福利权的底线及社会保障权的扩张解释新方案<br/>----以人格尊严为视角

福利权的底线及社会保障权的扩张解释新方案
----以人格尊严为视角

2012-03-28浙江大学光华法学院浙江杭州310008

东北大学学报（社会科学版） 2012年4期

翟翌(浙江大学光华法学院, 浙江杭州 310008)

由于盲目向欧元区发达国家看齐,近年来希腊政府大举发行国债,使国民享受高水准福利待遇,但其经济水平并无力承担此程度的福利支出,债台高筑终致危机爆发。该情况也存在于意大利、西班牙、爱尔兰、葡萄牙等国,作为发达经济体的法国和德国也因沉重福利负担承担巨额赤字;而美国由于国家债务逼近14.294万亿美元上限,于2011年8月被国际评级机构降低信用评级。欧美各国目前均在削减福利水平以降低债务,从某种意义上讲,本次西方国家债务危机也是福利权危机,福利权的积弊,今天终于暴露为活生生的现实。社会保障事业亟待发展的中国,应吸取欧债危机教训,被誉为“欧元之父”的诺贝尔经济学奖得主蒙代尔认为:“对于中国来说,如果能够从这场危机中学到什么经验的话,就是不要引入欧元区的社会模式,即这种福利社会模式。欧元区的赤字、高额的债务,以及没有充足的流动性来偿债等问题,使得欧元区面临金融灾难,政客们为了能够连任,取悦于选民,不断向选民承诺更高的养老金,以及更加便宜的医疗保险制度。而对于很多国家来说,甚至是最富裕的国家,也没法承担这么慷慨的支出”[1]。中国不宜引进易导致财政陷阱的西方“福利权”概念,而应坚持中国宪法文本中的“社会保障权”概念[2],循序渐进地发展相关制度。而虽出现福利权危机,也不应因噎废食,社会保障事业还需继续发展。本次西方福利权危机的一个重要原因即在于对福利权界限的忽视,盲目提高福利待遇,因此最值得反思的是福利权或社会保障权的底线何在。

虽然在不同语境下,社会保障权和社会福利权内容可能存在不一致[3],但“两个概念都有广义、狭义之分,广义的社会保障概念包含狭义的社会福利概念,广义的社会福利概念也包含狭义的社会保障概念,这是与争论无关的共识。关键的问题是,广义的社会保障概念与广义的社会福利概念是否一致,我们认为,从各类文献的表述和各国实践以及争论双方的界定、论述来看,二者含义基本上是一致的”[4]。基于福利权和社会保障权均是公民积极受益权利,具有本质上相同的内容,本文将在广义上混同使用这两个概念,以便比较和讨论。

一、人格尊严与福利权的底线

1. 回归福利权的底线:人格尊严

欧债危机所揭示的正是如何把握福利权的底线问题,如果不能为福利权设置一个界限,膨胀的福利权将使政府不堪重负。有学者认为福利权广义与狭义的区分,可解决其界限问题:“广义‘社会福利’制度指国家和社会为实现‘社会福利’状态所做的各种制度安排,包括增进收入安全的‘社会保障’的制度安排。狭义的‘社会福利’则指为帮助特殊的社会群体,疗救社会病态而提供的社会服务”[3]。西方社会学者Lebeaux和Wilensky则认为社会福利权可分为“补缺型”和“制度型”两种,“补缺型”福利权是程度较低的有限水平保护,而“制度型”福利权则是制度化的较高水平保护。当国家无力承担“制度型福利权”时,可将保护水平降至“补缺型”福利[3]。

然而,这些类似分类并未给出实质标准区分两种福利状态,没有解决福利权界限问题。而如Lebeaux和Wilensky的“补缺型”和“制度型”福利之间的进退,仅以国家财政负担为标准,也缺乏明确的正当理由和其他限制,可能导致政府对公民福利权的漠视与侵犯,因此在公民权利保护立场上,仍需为福利权寻找一个规范上的底线。笔者认为,作为福利权理论基础之一的“人格尊严”是一个较好的方案,可解决福利权水平的界限问题,同时也不会伤及公民权利。福利权与社会保障权不仅保障人的生存,也与人格尊严息息相关:“在未牢固确立社会保障权的国家,接受救济往往要使人身、人格和精神权利和自由受到限制和剥夺。而反观以公民权利为基础的普享型福利国家,社会保障权在增进公民的人身、人格和精神权利和自由方面发挥了重要作用,使人真正享有体面的、自由的、文明的生活。因此,社会保障权对保障人身、人格和精神权利和自由具有重要意义”[5]。

