中国建筑节能政策网络分析----行动者、网络结构与网络互动

宋琳琳, 孙 萍(. 东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 089; 2. 鞍山师范学院 社会发展学院, 辽宁 鞍山 4005)

随着城镇化加快,建筑业高能耗问题引起社会广泛关注,我国已把建筑节能作为国家整体节能战略中的重点,力图通过建筑节能政策措施进一步推进建筑节能工作进程。公共政策领域的学者们也始终关注建筑节能政策问题研究,探讨如何完善建筑节能政策体系,增强建筑节能政策效果。建筑节能政策体系是由诸多利益相关者构成的网络系统,政策实施的效果及政策目标实现的程度都与建筑节能政策网络的运行状态密切相关,在建筑节能政策网络系统中,行动者的构成、网络关系结构以及网络互动是核心,政策网络理论为这些问题的研究提供了理论依据。

一、 政策网络理论在建筑节能政策分析中的适用性

关于政策网络的概念,学者们给出了不同的理解,一些学者认为政策网络仅仅是一种隐喻,用来说明这样一个事实,即政策过程包含了数量众多且范围广泛的行动者;另一些学者则认为政策网络是一种有价值的分析工具,用来分析既定政策领域内的行动者之间的相互关系;还有学者认为,政策网络是一种国家治理模式。多数学者们对于政策网络可以作为分析政策过程的有效工具没有过多争议,而且,学者们在某些方面也达成了一定共识:政策网络包含了相对稳定的关系,这一关系中涉及独立且相互联系的行动者,行动者分享政策利益,并为了追求共同利益而相互交换资源,行动者们认识到合作是实现共同目标的最好方式[1]。

政策网络的概念应用于公共政策分析形成了政策网络理论,即政策网络理论是将网络理论引入公共政策科学的一种分析途径,为公共政策领域的研究提供了新的视角,也为建筑节能政策研究提供了富有解释力的分析框架。政策网络具有三个基本特征:一是多元行动者。政策网络由多个行动者组成,各个行动者都有自己的资源和目标,在政策过程中运用不同的行动策略来实现自身利益。二是相互依赖性。在政策网络中,各个行动者相互依赖,交换彼此的资源,从而实现各自的目标,但各个行动者并非拥有相同的权力,而是各个行动者的资源及其在政策过程中的重要性为彼此依赖。三是持续性。政策网络行动者在相互联系、相互依赖中形成互动关系,这种互动关系具有持续性和相对稳定性的特征,从而使政策网络系统能够实现制度化运行[2]。

建筑节能政策过程同样具有上述三个特征。首先,建筑节能政策过程包含了多元的行动者,如建筑节能行政主管部门、房地产开发商、物业公司以及业主等。各行动者拥有不同的资源和目标,在建筑节能政策中发挥不同的作用,采取不同行动来实现自身的利益。其次,建筑节能政策过程存在行动者间的相互依赖。例如,开发商需要掌握政府部门关于建筑节能政策导向,进而指导他们的项目运行;政府部门也需要了解开发商企业以及其他行动者对已有建筑节能政策的态度、意见,以便得到政策的反馈。最后,建筑节能政策行动者间的互动具有持续性特征。从建筑节能政策议题的建立到建筑节能政策初步推广,再到建筑节能政策的执行及评估,各个环节中建筑节能政策行动者通过不断的、持续的互动来保证建筑节能政策系统正常运行,这种互动并非仅存在于单个环节或偶然的互动,而是具有较强稳定性的持续互动,具有制度化的特征。

二、 建筑节能政策网络行动者网络结构与网络互动、

1. 建筑节能政策网络行动者的关系形态

学者罗茨在政策网络的研究中,对政策网络行动者形成的关系形态进行了明确的分类(如表1 所示)。

表1 罗茨的政策网络分类模型[3]

根据罗茨的政策网络分类,并结合我国的政治环境与建筑节能政策发展实际,可将建筑节能政策网络行动者按其所形成的网络关系分为政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络。

