美欧债务危机应对策略的国际比较

李 娅 薛莎莎

美欧债务危机应对策略的国际比较

李 娅 薛莎莎

美欧债务危机不断蔓延，其发展状况牵动着全球经济的神经。债务危机爆发后，美欧都采取了紧缩财政、增加市场流动性等措施。但因国情各异，二者在自救实力、政策配合等方面存在明显差异。在美欧债务危机给中国带来新的冲击的严峻局势下，中国应对美欧债务危机的诱发因素和应对策略进行反思，寻找出一条使中国经济稳健发展的道路。

美欧债务危机；应对策略；国际比较；启示

由全球金融危机引发的美欧债务危机一波未平，一波又起，两个世界最发达国家和地区的债务状况牵动全球市场神经。危机爆发后美国和欧洲均采取了众多措施应对主权债务危机，因其产生的根本原因、演进路径、表现形式不同，各自的应对策略也不尽相同。本文旨在通过对美欧债务危机应对策略进行国际视角下的分析，并探索其对中国的启示。

一、美国债务危机的应对策略

20世纪中叶美国借布雷顿森林体系使美元与黄金挂钩，确立了美元的世界货币地位。由于美国在保持逆差以维持世界货币体系稳定和保持顺差确保美元坚挺问题上难以两全，布雷顿森林体系最终失败，美元与黄金脱钩后，美国也在债务问题上失去约束。加之借贷消费模式不断发展，美国联邦政府过度借债发展经济，逐年高涨的财政赤字使得美国政府收支状况不断恶化，债务负担越来越重，2007年的美国金融危机进一步恶化了这一局势。随着举债规模不断扩大，美国总债务规模达到史无前例的36万亿美元。

（一）实行紧缩的财政政策，削减财政赤字

近年来，美国社会福利、战争开支、公务员工资不断增长，使政府开支不断扩大，债台越筑越高，美国不得不实行紧缩的财政政策。美国总统奥巴马在2011年9月宣布了新的削减赤字方案，计划削减大约4.4万亿美元赤字，包括在未来10年内增加1.5万亿美元税收，削减约1.2万亿美元的无条件开支，以及通过从阿富汗撤军和转变美军在伊拉克的任务来削减1.1万亿美元军费开支。同时，该方案还提出在包括医疗保险在内的社会福利项目方面削减5800亿美元。赤字削减目标实现后，美国政府财政赤字占GDP的比率将从目前的9%降至2021年的2.3%，债务负担也可大大减轻。

（二）实行量化宽松政策，稀释过高的债务

由于财政政策效果有限，美国又实施量化宽松（Quantitative Easing，简称QE）的政策，促使美元贬值和通货膨胀率上升，最终使国债收益率为负值，减轻债务负担。2008年9月和2010年11月美联储分别推出了两轮量化宽松政策，2011年6月两轮量化宽松政策结束后，美联储购进总额2.3万亿美元的抵押贷款债券、美国国债和机构债券。通过量化宽松操作，美国金融机构和金融体系得以维持运转，提高了贷款的可获得性，刺激了消费，失业率由2010年初的9.6%回落至2012年初的8.2%，美国经济正在走出通缩阴影。

（三）提高债务上限，以新债还旧债，拆东墙补西墙

美国国家债务上限是指由国会所设定的政府可合法举债的最高限额。为避免债务违约及其带来的融资成本上升，克服银行业无力经营、经济陷入衰退等问题，2011年8月底国会两党经过数月谈判终于就提高美国债务上限达成协议，国会将一次性提高美国国债上限2.1万亿美元，至此美国债务上限扩宽至16.4万亿美元。协议第一步要求美国政府在10年内削减赤字9170亿美元，同时将公共债务上限提高9000亿美元，该项内容已经启动；第二步是在国会成立一个“超级委员会”，由12名两党议员组成，负责在2012年11月23日前就第二部分债务上限以及削减1.2万亿美元以上赤字的具体内容提出建议。通过提高债务上限，美国暂时免除了债务违约风险，又可举借新债偿还旧债。

（四）实行宽松的货币政策，长期维持低利率

过去10年，美国债务总规模由5.3万亿美元增长至15万亿美元，债务依存度已经高达67%，远远高于前40年37%的水平。美国经济面临高失业、州及地方政府预算紧张以及住房市场低迷等一系列风险因素。为防止出现通货紧缩，极尽所能地压低市场利率，维持廉价融资成为美国货币政策的核心导向。美联储不断加印美钞，维持0～0.25%的基准利率。此外美联储进行了总值4000亿美元的“扭转操作”，即卖出短期国债，买进长期国债，调低国债利率。由于美国经济复苏疲软，美联储的目标是将低利率政策维持到2014年年底。