2. 宪法人格尊严的含义

宪法人格尊严是开放性概念。与中国同为大陆法系的德国和日本宪法中,都有“人性尊严”或“人格尊严”的相关规定。德国基本法第1条规定:“人性尊严不可侵犯,尊重和保护它是国家的义务”,第2条规定:“人人有自由发展其人格之权利,但以不侵害他人之权利,不违反宪政秩序或道德者为限”。日本宪法第13条“对于生命、自由和追求幸福的国民权利,只要不违反公共福利,在立法及其他国政上都必须受到最大限度的尊重”的规定被理解为广义的人格权。“对于各个人的人格具有本质意义的生命、身体、健康、精神、自由、姓名、名誉、肖像以及生活等有关利益的整体,被广泛地称为人格权。”[6]可见宪法人格尊严最大特征是“概括性”:即基于人性尊严,保护人之所为人的自由发展其人格的各种权利。“特别是人的生命健康、生存发展方面的权利,奠定了人格尊严权的权利基础,并与人的自主人格构成人格尊严权的核心内容。”[7]而为保护人的尊严,则需国家履行相关的保护义务。

3. 福利权原初的“社会救济”内涵

从历史视角看,原初意义的福利权发源于救助生存困难的社会救济制度。“社会保障法的基本内容是实现生存权,而生存权又是人权的首要内容。”[8]生存权包括生命权和尊严权,获得必要生活资料的权利,提高生存质量的权利等方面的子权利[9]。福利权或类似的权利除保证人民生存权利外,另一目的是保障人的尊严,使人不必为了生存而牺牲人格尊严去流浪和乞讨。在资本主义早期时代的英国,自由竞争的残酷使很多人难以维生,“当政的伊利莎白女王于1601年颁布了著名的《伊利莎白济贫法》(ElizabethanPoorLaws),史称‘旧济贫法’。旧济贫法是英国也是世界历史上解决贫苦问题的首部立法,它将已有的救济贫民的惯常做法以法律的形式确定下来,并由官方划出一条贫困救济线,对穷人提供帮助”[10]17-18。“二战”中英国按1942年《贝弗里奇报告》的规划开始筹划现代社会福利制度,于1950年宣布成为世界第一个“福利国家”,西方发达国家随后也普遍建立了现代意义的社会福利制度。《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准。”我国加入的《经济、社会和文化权利国际公约》第11条也表明:“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括食物、衣着和住房,并不断改进生活条件。”至今的整个福利权制度发展史体现了对人格尊严保护不断完善的轨迹。随着社会经济的发展,福利权范围相应扩展,从单一的社会救济拓展到社会保险、社会福利、社会优抚等制度,保障程度也提高了,人的尊严得到了更高程度的维护。

4. 自主决定与福利权

人格尊严可作为决定福利权底线的理由,除了福利权从社会救济开始的历史轨迹外,还在于人格尊严的“自我决定权”本质内涵。“人格权是人格领域的‘自由’发展亦或自我决定权。每个人可以自由决定自身是否或怎样发展,个人在自我发展方面也享有自治权。”[11]“人如果处于被支配、被决定的地位和境地,人则空有其表,实质上已经沦为了物。”[12]人格尊严的自我决定内涵对福利权提出以下的要求:

第一,国家对福利权的保护,不应使人产生依赖性从而丧失那种“自我决定的意识”。西方“从摇篮到坟墓”的福利模式使人产生了惰性和对国家的过度依赖,出现很多游手好闲的群体。本次欧债危机中,当希腊等国政府为削减债务而减少福利开支时,习惯高福利而不愿靠自我努力获得幸福的人们走上街头抗议,把国家施舍视做理所当然。

第二,福利权不应只是对公民单一的物质施予和救济,这样可能会滋生懒惰和公民的失败感,通过培养公民谋生的能力以实现其工作权比单纯的物质施舍更有价值。这种帮助方式不仅可减轻被帮助者的羞耻感,更可教给个人自我发展的技巧。如北欧三国也是福利国家,但在欧债危机中却可独善其身,一个重要的因素在于,北欧福利制度与其他欧洲国家不同,它更强调对个人自我工作技能的培养,这不仅有利于社会活力的激发和财政负担的减轻,也有利于个人自我决定的人格尊严的实现。

