杭州历史文化遗产保护的思考与对策

◎ 周乾松

杭州历史文化遗产保护的思考与对策

◎ 周乾松

加强杭州文化遗产保护利用，建设“东方名城文化强市”，对于树立杭州文化形象品牌，增强城市文化软实力、综合竞争力，提升杭州核心价值观，增强市民凝聚力创造力，促进杭州科学发展，都具有重要的现实价值和历史意义。

杭州 文化遗产 文化名城

一、杭州历史文化遗产的精彩亮点

1.杭州历史文化遗产丰富厚重。不仅具有8000年“跨湖桥文化”、5000年“良渚文化”、2230多年建城史、1100多年建都史，而且有闻名中外的“大运河文化”“江南水乡文化”和“钱塘江文化”。特别是两代国都的吴越文化、南宋文化遗存丰富厚重、特色鲜明，形成了独特的文化个性和地域特色；为杭州留下了“人间天堂”“文化之邦”“人物都会”“旅游胜地”“宗教圣地”“东南诗国”“书画之邦”等“金名片”。这在中国八大古都中，是具有独树一帜的价值地位和不可比拟的优势所在。

2.西湖世界文化景观魅力独特。西湖作为1000多年来自然与文化高度复合的产物，具有得天独厚的自然景观和独树一帜的文化魅力。尤其是西湖独有天人合一、城湖合璧、“三面云山一面城”的空间特征；风景优美的“两塔两堤三岛”景观格局；闻名中外的“西湖十景”为代表的题名景观；内涵丰富的众多文化古迹，种类繁多的西湖特色植物；将自然山水与文化景观紧密融合共生，浑然一体；是十个多世纪以来中国传统文化精英的“精神家园”和社会各阶层的“人间天堂”，是“中国山水美学”独具一格的“世界文化景观”和“东方文化名湖”。

3.物质文化遗产存量丰富、序列完整。仅举省级以上重要物质文化遗产,截止2009年底：杭州现有全国重点文物保护单位25处①；省级文物保护单位69处②；国家级历史文化名镇名村3处；省级历史文化保护区（名村名镇）8处；全国重点寺院3处。尤其是大运河文化、良渚文化遗址都是“准世界遗产”。

4.非物质文化遗产丰富多彩、特色鲜明。截止2010年底，杭州现有国家级非物质文化遗产名录37项：第一批8项③；第二批18项④；第三批11项⑤。有省级非物质文化遗产名录共三批123个项目，国家级非物质文化遗产代表性传承人15人；有131人被省政府评为“省遗”项目代表性传承人。临安市、桐庐县分别被文化部命名为“中国民间绘画之乡”和“中国民间剪纸之乡”；有余杭区等6个地区被命名为省级“民间艺术之乡”；尤其是“西冷印社中国篆刻”和“中国蚕桑丝织技艺”被联合国教科文组织列入“世界非物质文化遗产”名录。

二、杭州文化遗产保护的总结反思

1.21世纪以来，杭州文化遗产的保护工作走在全国前列。政府高度重视名城历史文化遗产的保护利用，始终坚持“积极有效保护、适度开发利用”方针，大胆改革创新，边探索实践、边总结完善，形成了具有杭州特色、符合杭州实际的文化遗产保护的新理念和新机制，对物质和非物质文化遗产等进行全方位保护，取得了许多新成就和不少新经验。尤其是五大综合保护工程⑥的创新实践，实现了保护和利用的“双赢”，在国内外产生了广泛影响。主要成就体现在两大方面：一是创新杭州文化遗产保护利用的五大理念：“坚持保护文化遗产是城市管理者第一责任和首要义务；坚持保护文化遗产就是保护、发展生产力；坚持文化遗产保护和城市发展是‘鱼与熊掌’可以兼得”；坚持文化遗产保护利用以民为本、人人有责、成果共享；坚持文化遗产积极保护、适度利用、效益最大化、最优化”。二是形成了具有杭州特色的文化遗产保护利用的实践经验：全面实行文化遗产保护利用的责任机制与管理模式；有效实施文化遗产保护利用的可持续、多元化投入机制；不断探索文化遗产保护利用的新途径、新措施、新方法；创新完善文化遗产保护法规体系和管理机制；创新文化遗产保护利用与城市有机更新相结合的模式；创新探索西湖世界遗产保护的“六不”原则。