二、欧洲债务危机的应对策略

欧债危机的根源在于单一货币条件下的南欧与北欧的发展极不平衡，加之统一的货币政策与各自为政的财政政策不匹配，使债务国只能倚重财政政策来促进经济增长。《稳定与增长公约》规定欧元区内成员国每一财年财政赤字与GDP的比率必须低于3%，公共债务与GDP的比率不得超过60%，但由于缺乏有效违约制裁机制，欧元区成员国无视此规定大举借债，在全球金融危机下这些问题日益凸显，加之不可持续的高福利制度，希腊等国债务履约难度越来越高，欧元区债务危机从初期的流动性危机，演化成为中长期因素相互交织的偿债力危机。

（一）欧盟和IMF提供金融援助，发放应急贷款

2010年5月欧盟和国际货币基金组织（IMF）共同出资开展了针对希腊的规模达1100亿欧元的第一次救助。其后，欧盟成立了专门机构来处理对债务国的救助事宜。一是成立了欧洲金融稳定机制（European Financial Stabilization Mechanism，简称EFSM），以欧盟预算为担保筹集贷款资金，规模为600亿欧元；二是成立欧洲金融稳定基金（European Financial Stability Facility，简称EFSF），以发行担保债券的方式筹集资金，欧元区各国按在欧洲央行的股权比例承担担保份额，采取贷款便利协议和直接贷款的方式提供援助。欧盟与IMF共安排7500亿美元援助计划，其中IMF出资2500亿欧元，以应对欧洲债务问题可能引发的风险。除此之外，欧盟还创立了欧洲稳定机制（European Stability Mechanism，简称ESM），作为超国家的永久性救助基金接替EFSM和EFSF职责，其总认购额为7000亿欧元，以严格条件向危机国提供贷款，通过政府注资和杠杆化操作扩大欧洲金融稳定机制和欧洲稳定基金的规模和权限。

（二）机构和私人部门投资者减记债务，纾缓偿债危机

欧盟、IMF对希腊进行第一轮援助计划后，危机继续向爱尔兰、葡萄牙、西班牙和意大利蔓延，甚至威胁到了欧元区核心国家。在欧元区启动的对希腊新一轮援助时提出了救助的前提条件，即希腊必须成功完成债务置换计划。2011年7月，欧元区在援助之初要求私人部门投资者将所持希腊国债减记21%。但由于希腊政府改革措施不力，负债形势恶化，2012年2月，欧元区领导人将债务减记程度进一步提高至53.5%。2012年3月私人部门债券互换计划正式开始，约有1520亿欧元债券参与债务置换，参与率达到95.63%。通过债券置换，希腊短期债务大幅下降，希腊政府直接减少1070亿欧元债务负担，各债务国国债收益率有所下降，市场秩序和风险偏好逐渐回归正常。债务重组被写入欧洲稳定机制条约的序言中，为其他债务国解决债务偿付问题提供了另一种可能。

（三）债务国推行紧缩财政政策，削减财政赤字

为符合《稳定与增长公约》关于债务比率上限的规定，债务危机国家普遍采取财政紧缩政策，希腊为获得欧盟和IMF的1100亿欧元救助贷款，承诺在2014年前削减财政支出300亿欧元，措施包括冻结国家公务人员两年工资，减少公务员福利，压缩国防开支，实行单一所得税，开征遗产税和企业营业税，大幅提高消费税率等。西班牙计划在2014年前削减500财政支出亿欧元，将国家公务人员工资削减5%，冻结公务员工资和退休人员工资增长。意大利在去年紧缩财政政策基础上，计划在未来一年内继续削减财政预算260亿欧元，冻结公务员工资增长一年。葡萄牙则在通过增税减薪，减少公共假期等手段，力图大幅削减财政赤字。这些措施带来积极影响，减少了债务国负债，整固了各国国内经济，紧缩政策导致国际市场大宗商品价格下降，在一定程度有利于南欧出口依赖型国家的对外贸易。

