宪法权利保障与执政党的行宪能力刍议

张桂英

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117））

宪法权利保障与执政党的行宪能力刍议

张桂英

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117））

中国特色的宪法权利体系的初步形成为宪法权利的实现奠定了制度基础和价值观基础，然而现实中的公民宪法权利保障并不尽如人意。笔者从宪法权利实现中执政党的角色分析入手，阐发了执政党行宪能力的基本内涵，并对提升执政党的行宪能力进行了初步探索。

宪法权利保障；执政党；行宪能力

由此可见，在现实生活中，我国公民宪法权利的保障与宪法所规定的公民权利存在着很大的落差，甚至可以说公民宪法权利保障困境重重。如何切实有效地保障公民的宪法权利，提高我国公民宪法权利保障的水平，已成为中国共产党提高执政能力，巩固执政地位的当务之急。

二、宪法权利实现中执政党的角色分析

制约我国公民宪法权利发展和保障的因素是多方面的。经济发展水平从根本上制约着公民权利的发展水平，政治与文化的发展水平与公民权利发展之间在一定程度上也存在着内在的紧张关系，因此，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”［3］。除此之外，针对如何解决宪法权利实现的困境，学者们围绕宪法本身形成了以下几种观点：一是基于“无救济即无权利”，认为宪法权利实现的路径在于构建宪法权利救济制度，宪法司法化成为学者们关注的焦点。随着研究的不断深入，学者们在对宪法司法化的具体理解上，又有广义和狭义之别：广义的宪法司法化包括宪法诉讼和违宪审查两种形式，进而在具体制度设计上沿着宪法诉讼和违宪审查做不同论述⑤参见李林主编．中国法学30年．北京：中国社会科学出版社，2008：143－145；韩大元、胡锦光主编．宪法教学参考书．北京：中国人民大学出版社，2003：129－130．。二是学者们通过对两大法系公民权利的程序保障制度的历史考察，认识到程序对我国宪法权利保障的重要意义，从而围绕着宪法权利的程序保障进行论述；也有学者认为宪法对公民权利的保障仍有不足，应完善宪法文本中公民权利内容的规定，增加罢工权、迁徙自由权、隐私权、环境权、程序性权利等规定，等等，不一而足。可以说，这些研究在宪法制度设计层面上进行了深入探讨，其意义不可小觑。但是却忽略了宪法权利保障中“人”的因素和作用，“其实法治并不反对人的作用，只是强调在个人权威与法的权威发生冲突时，个人权威服从于法的权威”［4］。近来来已有学者在《中共中央党校学报》（2007．10）、《北京日报》（2008．5．12）上撰文，开始关注执政党因素对宪法权利保障的意义，认为执政党应当“运用宪法思维执政”。美国学者戴维·H·罗森布鲁诺（其著作《公共管理者的行宪能力案例分析》）更是将行宪能力作为公共管理者的一项技术性技能加以研究⑥参见王丛虎，等，译．公共管理者的行宪能力案例分析［M］．中国人民大学出版社，2006．。这对解决当下宪法权利实现的困境有一定的借鉴价值。

在我国宪法权利实现的主体因素当中，执政党无疑是解决当下公民宪法权利实现困境的关键因素。这是由中国共产党在宪法权利实现中扮演的角色所决定的：首先，中国共产党始终是宪法权利保障的倡导者和组织者。从共同纲领到人权条款，宪法权利的每一步发展都是由中国共产党顺应时代发展要求，并在中国共产党的组织下进行的。正如许崇德先生所说：“共同纲领和几部宪法的初稿以至草稿，都是先在党内完成的”，1954年宪法的制定主张是“由周恩来代表中共中央向政协常委会提议的，宪法起草委员会组成人员的名单也是由中共中央提出的。”［5］5551982年宪法的制定及其四次修宪也是全国人大接受中国共产党提出的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》才展开的。其次，中国共产党是最广大人民利益的代表者。这是由于中国共产党集中了国内的精英分子，能够运用严密的逻辑推理对现实政治生活中的各种宪法权利现象进行理性思考和分析，把握其本质，将公民的利益诉求形成完整和系统的思想和观念体系，并通过法定程序表达到宪法中来。事实上，由中国共产党整合全国人民的利益诉求，凝练成宪法思想，并形成宪法议案提交全国人民代表大会审议，经过共和国60年的实践发展，已经成为我国政治生活的一种惯例［6］。第三，中国共产党是宪法权利发展的推动者。公民的宪法利益诉求随着社会的发展变化也在不断发展变化着。执政者在治国理政的实践中，通过各级党组织与人民群众密切联系的优势，宏观把握时代的发展变化，了解人民的呼声，并应人民的需要适时地更新宪法理念，从而更好地指导着宪法权利保障的制度完善和实践发展。近年来，中国共产党适时提出依法治国理念、保障人权理念就很好地推动了我国宪法权利的发展。