(1) 政策社群

在我国建筑节能政策网络系统中,政策社群包括中央政策社群和地方政策社群两部分。中央政策社群是指与建筑节能相关的国务院组成部门,包括国务院办公厅、住房和城乡建设部、环境保护部、科学技术部、国土资源部以及隶属于国家发展和改革委员会的国家能源局。建筑节能政策的地方政策社群是指省级以下的建设行政主管部门以及环保部门,包括各省的住房和城乡建设厅、建设委员会、城乡建设综合开发办公室以及下设的各服务中心,如,建筑业管理服务中心、房屋安全鉴定和设备检测中心、城建技术开发中心、建设信息中心(建委宣传中心);各市县的环保局、建委、规划局、城建局、房管局以及乡镇的建筑节能政策执行单位等。无论是中央还是地方,这些部门都属于政府机关和单位,在建筑节能政策过程中存在着明显的隶属关系,同时,这些机构成员的进出有严格的限制和规定,因此,可根据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制特性,将其分类为政策社群。

(2) 生产者网络

建筑节能政策生产者网络的行动者主要包括投资商、开发商和物业公司。从市场经济运行的基本过程看,建筑的设计、施工以及建筑材料的选择,都取决于开发商的决策。投资商在初期可能会提出一些总体性建议,但开发商是项目的第一承担者,项目开发、运营中的具体决策都由开发商作出。虽然设计师、材料供应商等也可以对开发商进行建议,但是最终的决定权仍在开发商手中,这是毋庸置疑的。一个建筑项目是否按节能建筑来开发、运营以及实现建筑节能的程度如何,开发商明显起到关键性、主导性作用。所以,在包含建筑节能相关的法律、法规及标准在内的一系列建筑节能政策中都对开发商的行为作出了规定,用来指导开发商如何在建筑项目实施过程中实现建筑节能,这样,开发商便成为建筑节能政策生产者网络的主要行动者。而建筑投入使用后的情况往往与设计初期有所出入,因此建筑的实际能耗必须根据实际使用情况重新评估,此时决定建筑能耗大小的主要因素在于建筑使用过程中的管理[4]。建筑使用过程的管理,其职责属于物业管理公司,此时,物业管理公司的管理制度、运作方式以及物业管理人员的素质会对建筑使用过程的管理水平产生直接影响。与政策社群行动者高度限制的特征相比,投资商、开发商以及物业公司的行动者无严格控制、数目不固定,网络提供了生产者的利益,并且投资商、开发商与物业公司之间存在着水平依赖的关系,因此,将其归类为典型的生产者网络。

(3) 专业网络

建筑节能政策专业网络的行动者仅限于具有专业性知识与技能并进入建筑节能政策研究领域的学者和组织。在我国,建筑节能专业组织主要包括全国性研究机构,如中国建筑科学研究院、中国建筑业协会建筑节能专业委员会、中国能源发展战略与政策研究课题组;高校中的研究部门,如清华大学建筑节能研究中心、华南理工大学建筑节能研究中心[5]。政府组织建筑节能相关科研项目,通过产学研合作方式,加速推进建筑节能工作。相关研究机构共同承担了建筑节能政策可行性研究、建筑节能技术攻关、协助相关国家机构制订建筑行业标准等任务。

(4) 议题网络

建筑节能政策议题网络中的行动者众多,主要有新闻媒体、部分专家学者和研究机构、运营企业、供应商、业主以及物业管理人员。这些行动者平等、自由地参与建筑节能政策议题的讨论并表达自己的意见,行动者之间的关系不稳定、没有垂直联结,仅有一定程度的水平依赖。在议题网络中,专家学者与研究机构很大程度上摆脱了政府的限制,变得更加自由,能够比较充分地表达意见;运营企业与供应商以及物业管理人员超越了他们在生产者网络中仅追求生产利益的局限,更加积极广泛地参与建筑节能政策问题的讨论,表达意见。

业主是节能建筑的消费者,是建筑节能政策网络的重要行动者,虽然在现有的政策体系下,在建筑节能制定过程中业主处于弱势地位,但是随着建筑节能政策进入执行阶段,业主的利益诉求越来越强烈,他们的消费行为选择直接影响建筑节能政策的实施效果,因此,业主在议题网络和整个建筑节能政策过程中发挥着十分重要的作用。