2.杭州文化遗产曾遭惨重破坏的历史教训需引以为戒。在党的十七届六中全会提出建设文化强国，促进大发展大繁荣的背景下，尤有必要总结杭州文化遗产保护过程中曾遭受惨重破坏的教训。曾记得，由于杭州历史的演变发展、城市重建、自然灾害、战乱偷盗以及现代化建设、城市化过程中保护不力等主客观原因，杭州物质与非物质文化遗产，在各个时期都遭到了不同程度的“建设性破坏”“开发性破坏”。在民国初期，杭州古都格局风貌、城市街巷结构及其古建（构）筑遭到了严重的毁灭性破坏。建国后30年，杭州文化遗产在工业化和现代化发展过程中遭受的“建设性破坏”日趋严重；尤其是遭遇了“文化大革命”的“毁灭性破坏”。改革开放前20年，杭州文化遗产与其他古城一样，经历了“城市化认识偏差、现代化建设误区，旧城改造决策失误、旅游开发过度、房地产开发破坏”等多重冲击，使得杭州古都格局风貌、城市历史文脉、历史街区历史建筑，再一次遭到严重的“建设性、开发性破坏”，致使丰富厚重的文化遗产割裂成为支离破碎的历史碎片。京杭大运河、良渚文化遗址、南宋皇城遗址、跨湖桥遗址等长期得不到有效保护；各县区众多历史镇村、乡土建筑等文化遗产惨遭损坏。这虽然是我国八大古都、众多历史文化名城的共同遭遇和历史厄运,但值得我们总结和反思。

三、杭州文化遗产保护利用面临的困境

客观地说，杭州文化遗产保护利用的先进理念和创新实践，走在了全国的前列。但杭州与七大古都和其他名城相同，仍存在文化遗产保护利用的共性问题。

1.文化遗产保护利用的模糊认识及其“建设性、开发性破坏”依旧存在

一是部分领导干部对文化遗产的稀缺价值和不可再生性认识不足，在思想认识、保护思路等方面与文化遗产保护的要求存在较大差距；“追求政绩、急功近利”“重申报、轻管理”“重旅游开发、轻遗产保护”的现象依然存在，使文化遗产直接或间接遭遇“建设性、开发性破坏”时有发生。二是“旧城改造”决策误区及其开发商“利润至上”的倾向，以“保护为名”对历史街区传统格局和历史建筑风貌造成“开发性破坏”的现象有所存在。三是文化遗产保护与城市化、旅游开发矛盾仍然尖锐。有的保护区范围内的新建建筑、非保护性开发有增无减；有的历史街区新建、改建的成分过重；有的历史建筑甚至变成“保护性破坏”项目。四是文化遗产保护资金的使用绩效不高，有的开发项目存在不少浪费现象，有的保护利用项目“被异化”为形象工程、政绩工程。

2.文化遗产保护的法律法规不健全,“法律真空”较多，执法难度较大

一是现行文保法规过于原则化、规定不明确缺陷较多，管理存在一些盲区，以致对文保单位、历史建筑产权使用单位的监管力度不够，缺乏有效监管手段。尤其是农村地区文化遗产的保护缺乏相应法律和法规，使得乡土建筑保护、管理、执法工作存在困难。二是文保行政执法难度较大，执法力度与水平都有待提高；文物、建设、规划、房管等行政管理法规的部门性很强；加上各部门法规的相互交叉且不统一；实际工作统筹性、实施的可能性较难，缺乏执法强制性及有效性。三是“非遗”保护的地方法规规章尚未提上议事日程，保护缺乏刚性化的制度保证；“非遗”保护教育培训较为滞后；社会力量参与“非遗”保护的激励机制尚未建立，这些都不同程度地影响了非物质文化遗产保护成效。