三、执政党行宪能力的基本内涵

从法理上看，法律关系主体能力由权利能力和行为能力构成。行为能力必须以权利能力为前提，无权利能力就根本无从谈行为能力［7］。根据我国宪法第5条之规定，中国共产党是我国宪法关系当然的法定主体，因而它既依宪拥有贯彻实施宪法的权利能力，也必然具有贯彻实施宪法的行为能力。我国宪法明确规定了中国共产党作为领导党和执政党的宪法地位，这说明：其一，作为领导党，中国共产党拥有领导国家和社会的权利能力，领导制定和实施宪法必然是其应有的行为能力（此处也是学术研究的热点，研究成果大多集中于此）；其二，作为执政党，中国共产党拥有治国理政的权利能力。由于行宪是党治国理政的重要内容，因此，行宪能力也必然是党应有的行为能力。也可以说，行宪能力是党治国理政的一项基本执政技能（学界对此处较少关注，甚至忽视）。

十七大以来，“加强宪法实施”业已成为党执政的一项重要战略任务。宪法不会自动实施，执政的中国共产党是否具备行宪能力必然是宪法有效实施的关键所在。因此，加强党的行宪能力建设是中国共产党面临的一个重大课题。党的行宪能力即中国共产党在治国理政的实践中遵守宪法、应用宪法，并以宪法为依据进行制度创新的本领。具体说来，一是遵守宪法的能力，就是执政党在具体的执政实践中严格遵守宪法，依宪执政，维护宪法的权威和尊严的本领。主要体现为党的政策的制定和实行不能与宪法和法律相抵触，不能侵犯公民的权利；二是运用宪法的能力，就是执政党在执政过程中全面贯彻落实宪法的各项规定和基本价值，并运用宪法及其基本理论解决执政过程中遇到的各类问题的本领；三是更新宪法理念的能力，即执政者随着社会的发展、条件的变化，而不断升华宪法价值取向的本领。宪法权利保障离不开宪法权利理念的指导，执政党的宪法权利理念对我国宪法权利保障起着决定性的作用。其宪法权利理念能否与时俱进，适时更新，直接影响着公民宪法权利发展和保障事业的进程；四是发展宪法的能力，是执政党在维护宪法稳定性的同时，根据执政党的政策，适时地向全国人大提出修改宪法之中不适应社会发展甚至阻碍社会发展的部分内容的建议，进行宪法制度创新，进而发展宪法的本领；五是宪法监督的能力，就是执政党充分发挥执政党在宪法监督中的保障作用，协调和聚合各种宪法监督力量，开展宪法实施保障工作，维护宪法的权威和尊严的本领；六是行宪评价的能力，就是执政党以宪法规范、立宪价值取向和社会发展需要等为标准，对行宪的行为和结果进行价值评价，使宪法从应有效力向实有效力转化的本领；七是创造行宪条件的能力，就是党积极营造适应行宪的政治、经济、文化和法律等内外部条件，以促使“纸上的宪法”向“现实的宪法”的转化的本领。

回顾我国60年来公民宪法权利保障的历程，可以看出，当执政党重视宪法的实施，行宪能力较强时，公民的宪法权利就能得到较好的保障；当执政党忽视法治建设和宪法的实施，行宪能力弱化时，公民的宪法权利就会遭到严重的侵犯。1954年宪法实施之初，党对行宪能力有了初步的认识：“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”［5］560但在此后的行宪实践中出现了认识上的偏差，导致践踏人权的事件屡有发生，甚至连国家主席也不能幸免。痛定思痛，十一届三中全会以来，党深刻认识到在宪法和法律范围内活动的重要性，逐渐重视自身的行宪能力问题，党的行宪能力也随着行宪实践的发展而不断提高。从科学发展观的提出、政治文明建设、社会主义核心价值体系的形成、和谐社会的构建等方面都可反映出中国共产党行宪能力的与时俱进。