（四）欧洲央行进行长期资本操作，向市场注入流动性

欧洲央行虽不愿充当最后借款人，但还是采取了一系列紧急政策，缓解欧债危机。2011年12月，欧洲央行向欧元区银行提供无限额再融资支持，前提是欧元区银行要在2012年6月底达到巴塞尔协议Ⅲ规定的9%的资本充足率要求，最终有523家银行参与了总额为4890亿欧元的第一轮三年期长期再融资操作。2012年2月，欧洲央行又向欧元区800家银行提供了总额5295.3亿欧元的第二轮长期再融资操作，两次长期资本操作向欧元区银行发放总额为1万亿欧元的低息贷款。欧洲央行大胆干预，提振了投资者信心，一定程度上缓解了欧元区银行流动性危机，为债务国财政紧缩和结构性整固赢得了时间和政策空间。

（五）欧盟国家制定财政协议，强化财政纪律

2012年1月，欧盟峰会通过了德、法倡导的财政契约草案，将对欧盟各成员国实施更严格的财政纪律。3月2日，欧盟25国领导人在布鲁塞尔正式签署《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》，朝着建立财政联盟方向迈出重要一步。财政公约包含两条核心内容：一是成员国必须把结构性赤字限制在GDP的0.5%以内，如有违反，欧洲法院将有权对违约国家处以罚款，金额不超过该国GDP的0.1%；二是债务比率超过60%的国家，必须以每年5%的速度降低债务水平。虽然法国新任总统奥朗德不满财政契约提出的削减债务主张，但财政协议的推行是大势所趋，它指明了欧元区未来财政整合的方向，推动了欧洲财政一体化进程，将有利于欧元区的长期发展。

三、美欧危机应对策略的国际比较

美欧债务危机的产生具有共性，美欧国家均是在全球金融危机爆发、经济陷入低迷背景下选择扩大财政支出拉动经济增长，由于未坚持量入为出的财政原则，导致公共债务规模失控，酿成债务危机。两者应对危机政策具有相似性，但都治标不治本；不同点在于，美国债务危机根源于财政收支失衡，欧洲债务危机是货币政策与财政政策互为掣肘条件下竞争力失衡的结果，是债务问题的普遍持续，较美债危机更加复杂。

（一）相同点

1.采取紧缩性财政政策

随着债务危机的不断蔓延，美国推出财政紧缩方案。美国政府明确提出未来10年内将削减财政开支约2.5万亿美元，并决定初步削减国防与非国防开支近1万亿美元，之后将根据“特别委员会”的建议，再削减约1.5万亿美元赤字，削减开支将通过医疗保障体系改革等来实现。与美国相同，欧元区债务国均采取紧缩财政的措施应对巨额债务，作为债务危机重灾区，希腊首先走上紧缩财政之路，以对大企业征税，削减政府运营费用，冻结名义养老金，减少亏损公共事业的运营和薪酬成本，削减医疗卫生及国防方面支出等政策换取欧盟与IMF的援助贷款。为获得贷款，爱尔兰亦计划4年内节省150亿欧元以削减创纪录的赤字，西班牙、意大利、葡萄牙等国和北欧强国也都加入减赤大军。

2.向市场注入流动性以降低利率

由于美国国债总量迅速增长而国债需求不断萎缩，美国实行了两轮量化宽松缓解这一局势。美联储通过市场操作购买抵押贷款债券、美国国债和机构债券，向金融机构注入大量资金，增加市场流动性，促使美元贬值，利率降低，通货紧缩压力释放，从而使美国政府债务负担减轻。欧洲央行则主要是向欧元区银行体系注入流动性。2011年10月和2012年1月，欧洲央行连续两次进行长期再融资操作，以1%的固定利率，允许银行以欧洲央行认定合格的金融工具作为抵押品获得低息贷款，使欧元区银行更容易获得资金，改善银行体系流动性，降低各国国债利率。

（二）不同点

1.美国政府自救，欧洲自救与依赖外援并举

早在1985年，美国就从净债权国变为世界上最大的净债务国，美国政府的债务上限也不断调高，这些高额负债支撑着美国经济的转型与飞跃。在美国达到14.3万亿美元的债务上限后，政治对立的国会两党对债务上限的调整额度并未达成一致。经过两个半月的拉锯式论战，民族党与共和党终于达成债限协议，但同时评级机构标准普尔还是下调了美国主权债务评级。美债危机带有浓厚政治危机色彩，两党达成共识后，美国政府相对顺利推出财政紧缩方案和量化宽松政策，危机解决前景比较乐观。