因此,基于福利权保障人格尊严的本质,政府确定福利水平时,应围绕“人格尊严”来确定福利权的底线,即首先从社会救济这一基础层次构建保障制度,而非不计边界向上扩张福利权内容,而且“行政手段的强势干预则可能扭曲市场关系,抑制经济活力,损害经济效率”[13]。由于各国宪法(尤其是大陆法系宪法)大多都规定了“人格尊严”或“人性尊严”的内容,以此来确定福利权的保障水平也为其提供了正当性。当然,福利权保障以人格尊严来划定底线,并不意味着该解释方案只提供最低的救济,以至于与现实脱节,随着人格尊严社会观念的发展,福利权保障水平也可随之提高;人格尊严之下的福利权内容也并不只意味着物质意义上的帮助,“人不仅是一个生物性存在,更是一个精神性存在。满足人在教育、文化等方面的最基本精神需求或曰最低精神生活保障,也是使人成其为人的重要一环”[12]。

二、人格尊严与中国社会保障权的扩张解释新方案

社会保障事业是我国亟待发展的事业,随着2011年7月1日《中华人民共和国社会保险法》的实施,社会保障权的法制化再次成为中国社会热点问题。人格尊严不仅可成为福利权或社会保障权的底线,也可作为其扩张方案。如日本“将宪法第13条----‘对于生命、自由和追求幸福的国民权利,只要不违反公共福利,在立法及其他国政上都必须受到最大限度的尊重’----解释为‘生存不可缺少的利益’或称为人格权”[11]。其中的“追求幸福的国民权利”即可作为社会保障权的扩张解释工具。人不仅需要那种自由主义意义上的独立自主,也可基于罗尔斯的那种正义原则,即“社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:第一,在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益”[14]来获得国家的帮助。

1. 中国宪法的人格尊严条款

在中国宪法第38条里,人格尊严是这样表述的:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”从立法原意看,它是基于文革等政治运动践踏人格的教训制定的[15],只规定了不得侮辱、诽谤等少数具体人格权。我国宪法没有像德国基本法那种作为基本价值的“人性尊严”条款,也无德、日宪法那样的人格权系统。

林来梵教授基于德国基本法“人格主义”的哲学基础及其与中国社会及政治意识形态的相通之处提出中国宪法的“人格尊严条款双重规范意义说”,他认为从人格主义哲学立场出发,可参照德、日学说,通过宪法解释的方法把保护一般人格权的价值灌注到中国宪法第38条中,前段“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”可理解为基础性价值的“人格尊严”,作为一般性准则;后段“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”则以反向的禁止形式对前段进行补充性强调和拓展,与前句一并构成了个别性的宪法人格权保障条款。整个第38条可成为具有广泛内涵的“人格尊严条款”[12,16]。笔者在此采用林来梵教授的观点,并以此为基础进行论述。

2. 社会保障权如何依据“人格尊严”进行扩张

社会保障权本身也可能损害公民人格尊严。如英国旧济贫法和新济贫法时代,接受政府济贫虽可免于死亡,但接受济贫院的救济就要穿上统一服饰,也不得擅自离开济贫院,这也会被认为是一种个人失败,是对人格的贬损。又如社会保障中的一些制度,易给受助公民带来耻辱感:“如家计调查中的‘张榜公布’、‘群众监督’、‘入户’调查以及邻里访问等防范道德风险的方法在很大程度上损害了申请人的隐私权”[17]。可见社会保障制度是一把既可保护人格尊严,又有可能伤及人格尊严的双刃剑。我国宪法和法律中的社会保障制度也存在使公民人格尊严遭到伤害的制度缺陷,宪法文本中社会保障权的实现条件较高,只有较“悲惨”的不幸才可能得到国家帮助,即年老、疾病、丧失劳动能力、残废、负伤或盲、聋、哑之时。而结合宪法第38条人格尊严条款来看,社会保障权严苛的实现条件有可能与宪法人格尊严相抵触:如果只有达到以上情况国家才给予救助,公民人格尊严在这些生活惨境之下或已遭受损害。