3.文化遗产保护责任制未完全落实，文保机构不够健全，文保人才严重不足

一是区、县（市）文化遗产保护的领导责任制未能全部落实。“五纳入”的贯彻落实力度不一；保护投入严重不足，资金保障存在较大差距；以致物质与非物质文化遗产不能有效保护。二是区、县（市）文保机构不够健全，管理力量不足；街道、社区尚未纳入文保保护管理体系；社会力量参与文化遗产保护缺乏积极性。三是文化遗产保护专业人才严重缺乏。尤其非物质文化遗产传承人后继乏人,“三无、三难、三缺”（行业无组织、艺人无地位、生活无保障；传承艰难、选择弟子艰难、重在发展艰难；缺资金、缺舞台、缺文化）现象比较严重。

4.文化遗产保护规划的编制、实施、监督方面的问题有待研究解决

一是有的保护规划违背“真实性、完整性、延续性”的基本原则。有的保护规划是一些蹩脚规划设计师、建筑师的“败笔”，甚至只顾赚设计规划的钱；有的迎合地方领导的“外行意见、一切照办”，把文化遗产保护当作旅游开发、房地产项目来做。二是有的保护规划未按程序报批，或缺乏严格的科学论证和专家意见；有的需修改完善、尚未批准，而实际上开发项目早已动工，甚者先造成较多破坏“木已成舟”；有的保护规划审批不严，“花钱跑政府” 、“用钱变通专家”；甚者“偷梁换柱”，越权审批，违规开发。三是保护规划实施过程缺乏有效监督。有的保护规划为了“审批之需”，只是画在纸上的程式化、形式化，“写归写、做归做”；实施规划时作为“摆设”，未按规划实施保护、开发中朝令夕改、开发意图代替改变规划的倾向较为普遍。

5.文化遗产保护管理体制不够顺畅、保护机构职能及其名称不尽完美

一是物质文化遗产与非物质文化遗产保护，理应有机结合保护，但目前却分属不同的部门所管。非物质文化遗产保护由文广新局管理，而物质文化遗产却由园文、房管、规划等部门分别管理；多头管理增加了保护难度，容易造成“谁都不管”的管理盲区，不利于文化遗产保护工作的统筹推进。二是自然遗产、工业遗产、农业遗产、校园遗产、记忆遗产又分属于不同部门，尤其不少农业遗产、校园遗产、记忆遗产属于哪个部门负责没有明确，尚缺乏有效的保护和管理。三是园林文物局之名称、机构、职能不尽完美，并与西湖风景名胜区管委会合在一起，一套班子两块牌子，有“弱化”文化遗产保护职能、“杭州没有文物局”之感；市园林文物局只没一个文保处（四个人），要负责全市各区、县（市）文化遗产保护和管理，其难度和效能可想而知。

四、加强杭州文化遗产保护的对策思考

加强杭州文化遗产保护，不仅是增强文化软实力、建设文化强市的重要载体和有效途径；而且对于“树立杭州文化形象品牌、增强城市综合竞争力、提升杭州核心价值观、增强市民凝聚力创造力、建设共有精神家园、促进杭州科学发展”，都具有重要的现实价值和历史意义。

1.进一步增强保护责任感、建立领导责任追究制、强化文保管理体制

一是加大文化遗产保护的宣传教育力度。要利用各种媒体进行多种形式宣传，形成全社会文化遗产保护的良好氛围。尤其是各级领导干部要从对国家对历史负责的高度，增强文化遗产保护责任感。二是应建立领导保护责任制和责任追究制度。各级政府要加强领导，落实责任,将文化遗产保护列入重要议事日程；成立保护文化遗产保护领导小组，定期研究文化遗产保护工作的重大问题。三是应强化文化遗产保护管理的“统一战线”：市文物、规划、建设、房管等部门应明确分工责任，加强协调、合作、互动，定期召开联席会议，开展“有效保护与适度利用”的联合整治；市人大、政协应每年组织专家对文化遗产保护利用进行巡回督察,以确保杭州文化遗产保护与发展的“双赢”。四是市、区、县（市）政府都应制定《“十二五”文化遗产保护利用规划》，坚持科学合理利用，适度开发经营的方针,强化保护规划实施的严肃性和监督的有效性。五是完善文化遗产保护利用的长效机制。各级政府应完善保护利用的政策制度，健全文保管理体制，增强文保部门权威性,推动保护、利用、管理的制度化、规范化、程序化。