相较美国，欧元区局势不容乐观。不断深化的金融危机，一元货币体制下的分散财政机制，南北欧扩大的发展竞争力差距，众多因素交织使欧债危机复杂难解。从冰岛到希腊，乃至经济实力雄厚的西班牙、意大利，欧债债务危机呈不断扩散态势。各债务国纷纷出台财政紧缩政策，却未能解决庞大的主权债务。最终，依靠欧盟与IMF的国际救援，通过向债务国提供贷款，机构和私人投资者减记债务，才缓解了债务国背负的巨大偿债压力。

2.美国财政、货币政策协调搭配，欧洲债务国仅实行财政政策

面对债务危机，美国充分利用财政政策和货币政策的有效配合，一方面采取紧缩性的财政政策削减公共支出、增加税收、增加政府收入以减轻债务负担，但缩减开支必然对居民消费、就业、美国经济增长等产生消极影响；一方面使用量化宽松的货币政策，通过购买政府和机构债券，向市场注入巨额资金，降低市场利率，刺激私人投资增长，促进就业。两种政策搭配使用，既增加了政府收入又抵消了紧缩财政的不利影响。

与之相反，欧元区各国实行独立财政政策，在得到欧盟和IMF贷款后按承诺推行财政紧缩方案，改变以往的高福利制度，出售国有资产，调整税收政策。紧缩性的财政政策本身并不能解决危机，短期副作用却非常剧烈，实行财政紧缩的国家经济萎靡，失业率攀升，希腊年轻人失业率更攀升至50%，亟需宽松货币政策配合改善经济局势，但欧元区货币政策行使权归属于欧洲央行，欧元区债务国既无权增发货币缓解通货紧缩，又不能操纵名义汇率来纠正内外经济失衡，债务国在单独行使财政政策追求经济平衡的道路上步履维艰。

3.美国提高债务上限，欧洲债务国债务重组

整个20世纪，美国政府债务上限一直维持在较低水平。自奥巴马2009年初任美国总统以来，国会就已4次提高债务上限，总统奥巴马签署通过将债务上限调高2.1万亿美元，由14.294万亿美元升至16.4万亿美元，确保奥巴马第二次竞选总统期间不出现新的债务危机，也使美国政府可以借新债还旧债，避免债务违约。

欧元区债务国应对债务偿付危机更加艰难。2012年3月9日，希腊政府宣布实施史上最大规模的主权债务重组计划即私人部门债券互换计划，通过债券置换和债务减记，1520亿欧元债券的私人投资者将旧债券置为新债券。尽管债务重组使机构和私人投资者短期面临约74%的综合损失，但长期来看债务重组能有效降低希腊违约风险，避免希腊破产并传染欧元区其他高负债国家出现债务违约。市场普遍预计葡萄牙、西班牙将成为下一轮寻求债务重组的国家。

四、美欧债务危机对中国的启示

全球金融危机的余波尚未散去，美欧债务危机又给中国带来新的冲击。一方面中国面临通货膨胀、出口下降、外汇储备缩水等问题，一方面欧美制造舆论鼓吹中国应大力出手施援。在严峻局势下，中国应该反思什么，又该如何应对？

（一）稳健的货币政策与审慎的财政政策相配合

结构性通胀在我国仍将持续，而美欧的宽松量化政策又将导致我国输入性通胀加剧。央行的货币政策必须以此为考量，加强对通货膨胀的管理，稳定价格水平，形成利率市场化机制；虽然我国法律规定地方各级预算不列入赤字，但地方政府显性负债在2010年末已达6.7万亿，中央政府显性负债为6.75万亿，我国负债率相对较低，在发展中国家中却处于较高水平。应吸取美欧危机教训，在财政方面实施审慎的财政预算制度，量入为出，防止债务失控，不可过度透支政府未来收入的信用。作为货币联盟，欧元区只要求成员国让渡货币政策调控权，财政政策由各国政府自行选择。当发生经济冲击时，欧洲央行无权调动各国财力进行调控。当欧盟对债务国的发展整固进行调控时，只能以援助为条件要求债务国采取相应财政措施，这必然导致低效率和道德风险。我国必须吸取欧元区的教训，规避道德风险，促进财政货币政策全方位协调配合。

（二）鼓励金融创新，完善金融监管，提高监管效率

有人认为中国在全球金融危机中保持良好发展势头要归功于严厉的金融管制。事实上金融管制弊大于利，金融管制造成金融抑制，影响中国经济资本化、金融化的能力，导致资本市场效率低下，经济发展过度依赖出口。现在中国面临改革开放以来的最大挑战，要实现经济转型，必须进行金融创新，放松金融管制，促使利率形成机制市场化，丰富金融市场交易品种，改善要素分配结构，使金融创新更好地服务实体经济，为经济转型提供充足资本。同时，美欧债务危机的爆发也使完善金融监管成为各国共识。我国应在厘清政府与市场界限的基础上，充分发挥一行三会的监管职能，兼顾规制导向监管与原则为基础监管，健全信息披露机制及金融创新的产权保护机制，约束金融创新潜在的道德风险，防止资产价格过快攀升与资产泡沫化倾向，加强对金融行业系统性风险的防范与监督。