新闻媒体始终参与建筑节能的政策过程,建筑节能政策的宣传、执行情况的追踪以及建筑节能信息的传递等都由新闻媒体来完成,但由于获得渠道的限制和政府的影响,新闻媒体参与建筑节能政策议题网络的层次较低,对建筑节能政策过程影响较小。总之,建筑节能政策网络行动者通过上述四种典型的网络形态而存在,并且通过彼此之间的不断互动,推动着建筑节能政策系统的运行。

2. 建筑节能政策网络结构分析

建筑节能政策网络行动者在网络中权力大小的不同将影响到整个建筑节能政策网络结构的变化,因此通过对行动者权力结构特征的把握,可以对整个建筑节能政策网络结构进行分析。“自主性”与“整合性”可以作为建筑节能政策网络权力结构的分析指标。“自主性”是指在建筑节能政策过程中行动者对行动策略的自我选择能力,“自主性”的高低决定了各行动者在建筑节能政策网络中的权力地位,进而影响整个建筑节能政策网络的结构;“整合性”指行动者对于建筑节能相关政策议题是否具有一致的看法。

(1) 建筑节能政策网络行动者的自主性

① 政策酝酿阶段。在政策酝酿阶段,各级建筑节能政府部门以其特有的权力可以直接进入议题讨论过程,表达意见,可见,政策社群在此阶段扮演着主导的角色,完全掌握着决策权,自主性是“高”的;专家学者和建筑节能政策研究单位在政策酝酿阶段有一定程度的参与,政府部门为保障政策的科学性会征求专家学者的意见,专家学者会为政府提供决策咨询与理论参考,但是在此阶段中,专业网络的参与程度是比较有限的,并没有直接的决策权,其自主性是“低”的;生产者网络中的开发商、投资商以及物业公司在此阶段并无政策参与,由于没有建筑节能政策的相关决策权,因此在政策酝酿阶段其自主性是“无”;而此阶段中,作为社会各个团体集合的议题网络其参与程度也是很低的,部分行动者可以通过一定渠道表达自己的观点,但是对政策议程等相关问题并无决策权,因此,此时议题网络的自主性是“无”。

② 政策的制定和初步实施阶段。该阶段政府仍然处于权威支配的地位,自主性是“高”的;专家学者的话语常常是对政策的解释和宣传,并没有秉持冷静和价值中立的研究态度,因此其自主性是“低”的;生产者网络中的行动者对已经出台的建筑节能政策尚未完全理解,对于政策的实施途径可能存有疑惑,但是此时自我选择能力仍然较弱,其自主性仍然是“低”的;随着政策推广,政策对议题网络中行动者利益影响越来越明显,议题网络的行动者逐渐形成自己对建筑节能政策问题的看法,并通过媒体等途径表达,但由于国家自始至终要对政策的实施状况进行严格监督,议题网络在该阶段的自主性仍然是“低”的。

③ 政策的深入执行及反馈阶段。政策在执行过程中会逐渐暴露出一些问题,但此时,国家仍对政策的实施起着强势的推进作用,其自主性是“高”的;而专家学者也不甘退守边缘,开始对建筑节能政策实施过程中的问题进行阐述和分析,其自主性是“高”的;开发商及业主逐渐表露出对政策的态度和想法,并依据自身实际采取不同的行为,其自主性也是“高”的;媒体也大放异彩,尤其是非官方媒体充分地体现出生动、鲜明、感性、尖锐的特点,表现出更大的影响力,其自主性同样是“高”的。总之,在这一时期各行动者均体现出高自主性特点,议题网络得到显著发展。

(2) 建筑节能政策网络行动者的整合性

在政策酝酿阶段,各个行动者对倡导建筑节能实现全社会绿色发展的呼声是比较一致的,都希望国家能够出台有效的政策来推动我国的建筑节能工作,而具体的政策方案尚未出台,行动者的分歧点尚未体现出来。可见,该阶段行动者的整合性可以认为是“强”的。建筑节能政策进入制定、实施后,行动者在对政策内容的探索、了解方面能够找到某些层面的一致,行动者已经开始从自身立场出发采取观望的态度,试图从各自角度出发去思考实现建筑节能的有效途径。由于各个行动者对于建筑节能的理解不同,他们在促进建筑节能的方式选择上必然存在分歧,很难取得完全一致性看法,该阶段中行动者的整合性是“弱”的。当建筑节能政策进入到深入执行及反馈阶段时,行动者对建筑节能政策的看法日趋成熟,表达自身立场观点的意愿更加强烈,加之政策执行所暴露的一些问题,行动者的意见分歧也越来越明显,整合性基本为“无”。

