工程变更内容及其影响

2012-03-31钟超

长江大学学报（社会科学版） 2012年10期

钟超

（长江大学基本建设处，湖北荆州 434023）

在建设过程中，工程变更的原因多种多样，其通常在施工过程中发生，对施工进度、工程投资、工程质量产生很大影响。如何正确区分工程变更、如何规范管理工程变更，已成为当前需要研究探讨的一个重要理论与实践问题。笔者认为工程变更可定义为：在合同实施过程中，当合同状态（合同条件、工程范围与合同价格、工期、质量、施工条件等三者之间相互协调、相互制约、相互依存的一种状态）改变时，为保证工程顺利实施所采取的对原合同文件的修改与补充，相应调整合同价格和工期的措施。

一、产生工程变更的深层原因

第一，增减工程承包合同中约定的工程量。施工合同中约定的工程量都是按照施工图纸和国家有关工程量计算规则计算出来的。由于工程量清单编制人员对施工图纸的理解和掌握工程量计算规则水平有所差异，不可避免地存在计算偏差和遗漏，加之部分工程设计人员技术水平较低、设计工作粗糙马虎、考虑不周，初步设计简化或方案讨论审核不严，等等［1］（P271）。施工图纸本身就存在较多不确定因素，使建设单位在项目招标时提供的工程量清单与工程实际不符，造成工程量变更。

第二，变更有关装饰材料的规格标准。施工合同中约定的有关工程装饰材料的规格标准是按照施工图纸或建设单位的要求确定的。在施工过程中，常因当前市场供应材料的规格标准不符合设计要求或是与建设单位的期望效果相差较大，建设单位要求变更有关工程装饰材料的规格标准；再者，由于国家或地方政府的建设管理部门对建筑新规范、新技术、新材料、项目结算规定、节能减排、抗震设防、人防等方面的政策调整，也会造成结构或材料与原设计的施工图纸有所变化，从而造成工程的变更。

第三，增减建设项目的附属工程。在项目合同的实施过程中，建设单位根据资金的筹措情况和规划的调整情况，结合实际项目的功能需要，也会增减建设项目的附属工程，比如增建变配电房、水泵房、污水处理池、项目周边绿化、场地道路等附属工程，从而变更工程价款。

第四，项目建设过程中需要的附加和不可预见工作。由于建设单位或承包商未能准确预见施工现场条件、不利的自然条件或项目建设的环境条件等，例如地质条件发生变化、土方工程中遇见文物或地下障碍物；项目所在地居民权利的诉讼与阻扰；政府主管部门办事效率与行为不端的影响；项目相关现场管理人员的个人违规行为的出现，等等，建设单位或承包商在处理这些具体问题时都会需要额外费用或时间，即增加额外的工作内容与工作量，从而也会发生索赔或工程变更。

第五，改变有关工程的施工时间和顺序。由于建设单位原因（例如图纸交付、决策延误、付款延迟、三通一平耽搁等）引起施工中断和功效降低，或者由建设单位供应的设备材料到货时间推迟，以及其他承包商的配合问题引起的施工中断，造成施工工期、施工方案、施工顺序等方面的调整，也会发生工程索赔或工程变更。

第六，通货因素始终存在，市场主要材料设备价格的调整不可避免。由于社会经济发展存在着区域和时间因素的影响，而且经济发展（GDP）时刻在波动，通货膨胀或紧缩因素永远存在而导致物价经常变化，项目材料价格的风险预测所需的基础资料永远不够完备，业主和承包商对于主要材料设备价格的风险预测水平经常会出现较大偏差，因而施工合同签订时甲乙双方较少采用价格风险包干（对小型项目可以，大型项目实施不了），而多采用主要材料价格动态调整的方式。随着市场材料设备价格的波动，合同中的材料设备价格也会相应调整，从而导致工程的变更。因此，在某种意义上来说，只要经济和物价波动，无论采取何种风险控制方式，项目建设的工程变更无法避免，只是控制程度不同而已。

第七，项目的特殊性和复杂性决定了工程变更的存在。建设项目的特点是投资大、工期长、技术复杂、影响因素多。项目建设造价的组成成分复杂而繁多，既包括项目可研费、项目建设审批及验收规费、三通一平费用、土地费用、建筑安装费、设备器具费等，也包括勘察设计、监理费、工程保险、项目管理费、财务费用等工程建设其他费用。从投资估算、设计概算到施工图预算、工程结算，是一级控制一级的关系，加之合同履约、建设政策、建筑市场等的不确性，使得工程变更不可避免。

第八，我国目前的建设项目管理体制也会导致工程变更的发生。项目合同履行过程中，工程变更涉及的主客观因素、内外因素较多，客观上是由于工程建设本身的复杂性决定的；但也不可否认，部分建设单位在工程立项审批时有意减小工程规模和降低建设标准，来达到以下目的：一是争取项目通过的可能性；二是尽量降低在缴纳项目审批立项、建设、竣工验收等程序中的各种规费；三是在项目实施过程中，再以工程变更的形式提高建设标准和建设规模，即目前社会上所说的“钓鱼工程”来获取国家更大的项目资金。