（三）加快人民币国际化进程，促成资本项目开放

随着我国成为世界第一大出口国和第二大经济体，以及人民币境外流通的扩大，人民币国际储备货币地位不断提升。人民币国际化不仅可以使中国减少外汇储备依赖，更好利用外汇发展经济，增强中国参与国际竞争和抵御风险能力，还可获得铸币税等好处。全球金融危机中中国错失了人民币国际化机遇，本轮美欧债务危机后，西方大国经济衰退，中国应抓住此次机会，加快人民币国际化进程。人民币国际化首要目标是放松资本项目管制，国内充分市场化与有限国际化有机结合，使资本可以在国家间自由流动。除此之外，中国还应专注于完善人民币汇率形成机制，建立人民币离岸交易市场和人民币结算体系，扩大国内金融市场的对内放开和对外放开。

（四）优化外汇储备管理机制，合理分流储备资产

中国是美国国债的第一持有主体，美债危机后美元表现疲软，中国所持美债价值一直在减损，这不仅使我国持有的美国国债面临损失，也对我国债券流动性造成威胁。目前中国持有3.2万亿美元外汇储备，其中美元资产占比71%，规模庞大但结构失衡。美债危机为中国敲响了警钟，中国应管理好越来越庞大的储备资产，改变受制于美元的被动局面。具体措施有：改革人民币汇率形成机制，发挥市场供求在汇率形成中的关键作用，增强汇率弹性；优化外汇储备结构，将美国国债置换为其他优良资产，合理分流外汇储备资产；改革现有结售汇制度，让国内企业和居民手中持有外汇，真正做到藏汇于民；对外汇储备管理机构及外汇运营机构进行严格审计，提升外汇管理和资金运营效率；支持中国企业“走出去”进行海外投资，确保外汇储备保值增值。

（五）大力发展实体经济，转变经济发展模式，建立消费拉动经济增长长效机制

改革开放之初，中国商品占全球市场的份额很低，出口空间很广阔，每当中国经济陷入低谷，都能依靠出口来渡过难关。但是美欧实行财政紧缩政策导致消费力下降，美元、欧元进一步贬值将对中国经济造成直接打击，依赖出口廉价产品发展经济的历史一去不复返。而消费在拉动经济增长方面具有更持久的引擎作用。欧债危机也警示中国关注经济结构调整。

我国应转变发展思路，减轻经济发展对出口的过度依赖，改善出口产品结构，提升出口产品科技含量，打造自主品牌；注重扩展美欧之外的新兴发展中国家的市场，以分散市场风险；同时加快经济结构战略性调整，大力发展实体经济，协调虚拟经济与实体经济发展，大力发展高新技术产业、服务业和基础设施行业。通过调整税收，完善工资增长机制提高居民收入水平，扩大消费支出，发挥消费对拉动经济增长的巨大潜力。

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International Comparisons on the Counter-measures for the US and European Debt Crisis

LI Ya XUE Sha-sha

With its continuing sprawling,the development status of the US and European debt crisis is affecting the global market.After the breakout of the debt crisis,both the US and Europe have taken counter-measures such as tightening of credit and increasing the market liquidity.Due to different national conditions,there are significant differences in terms of self-rescue strength and policy coordination.Facing the severe impacts of the US and European debt crisis,China should reflect on the causes and counter-measures for the debt crisis,so as to find out a path for the stable and sound economic development.

the US and European debt crisis;counter-measure;international comparison;enlightenment

F811.5（712）

A

1673-8616（2012）04-0066-05

2012-05-21

教育部项目《经济刺激计划的陷阱、财政风险及其应对策略》（12YJA790008）；国家软科学项目《出口结构优化与产业结构调整创新研究——基于出口信用保险视角》（2011GXQ4D092）；博士后科学基金项目《经济刺激计划的退出策略及其国际比较研究》（2011M500267）

李娅，山东财经大学统战部主任科员、硕士（山东济南，250014）；薛莎莎，山东财经大学金融学硕士研究生（山东济南，250014）。

[责任编辑：潘丽清 实习编辑：廖丽珍]