四、不断提升执政党的行宪能力

实践无止境，公民的宪法权利实现也不断地面临新问题。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，社会经济结构、利益关系、分配方式日益多元化，反映在公民权利上就是公民的宪法权利需求多样化；再加上改革开放业已进入攻坚阶段，各种矛盾相互交织，利益冲突加剧，宪法作为保障公民权利的根本大法需要不断更新才能更好地解决宪法权利实现中的新情况，这是对执政党行宪能力的严峻考验。加强执政党的行宪能力建设，不断提升党的行宪水平，已成为当务之急。但是由于宪法实施过程具有动态性、阶段性特点，因此，党的行宪能力建设并非一劳永逸。同时党的行宪能力建设也是一项长期而系统的工程，更不可能一蹴而就。

加强执政党的行宪能力在目前是一个崭新的课题，国内对此问题的研究有待深入。美国学者戴维斯·H·罗森布鲁诺将行宪能力作为公共管理者的一项技术性技能加以研究的方式，应引起我们的重视。为此，有必要借鉴国外执政者行宪能力建设的有益经验，创造出适合我国国情的执政者行宪能力理论，并用于指导执政者的行宪实践。从主体层面看，应建立科学的宪法知识培训考核制度。掌握基本的宪法知识，是执政者形成宪法素养、培育宪法观念，进行制度创新的基础。另外，宪法作为规定国家根本制度的根本大法，渗透于各种执政活动当中，执政者比以往任何时候都需要更好地掌握宪法权利的内容和实质。缺乏行宪能力的执政者不仅会侵害公民的合法权益，引发违宪责任，甚至会影响执政之基。因此建立一套有效的宪法知识考核制度很有必要，它不仅仅是敦促执政者掌握最基本的宪法知识，更主要的是要促使执政者通过宪法知识培训，领会宪法精神，把宪法原则和基本精神贯穿到具体的执政活动当中，“养成用宪法思维执政的习惯”［8］。从制度层面看，还应加快执政法制化进程，健全宪法监督制度。执政党执政法制化是指运用宪法和法律确定和规范执政党控制国家机关、行使国家权力的途径和方法，从而厘清领导与执政的关系、党与国家各级权力机关的关系，从而规范执政党的执政活动。除了在事中规制政党权力之外，还应该完善事后的救济机制，立足国情，健全宪法的监督机制。

［1］胡锦光，韩大元．中国宪法［M］．北京：法律出版社，2004：182－183．

［2］陈云生．和谐宪政——美好社会的宪法理念与制度［M］．北京：中国法制出版社，2006．

［3］马克思恩格斯选集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1972：12．

［4］许崇德．宪法学（外国部分）［M］．北京：高等教育出版社，1996：58．

［5］许崇德．中华人民共和国宪法史［M］．福州：福建人民出版社，2005．

［6］宋海春．依宪执政：以宪法思想的与时俱进为先导［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2011（2）：63．

［7］葛洪义．法理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：200．

［8］宋海春．依宪执政与党的宪法理论的更新研究［M］．长春：吉林人民出版社，2011：5．

Humble Opinion on the Protection of Constitutional Rights and Ruling Party's Constitution Actualization Capacity

ZHANG Gui－ying
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

The system of constitutional rights with Chinese characteristics has been preliminarily formed，which lays the institutional foundation and values'foundation for the realization of constitutional rights．However，the protection of citizen's constitutional rights is not satisfactory in reality．This paper analyzes the role of the ruling party in the implementation of the constitutional rights，and elucidates the basic connotation of the ruling party's constitution actualization capacity，and then preliminary explores the way how to promote the ruling party's constitution actualization capacity．

Protection of constitutional rights；Ruling Party；Constitution actualization capacity