2.进一步完善文化遗产保护法规体系，加大依法保护管理力度

一是应修订完善有关文化遗产保护法规条例。建议有关部门组织专家对城乡文物建筑、历史建筑和乡土建筑的拆迁、装修、利用、管理等问题进行专题调研，结合当前保护、利用、管理工作的实际，对《文物保护法》和《浙江省历史文化保护条例》未规定的情况，以制订杭州市文化遗产保护管理条例》等地方法规进行规定；并建议国家修改《文物保护法》和省人大修订《浙江省历史文化保护条例》。二是建议市人大尽快修改制定《杭州市历史街区历史建筑保护管理条例》。上升为地方性法规，使其法律效力能够延伸至各县（市）乡镇村、街道社区，进一步明确区县、镇村、街道社区对历史街区历史建筑保护管理的权力和责任;以确保农村乡土建筑保护有法可依。三是探索制订非物质文化遗产保护的地方性法规。对杭州市影响特别重大的非遗项目，制订专门的地方性法规加以特殊保护；并明确规定非遗保护目标责任制和相关评价机制；把非遗保护纳入各级政府议事日程和政绩考核内容；出台相关政策措施，鼓励社会各界通过捐赠、出资等形式参与非遗保护工作。四是强化各级文化遗产执法机构和队伍建设。加强人员培训，提高队伍素质，加强市县执法合作与联动。加大文物违法行为督办力度，健全各级文物执法巡查档案，推动执法管理专业化、规范化、高效化。五是充分发挥人大、政协对文化遗产保护利用的立法监督作用。建议地方人大、政协对“文化遗产保护“五纳入”、领导责任制、专项文保经费以及文保法规执行”等情况进行定期督查，以促进杭州文化遗产保护事业健康而可持续发展。

3.在城乡一体化发展过程中切实加强农村文化遗产的保护利用

一是各县（市）区应尽快研究制订《农村文化遗产保护利用规划》。要将农村乡土建筑保护工作提升到“城乡区域统筹发展”的战略高度，使农村乡土建筑保护规划与当地城乡发展规划、新农村建设规划相衔接。并以省级历史文化(街区)村镇为保护重点，将各地价值较高的乡土建筑、农村文化遗产推荐列为市级文保单位和市级非遗名录，并明确规定保护利用的措施要求。二是在城乡一体化发展中切实加强历史镇村的保护利用。由于乡镇历史建筑、乡土建筑的土地、产权性质十分复杂，而且保护管理体制、保护机构、资金渠道等方面均与杭州市区保护设置体系有较大不同。因此，应在城乡一体化发展中强化乡镇历史建筑、农村乡土建筑、非物质文化遗产的保护利用工作，并在相应文件中作出明确规定和具体措施要求。三是切实解决新农村建设与古村落文化遗产保护的矛盾关系。尽快理顺保护与建设、保护与利用、保护与改善农民生活等关系，多渠道筹集资金，实施农村乡土建筑的多元化保护利用，逐步解决“空壳村与破旧险情”等难点问题。四是鼓励符合条件的历史村镇积极申报国家历史文化名村名镇。对申报成功的各级历史文化名村名镇，要出台相关办法及措施，确保保护整治的顺利实施。

4.切实加强文保机构及队伍建设，完善文化遗产保护管理体系

一是切实加强文保机构、队伍建设。应落实各区县（市）、乡镇（街道）文保机构、人员的编制，完善市区、街道、乡镇文化遗产保护网络；重视文保专业人才的引进培养工作，建设一支高素质的专业队伍。二是扩大建立业余文保员和文保志愿者队伍。修改制订《业余文保员和文保志愿者制度》，明确规定文保员和志愿者的保护、监督、管理权力与义务；要设立专项基金，在各区、县（市）扩大建立“业余文保员队伍”。三是完善社会公众参与保护的保障激励机制。制定相关管理制度，拨出一定的专项资金，落实对文化遗产保护贡献者的激励措施，鼓励全体公民参与文化遗产保护。四是完善“基层文化遗产管理工作考核制度”。采取有力措施，依法落实文化遗产保护“谁使用，谁负责”的原则，强化使用单位的保护意识，有效管理文化遗产。五是强化文保监管的广深度，实现科学化规范化管理；完善文化遗产审批制度和专家评审制度；强化建设规划部门依法许可旅游开发的严肃性；整合执法管理资源，发挥各部门的联动作用，将联合巡查、批后监管、业务指导、督促整改、违法查处等有机结合起来，创新管理模式，提高监管效能，有效预防和遏制各类危及文化遗产安全的违法行为。