社会保障权与人格尊严之间的关系,已有学者提及,但主要是一种理论上的抽象论述。笔者在此提出基于人格尊严的具体社会保障权扩张解释新方案:从保护人格尊严立场出发,可将宪法第38条人格尊严内涵通过“可能性”概念注入宪法第14条、第45条等条文中,以扩大解释社会保障权。“可能性”概念是指:国家不仅要在宪法条文明确规定的公民年老、疾病、丧失劳动能力、残废、负伤或盲、聋、哑时给予其社会保障,而且为更好地保障人格尊严,国家应在出现这些情况的“可能”时,适当采取预防性措施,防止公民进一步陷入这些悲惨情况,避免人格尊严遭受损害。具体述来,“可能性”包含以下三种情况:

(1) 程度上的可能性

事物有一个发展的过程,达到困境并非一天造成,因此当公民有困难状况之虞,有可能滑向这些不幸时,国家应给予“预防性的救助”:采取积极措施提高公民应对进一步不幸的能力,以保障人格尊严。如公民虽没有年老,但因接近年老,身体机能、劳动技能逐渐降低而处于不利地位,成为就业最为困难的中年“4050人员”时,国家可考虑加强这些“亚年老”群体的社会保障力度,采取措施提高他们的生存技能和对其进行适当的身体照顾,否则待到真正年老之时,他们的处境将会更加艰难;又如虽未陷入疾病,但一些公民须长期接触易致病环境,国家可采取相关社会保障措施,尽量避免这些群体滑向疾病状态;一些公民虽未丧失劳动能力、残废、负伤,但时常处在容易导致这种危险的状态,国家可采取保护措施,预防或避免这些情况的出现;公民虽没有出现盲、聋、哑等病状,但对于易生产这些遗传疾病患儿的孕妇,国家可采取孕前免费检查或产前干预治疗的社会保障措施,避免这些情况的出现。

(2) 范围上的可能性

通过人格尊严来对“程度上可能性”扩张社会保障权仍有可能不足,在现代风险社会,公民因遭受生活困难、收入降低等使人格尊严遭到损害的可能性大增,如经济危机、地震、水灾、火灾等自然灾害导致的不幸或暂时生活困难,城市化进程中住房的稀缺等等,需要引入“范围上的可能性”继续对社会保障权进行扩张。人格尊严“范围上可能性”的要求是:不仅在宪法规定的年老、疾病、丧失劳动能力、残废、死亡、盲、聋、哑几种有限情况下,公民可享受社会保障,为防止公民人格尊严遭到损害,对存在造成人格尊严的损害“可能”的其他情形,也可适当纳入社会保障范畴,“预防”那些原本轻微的其他情况发展成宪法所规定的“不幸”,谨慎地拓展社会保障权的保护范围。

(3) 存储的可能性

程度上和范围上的“可能性”扩张,已部分满足社会保障权的发展需要。但中国社会保障事业低水平的窘境仍有待进一步改善,社会保障权仍需更广阔的解释场域,获得与经济社会发展相适应的更好生活条件,将使人格尊严得到满足和张扬。《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定:“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括食物、衣着和住房,并不断改进生活条件。”其中“相当的生活水准”也是更高层次的人格尊严满足感。为更好地保护人格尊严,国家、社会、个人都应该存储物质力量或制度力量来应对社会保障权的扩张,人格尊严“存储的可能性”对社会保障权的意义是:①国家财力应对“可能性”的存储:社会保障权是积极权利,“所谓积极权利是指国家必须履行积极作为的义务,才可以实现的权利”[18]。因此不论是补缺现在较低水平的社会保障制度,亦或发展未来更高水平的社会保障,都需要政府财力支持。因此国家一方面应保持良好的财政状况,另一方面应经营好现有的巨额国有资产,并作好将其用做社会保障事业的转换规划。更为重要的是,应树立“民生财政”的理念,“公共财政的基本特性是公共性,其职能就是向社会提供公共产品与公共服务,满足社会公共需要,财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上;财政支出的安排要以满足社会公共需要为宗旨,以解决民生问题为出发点。因此公共财政的实质就是民生财政”[19]。近十年来我国财政收入连年以30%左右的速度增长,政府财力充裕,但很多政府部门并未树立“民生财政”理念,如最近媒体曝光的“年末突击花光预算”事例即是明证之一,财政资金大多投向与GDP增长有关的固定资产投资,对民生领域的投入有待进一步提高。②社会力量对“可能性”的存储:“我国社会保障的另外一个重大问题是社会保障资源稀缺的问题,……要解决问题和困境,仅仅依靠各级地方政府是不够的,还需要社会和市场部门来进行协助,其中一个重要的主体就是各类社会保障非政府组织。”[20]“治理和善治的实质在于实现政府、市场与公民社会的良好合作。”[21]存储的“可能性”需要企事业单位和其他社会组织遵守国家社会保障法律法规,缴纳相关社会保障费用,积极参与社会公益、慈善事业,采取各种行动支持社会保障事业的发展。③个人对“可能性”的储存:作为人格尊严的享有主体,个人不应把生存和美好生活的希望全部寄托于国家和社会,自强自立而得的生存和提高生活质量才是最能够提升人格尊严的方式,这也是由人格尊严的“自我决定权”所决定的。因此存储的“可能性”要求每一个人要努力提高自身文化素质、劳动技能、知识水平、身体素质、经济实力,更多地自我解决困难。