D921

］A

］1001－6201（2012）05－0023－04

一、宪法权利保障的现实困境

2012－04－03

国家社会科学基金项目（09BDJ016）。

张桂英（1966－），女，吉林伊通人，东北师范大学政法学院副教授，法学博士。

［责任编辑：秦卫波］

中华人民共和国的成立真正实现了对公民权利的保障，使我国人权保障事业进入了新阶段。建国60年来，我国公民所享有的权利，在深度和广度上都超过了以往的任何时期。尤其是改革开放以来，我国公民权利状况更是得到了明显的改善，初步形成了具有中国特色的宪法权利体系。宪法作为国家根本大法，是公民权利的保障书，其核心功能就是确立国家权力和公民权利的关系，构建公民权利体系。从制度设计层面看，宪法对公民权利的规定全面而系统，涵盖了当今世界各国人权保障的主要方面：包括平等权、政治权利与自由、人身自由、宗教信仰自由、文化教育权利、社会经济权利、监督权与请求权、特定主体权利等等。可见，“我国宪法规定的基本权利的范围基本上反映了当今世界权利发展的普遍性要求，其内容的概括具有一定的代表性。”［1］从价值层面上看，我国现行宪法基本体现了“人的尊严、基本人权或基本自由与权利、一般的自由、人的平等和平等权利、正义博爱或团结、人的自主权和自由发展个性、民主、人民主权、法治、公共福利、公共利益或社会的一般利益、国家对人民及其社会的义务”［2］52等13项基本价值观，这使得我国宪法“在体现全世界普遍认同的价值观方面达到了世界上的宪法标准和水平”［2］51。这说明，现行宪法基本具备和满足了保障公民权利的价值观基础。

诚然，中国特色的宪法权利体系的初步形成为宪法权利实现奠定了制度基础和价值观基础，然而现实中的公民宪法权利保障并不尽如人意：首先，尽管保障人权已经写入宪法，但这只是表明我国开始认识到人权价值的重要性，完善了公民权利保障的原则规定，实际上，在实践当中我国仍未完成由确权性宪法到限权性宪法的转型。尽管我国已经实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，但是宪法仍然停留在对国家权力的确认、对公民权利的宣言阶段，并没有真正地体现出市场经济条件下公民对自由和平等的价值诉求，也没有真正的限权思想，自然也不能建立完备有效的规范国家权力制度，以防止公权力对私权利的侵犯；其次，宪法权利体系本身还缺乏科学性。任何宪法权利的实现都需要成熟的理论作为支撑。而我国的宪法权利体系本身只是初步形成，由于对立宪技术技巧把握仍有不足，使现行宪法权利体系的编排逻辑不够严密、结构不甚清晰，条文设置和文字表述等方面仍有值得推敲之处。例如，对公民的私人财产权的保护只是写在总纲对公共财产的保护之后，没有在“公民基本权利和义务”专章规定公民的私有财产权；对公民的社会保障权也只是规定在总纲里，而且是“与经济发展水平相适应的”社会保障制度，也即现行条件下我国公民实际上并未享有真正的社会保障权；再次，现行宪法对我国公民应该享有的实体方面的基本权利和具体权利规定较完备，但是在程序方面，还缺乏“正当程序”原则的规定，对公民具体权利的程序性保障也尚待完善①程序正义是宪法价值的一项重要内容，它不仅具有保障实体权益的价值，还有独立的价值，同时它还是权利实现的动态过程。参见孙祥生．“论公民程序性权利的基本内涵”．《学术交流》，2006（6）．。最后，在我国的法治建设进程中，由于公民合法权利遭受侵犯而引起的“民告官”案件仍在逐年递增。其中较有影响力的案件是：侵犯公民人身自由的孙志刚案、侵犯公民人格尊严的深圳“卖淫女”示众案、侵犯公民住宅安全权的“西安黄碟”案、侵犯公民受教育权的“齐玉苓”案、侵犯公民选举权的王立春等选举诉讼案、侵犯公民言论自由的五起“因言获罪”案②参见胡锦光．中国十大宪政事例研究．北京：中国人民大学出版社，2009年；谈宜彦等．从五起“因言获罪案”看领导干部的胸怀与法制观念．http：//theory．people．com．cn/GB/68294/153010/9243060．html；访问时间：2009－07－10．其他案例综述亦可参见朱应平．新中国成立以来我国宪法基本权利的变迁及评析．法制现代化研究，第十卷。。从这些案件中可以看出公民权利受到侵犯的范围之广。同时自1989年行政诉讼法颁布至2008年，我国各级人民法院共审理各类一审行政案件1 405 085件③中国20年审结140多万“民告官”案件．来源：新华网．访问时间：2009－07－11．http：//news．xinhuanet．com/newscenter/2009－04/04/content＿11130990．htm．。这也从一个侧面反映出个别国家机关及其工作人员对公民权利侵犯的现状。此外，改革开放以来城乡二元化造成的城乡差距严重，也有违平等原则和保障人权的宪法精神④根据国土资源部的统计，从1987年到2001年，全国非农建设用地占用了3 300多万亩耕地，其中近7成是通过行政方式征用的。仅2004年上半年，全国就发现土地违法案件42 297件，涉及土地面积21 689．5公顷，其中耕地13 341．7公顷。参见徐光东．以物权法规范土地征用．中国经济时报，2007－03－20（5）．。