5.探索多种保护途径，多渠道投入的多元化保护利用新摸式

一是加大文化遗产保护资金的投入力度。保护经费应随着财政收入的增长而增加，并根据工作需要、及时拨付；建立各级文化遗产保护专项经费，专款专用，确保文化遗产保护及管理工作顺利开展；积极探索和建立多元化的筹资机制。

二是创新探索“社会化保护利用”新摸式。积极制订激励政策，动员全社会力量、鼓励民间资本参与文化遗产的多样化保护利用；充分发挥社会组织与民间团体的作用和优势，推动文化遗产保护从动员型参与走向自主型参与，非组织参与走向组织参与，非制度化参与走向制度性参与；创新实现“文化遗产保护依靠群众、开发利用成果惠及群众”的“社会化保护利用”新摸式。三是逐年加大非物质文化遗产保护专项资金投入。确保对非遗保护投入的增长高于同级财政的增长幅度；大力推广生产性方式保护；对能够发展的项目以税收政策支持；对萎缩和濒危项目加强经费投入；通过专项资金资助培养传承人；对已经开发旅游的非遗生态保护区，要从旅游收入中提取一定比例的资金用以非遗生态保护区建设。四是借鉴国外确保文化遗产经费投入的实践经验。法国主要采取国家财政拨款方式保护文化遗产；设立文化信贷，对地方重点文物机构给予经常性的财力支援；对文化团体每年给予固定补贴；成立保护抢救的专门基金会，向文化遗产的个人所有者提供文化遗产复原、修缮资金等。而美国联邦税法则明文规定通过税费优惠，带动社会力量投入遗产保护。日本文化财产保护法也规定，对国宝等重要文化遗产管理维护经费的下限是国家总预算的0.01%；韩国则指定文化遗产保护所需的经费由国家和地方政府全部或部分承担。

6.创新探索杭州文化遗产保护利用“双赢”的“新亮点”

一是创新开拓城乡统筹发展与农村文化遗产保护利用的“杭州模式”。建议各县（市、区）尽快建立“农村乡土建筑保护领导小组”，落实责任主体，并将乡土建筑和非遗保护工作，纳入到各部门、乡镇领导责任制考核中。可采取“抢救濒危建筑、修缮重点建筑、维护一般建筑”的步骤方法，持续加大抢救保护农村文化遗产的力度和深广度。建议由政府负责改善乡土建筑内的公共基础设施，改善居住条件、给予适当的维修补助等形式来提高乡土建筑持有人的保护积极性。鉴于目前“一户只能有一处宅基地”的政策，也可采用政府征购乡土建筑产权等形式，实现产权的转移，鼓励乡土建筑内的居民异地另建产权房。

二是建议合并园文、文化、房管、规划等部门相关职能，建立“杭州市遗产保护管理局”。作为全面负责杭州地区的文化遗产、自然遗产、工业遗产、农业遗产、校园遗产、记忆遗产等遗产的保护管理机构。这既有利于“杭州地区所有遗产”的统一保护和管理，增强遗产保护管理的专业化、科学化、高效化。尤其有利于西湖世界遗产的保护管理；还有利于加快大运河、良渚遗址申报世界遗产的进程；更有利于《临安皇城遗址保护规划》及其项目的审批、实施等任务。由此可见，杭州非常有必要建立“杭州市遗产保护管理局”，作为全方位保护管理各类遗产的统一职能机构。再根据世界发达国家遗产保护管理的先进经验和我国遗产保护管理的新要求和发展趋势，杭州市作为先进城市有基础、有条件率先成立“遗产保护管理局”，为全国文化遗产保护事业作出示范典型，功在后代。

