行有效的弥补，需要政府和社会组织共同合作，发挥各自的作用。

（一）政府在城市社区治理中的公共服务产品分流与制度保障

1.政府要加大向社会组织购买公共服务的力度，完善购买服务机制

政府购买公共服务不仅可以充分发挥社会组织的作用，提高社会组织的专业能力，同时还可以提高政府财政资金的使用效率，减轻政府的负担，提高公共服务的质量和效率。因此，一方面，要明确政府向社会组织购买服务的法律依据，明确地将公共服务纳入《政府采购法》，完善政府购买服务的机制，加大政府购买服务支出占GDP的比重。另一方面，政府要提供更为公平的公共参与公共服务购买的政策。公共服务购买不是政府用固定拨款维系特定事业单位的运行，它应该是建立在保障公共资源的基础上，使公共资源面向社会，公开、公平竞争，提高公共资源的使用效率。[8]政府在购买服务时应为社会组织提供更加公平的政策环境，让各个社会组织之间公平竞争。

2.建立对社会组织的监督机制，加强对社会组织的监管

要建立和完善对社会组织的监督与评估机制。一方面，政府要加强社会组织在参与公共服务提供过程中的监管，对社会组织运作的规范化及提供服务的质量进行监督，促使社会组织在国家法律框架内运行。[9]另一方面，政府要尽快出台相关的政策建立专业的评估机构对社会组织的活动进行评估，对于表现优秀的组织给予政策上的支持和物质上的奖励，同时对于那些组织运营不规范和不合理的予以规范和惩戒。

3.加大政府的扶持力度，完善法律法规，拓展社会组织的发展空间

政府应当充分认识到社会组织在社区建设中的作用并给予必要的法律保障和政策支持。一方面，政府应当出台一些有利于社会组织发展的政策，降低准入门槛，增强社会组织的合法性，为社会组织营造一个良好的发展环境。另一方面，要加大对社会组织的财政支持，并给予适当的税收优惠政策，减轻社会组织的负担，改变社会组织活动经费不足的现状，确保社会组织能够有足够的资金来开展活动，努力夯实社会组织可持续发展的社会基础和社会空间。

（二）社会组织在协同治理中的公共服务能力建设与制度完善

1.社会组织要建立信息披露机制，努力提升自身公信力

正如政府建立信息公开制度一样，社会组织也应该坚持公开透明的方式履行社会职责，社会组织不仅应该使其所募集款物数量、来源、用途及管理程序等都公开透明，还应当将组织自身运营状况的各种信息真实、准确、及时、完整地向政府、社会、捐赠者及其他利益相关者予以公开，让社会大众对其资产运作、善款使用能够有充分的了解，从而接受社会大众的监督，提升社会大众对社会组织的满意度和信任度。

2.加强专业人才队伍建设，提高社会组织工作人员的素质

社区社会组织的发展需要有一批专业化、高素质的社区社工队伍，因此社会组织开展社区服务不仅需要志愿者，更需要具有专业化能力的社会工作者。我们应当充分认识到社会工作者在提升社会组织服务水平和能力中的作用，努力提升社会工作者在社区建设与社区中的认同度。一方面社会应加大宣传与推广，在政策与工薪制度上应当提高社会工作者的地位与待遇水平，鼓励更多具有专业化高素质的社会工作者加入社会组织的建设和发展中，形成一支稳定的社工队伍；另一方面，还应当加大对社会工作者的培训，提高社会工作者的专业化水平，建立健全社工激励机制。

3.社会组织要加强自身能力建设，提升其管理水平

社会组织既是社会管理主体又是社会管理客体，可见，社会组织的内部治理结构、自身组织与管理能力、规章制度等很重要。因此社会组织在实践中要加强自我约束与管理，提高社会组织在社区活动与社区项目推广中的专业化服务水平和工作效率，努力提升组织的创新能力与资源整合能力，注重在社区建设中服务的质量与效率，努力形成完整的自我管理体制和专业化队伍。同时，社会组织应当加强与社区民众，政府和其他不同背景的社会组织之间的交流与合作，既要充分地反映民意，倾听民众诉求，并及时传达给政府，又要积极地与政府合作，弥补政府的缺陷与不足，尽可能满足社区民众多样化的社会需求，协调各方利益，化解社区作为小共同体的社会矛盾，充分发挥社会组织在社区公共服务中的价值与作用。

总之，随着市场经济和城市化的深入发展，社会组织在社区建设中的作用日益重要。社会组织来自于基层，也扎根于基层，一心一意为城市社区中的居民服务，具有极大的向心力，相比于政府和市场的服务，它们已经成为和谐社会构建中温暖的第三方力量。虽然社会组织在参与公共服务供给方面还存在着许多困境，但是推动社会组织参与协同治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。

[1]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[2][美]詹姆斯·N·罗西瑙(James N.Rosenau).没有政府的治理,张胜军,刘小林等译[M].南昌:江西人民出版社,2001.

[3]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务[J].云南财经大学学报,2011,(1).

[4]吴开松等.城市社区管理[M].科学出版社,2006.

[5]王名.中国社团改革-从政府选择到社会选择[M].社会科学文献出版社,2001.

[6]崔玉,马凤芝.中国非营利组织社会公信力建设的制度化途径:自律与社会交代[J].江西农业大学学报,2007,(6).

[7]臧雷振.社区治理与公共参与——基于南京现状的调查[J].社团管理研究,2010,(7).

[8]张高凌.社会组织参与社会管理和公共服务应尽快破题[J].社团管理研究,2010,(9).

[9]万俊人.现代公共管理伦理导论[M].北京:人民出版社, 2005.