(4) 可能性概念的意义

由于制定时间较早,我国宪法对社会保障制度的规定较为狭窄,仅包括抽象宏观的几种制度,如社会保险、社会福利、社会优抚等。随着新情况的出现,衍生了许多新制度,这些具体制度大多是由法律、行政法规、地方性法规、规章之外的其他行政规范性文件规范,是一种行政主导的模式,虽然“无论是学界还是法律实务中对于行政给付是否应受法律保留原则规制的纷争始终没有停止”[22],但如果对社会保障权的保护完全无宪法或法律依据,行政自由裁量权的滥用就有可能导致权利保护的懈怠甚至侵犯。而且这些行政规范性文件还有可能违反《立法法》,“根据《立法法》第8条第(八)项的规定,涉及基本经济制度的事项只能由法律进行规范。一国的福利制度涉及社会资源的重新分配,应当属于一国基本经济制度的范畴,因此对于福利制度的规范只能由法律作出,其他法规、规章等都无权在没有法律规范的前提下创设和规范福利制度”[10]180。“行政权扩张的结果既有积极的方面,也有消极的方面。它积极的影响在于增进公共利益,推进社会保险、社会福利的发展。但行政权的扩张使行政权力的固有范围被突破,自由裁量的幅度被扩大,同时由于行政权必然由自然人来行使,行政权力的扩张(尤其是恶意的扩张)归根到底还是来源于自然人的主观意志。”[23]因此,虽然具体的制度可能并不必然需要宪法上的明确规定,但还是需要能提供价值支撑的宪法条文作为具体制度扩张解释工具,从而论证住房公积金制度、农村最低生活保障制度、消费者权益保护制度、“4050人员”就业保障制度、农民工权益保障制度、大学生创业支持制度、城镇最低生活保障制度、婚前免费婚检制度、艾滋病免费治疗制度等新出现的社会保障措施。当然,“在改革中,需要考虑财政资金的有效利用,形成持续动力,保持稳定,实现改革,促进发展”[24]。宪法人格尊严的“可能性概念”可为中国这种行政主导的社会保障权模式提供正当理由。

三、结语:重视人格尊严对社会保障权的价值

行文至此,本文的结论是:作为得到各国宪法承认的一项基本价值或基本权利,人格尊严可对社会保障权发挥重要作用,这种功能是双向的:一方面,在欧债危机那样的背景下,它可以成为福利权或者社会保障权的底线,并为这种收缩提供宪法上的正当性支持;另一方面,回归到类似中国这样的发展中国家,人格尊严通过“可能性”概念的三种内涵,也可为社会保障权的扩张和发展提供具体指引。当然,需要注意人格尊严的性质及其对社会保障权发挥作用的方式:“操作上过度适用‘人的尊严’,无限扩大其保护范围,会损害宪法权利体系的科学性,最终将削弱这项权利。‘人的尊严’是高度抽象的,……不便于具体适用,只有在不得不借助其补充、判断的功能时,才被迫适用。……可以将保障最低限度的尊严生活权作为解释相关立法的依据,排除对法律的不适当解释”[25]。因此人格尊严主要是作为一种解释工具对相关政府行为发挥作用,而不是作为对宪法已有具体权利的替代品。具体而言,它可以通过立法阶段对立法事实的认定、行政阶段的自由裁量权限制或裁量基准的制定以及说明理由制度、司法阶段作为司法判断的解释工具来发挥对社会保障权的作用。总之,应重视人格尊严对社会保障权或社会福利权的意义,从宪法规范解释角度来完善相关权利的保护。

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