三是不断拓展各类遗产保护的范围，创新文化与自然遗产的结合保护利用。不仅要加强物质与非物质文化遗产的“结合保护与有效利用”，而且要加强文化与自然遗产及其生态环境的“整体保护与适度利用”。不仅要加强非物质文化遗产的传承发展与“活态保护”，创建“文化生态保护区”；而且要积极参与国际间非物质文化遗产保护与交流。不仅要加强历史街区、历史建筑及其历史文化空间的保护开发”；而且要加强工业遗产、农业遗产、记忆遗产的“发掘研究与保护利用”等等。

7.切实加强西湖文化景观的保护管理，加快“准世界遗产”申遗进程

一是西湖文化景观应严格遵照世界遗产的保护要求。不仅要加强重点文化景观的保护，强化自然生态与历史文态的环境保护；而且要重点加强游客管理和节假日限制，切实解决交通拥堵等问题。不仅要严格控制遗产区域内的建设活动，防止城市发展对西湖景观区域的渗透；而且要建立专门的文化遗产监测机构，对可能影响西湖文化景观突出普遍价值的各种自然和人为因素进行全面、持续和科学的监测，始终保持西湖文化景观良好的保护状况。

二是探索创新世界文化景观保护利用的“西湖模式”。不仅要始终坚持承诺“还湖于民目标不改变、门票不涨价、博物馆不收费、土地不出让、文物不破坏、公共资源不侵占”的“六不原则”；而且要进一步确立“保护第一、应保尽保，利用第二、适用旅游”的理念原则，为民族和人类保管好西湖世界文化景观，真正让西湖再活二千年。

三是加快大运河、良渚遗址“准世界遗产”的申遗进程。不仅要加强大运河杭州段沿线各种开发项目的整治力度，恢复改善古运河两岸环境风貌，争取2014年大运河成功申报世界文化遗产。而且要切实加强良渚遗址真实性、完整性保护，以及周围环境的综合整治等，为力争良渚遗址与牛河梁红山文化遗址联合申遗打好基础。当前尤其要加大南宋皇城遗址的保护力度，确保南宋皇城大遗址保护的真实性、完整性，争取早日列入“中国申报世界遗产的预备名单”。同时还应加快申报“世界创意城市”进程、争取早日加入世界城市联盟；以创新实现我国文化遗产保护利用的“杭州模式”。

注释：

①市区23处，临安市2处，其中市区1处与临安市1处为合并项目。

②市区50处，5市县19处。

③白蛇传传说、余杭滚灯、梁祝传说、金石篆刻、小热昏、张小泉剪刀锻制技艺、竹纸制作技艺、胡庆余堂中药文化。

④西湖传说、浙派古琴、江南丝竹、楼塔细十番、杭州评词、杭州评话、武林调、独脚戏、杭州摊簧、翻九楼、鸡血石雕、余杭清水丝绵制作技艺、杭罗织造技艺、铜雕技艺、西湖绸伞、龙井茶采摘制作技艺、王星记扇制作技艺、五常龙舟。

⑤钱王传说、苏东坡传说、淳安三角戏、五常十八般武艺、杭州织锦技艺、振兴祥中式服装制作技艺、杭州雕版印刷术、越窑青瓷、张氏骨伤疗法、朱养心传统膏药制作技艺、径山茶宴。

⑥西湖综合保护工程、运河综合保护工程、良渚大遗址保护工程、西溪湿地综合保护工程、历史街区历史建筑保护与有机更新工程。

[1]单霁翔.探索中国特色文化遗产保护之路.人民日报,2010,4,14.

[2]王国平.城市论——以杭州为例（上中下）.人民出版社,2009.

[3]周乾松.杭州古都文化保护利用的探讨.杭州市委党校学报,2008,1.

Some Thoughts and Suggestions for the Preservation of Historical and Cultural Heritage in Hangzhou

Zhou Qiansong

Strengthening the efforts of preserving Hangzhou’s cultural heritage and building “a famous oriental cultural city” is historically significant and practically meaningful for branding the city,increasing its soft power and overall competiveness,upgrading the city’s core value,stimulate the cohesion and creativity among its inhabitants and promote scientific advancement.

Hangzhou;cultural heritage;culturally-famous city

TU984

周乾松，中共杭州市委党校教授。

（责任编辑：卢小文）

国家社科基金项目“我国历史城镇文化遗产保护利用的实证研究”（项目编号：10BSH032）的阶段性成果。