第九，项目业主、监理、设计各方的违法行为是导致工程变更频发的潜在因素。部分承包单位则是利用工程变更及隐蔽工程签证有意虚报高估工程量或价格来调增工程造价，甚至通过不法手段与建设单位、勘察设计单位和监理单位的项目管理者串通一气、相互共谋，利用工程变更来赚取高额或非法利润。

二、工程变更应遵循的原则

为严格工程项目的建设管理，加强工程的质量、进度和投资控制，必须明确工程设计文件一经批准、进入到招标或施工阶段后，原则上不得任意修改。

工程变更时，必须坚持高度负责的精神与严格审慎的科学态度，在确保工程质量标准和满足项目功能的前提下，应符合工程技术标准和规范，对于降低工程造价、节约用地、节能减排、加快施工进度、优化项目功能、兼顾项目各方利益等方面有显著效益时，才应考虑工程变更。

工程变更项目不得将同一工程细化分解成多项小额工程变更后上报审批，不得通过行贿、回扣等不正当手段获取工程变更的审批，杜绝在工程变更中的各种违规违法行为。

工程变更事先应周密调查研究，反复酝酿比较，备有图文资料，详细申述变更理由、变更方案，与原设计的方案进行技术经济比较，计算出调整的金额，遵循项目变更审批程序，报请审批后，才能实施。工程变更的图纸设计要求和深度等同于原设计文件。

三、控制工程变更的几种主要途径

工程变更必然牵涉到新增项目内容和费用调整的问题，也势必影响到项目业主和承包商切身利益。

第一，合理确定工程变更造价，充分掌握变更处理原则和对工程变更单价的确定方法，才能较好地维护项目业主和承包商双方利益。对原合同清单中已含有的工程项目，应直接取用原清单中的项目单价；对类似工程项目，也应尽可能地参照原清单中的项目单价，或在原单价基础上作合理的计算调整。例如在工程变更实施中出现C25、C30两个砼细目，而原清单中含有同一结构部位的C25砼细目，并有几个位于其他不同结构部位的C30砼细目（即类似细目）单价，这时，变更项目中的C25砼细目应直接取用原清单中的原C25细目单价，C30砼细目则可选用类似细目中的工程细目单价。这些做法均较为合理，工作也简单，容易被合同双方接受。

第二，工程变更时的新增项目、已变化了规格的主要材料都会涉及到价格的调整确认问题。对原合同清单中没有可参考的工程项目单价，或若采用原合同清单细目单价明显不合理时，一般按分部分项工程量清单中的综合单价的组价口径和下浮比率进行定价，可由项目业主、监理、承包商共同协商确定一个合理单价。该单价应参照现行各有关工程预算定额及编制办法的规定进行计算确定，并附计算过程及相应说明。因为政府主管部门颁布的工程预算定额及编制办法等文件具有权威性、代表性，据此计算比较合理科学，也较容易得到当事各方认可、接受。

第三，设计文件要按照国家现行颁布的建设工程设计文件编制深度的规定，做好项目施工图纸的设计，附录各种详图和大样图，使施工图纸正确、详细、全面，满足施工的需要，减少在施工过程中的图纸修改或变化，从而控制施工变更。建设单位务必在科学研究、精细计算、稳妥协商的基础上，在明确发布工程变更指令将要承担的财务责任后，再慎重决定工程变更。

第四，在编制工程量清单时，编制单位要选派专业技术好、工作责任心强的造价师，使其编制的工程量清单完整、客观、项目特征描述详尽，尽量减少掉项、漏项、工程量偏差等缺陷，使得项目建设在清单项目、工程量、综合单价方面引起的造价调整因素控制在最低限度。

第五，加强对项目监理人员、甲乙双方管理人员、造价结算人员的思想政治和专业技术素质的教育和监管，以客观、公正的态度，依照项目合同条款、国家和政府建设主管部门的相关文件，来处理变更和调整造价事宜。

第六，在项目的招标阶段，拟出符合国家建设政策、降低项目建设风险、公平合理而竞争有序的招标文件，选择出优秀、守信誉的项目承包商。

第七，在合同施工和结算阶段，加强项目的合同管理，在遵循合同条款的原则下，在信守承诺、客观公平的框架里，理性适度、相互理解、协商洽谈处理有关由于工程变更所引起的单价或价款调整问题。

第八，建设单位要十分重视工程索赔的管理。不能将工程变更仅仅理解为承包单位在原合同承包价的基础上增加合同价款，而也包括承包单位有可能调减单价或扣减合同价款，甚至包括业主对承包商的反索赔。费用、工期和质量三者之间是相互联系，相互制约的，任何一方的变化都将影响其他两方面。因而建设项目管理必须在技术和法律的层面上都要给予足够的重视。在“重合同、守信用”、“客观公正合理”的前提下，审慎而适当地进行建设项目的反索赔工作，尽可能减少不必要的建设费用增加，将工程总造价控制在项目的计划投资或可容许的范围之内。