3. 建筑节能政策网络互动

(1) 建筑节能政策酝酿----政策网络各行动者的表面接触

在建筑节能政策酝酿阶段,政策社群对专业网络、生产者网络以及议题网络采取摸索了解的态度。一方面,政府希望从专业网络那里得到有力的理论支持,为政策科学合理制定提供借鉴,建筑节能研究机构针对政府提出的课题进行研究,向政府提供专业研究报告;另一方面,政府对议题网络的了解也有助于政策的合理制定,但是议题网络和生产者网络此时缺乏有效的渠道去直接参与政策议程,由于政府政策资源的特殊优势[6],很多政策细节是不被议题网络和生产者网络所掌握的,可见,政府与后二者之间的联系是单向的。对于专业网络而言,为了使自身研究结论更有说服力,必然需要与议题网络之间保持畅通的信息交流,了解议题网络和生产者网络对建筑节能相关问题的态度,这样专业网络与议题网络、生产者之间存在着互动行为。可见,这一阶段各行动者间存在着互动的行为,但是由于政府并没有提供公众直接参与政策议程的有效机制,此时的互动仅仅停留在表面接触的层面,互动频率不高,互动效果也并不明显。

(2) 建筑节能政策制定和初步推广----政策网络各行动者的轻度卷入

在建筑节能政策已经制定并进入推广实施阶段后,政策社群与专业网络、生产者网络以及议题网络是权威支配的关系。专家学者在研究中注重对政策的解释和宣传,而生产者网络中的开发商以及议题网络中的业主是建筑节能政策的利益相关者,对建筑节能政策的实施途径存有疑惑,既希望政府可以更加明确,又希望从理论界获得解释。因此,从这一阶段起,各行动者之间的互动均体现为双向,整体而言,各网络行动者都卷入了互动当中,但由于政策初步推广阶段很多问题尚未明确,互动并不是十分频繁,程度也不深,可见,行动者间均属于轻度卷入状态。

(3) 建筑节能政策的深入执行及反馈----政策网络各行动者的深度卷入

当建筑节能政策进行到深入执行及反馈阶段,政府虽然仍对政策的实施起着强势的推进作用,但是社会上提出的各种要求通过议题网络中开放的媒体实现利益聚合和表达,媒体在这一阶段表现出更大的影响力;专家学者开始对建筑节能政策实施过程中的问题进行阐述和分析;业主和开发商针对建筑节能政策给自身利益带来的影响采取不同的态度和行为。政府频繁地采取一系列活动来强化与其他行动者之间的互动交流,以获得及时的政策执行反馈信息,为不断修正和完善政策提供依据。此时,政策网络互动十分频繁,行动者通过各种渠道表达对建筑节能政策的看法,卷入的程度均较深。

三、 结 语

从建筑节能政策网络分析的结果看,在我国建筑节能政策网络运行中,政府以外的行动者自主性偏低,网络间的行动者整合性较弱,网络间互动不充分。行动者自主性偏低不利于行动者在建筑节能政策网络中充分表达意见,实现自身的利益诉求;网络间的行动者整合性弱则阻碍了网络间合力的形成,不利于政策网络系统的良性运行;网络间互动不充分不利于政策资源的交流,影响建筑节能政策最终目标的实现。可见,我国建筑节能政策网络仍属于从属性网络,这种网络属于政策网络发展中的初级形态。在这样的政策网络中,政府的中心主义色彩浓厚,权力高度集中在高层,公众的参与性较低,公众对政策网络的意识比较差,缺少参与的积极性和主动性。公众与政府之间缺乏有效的沟通渠道和互动平台。为使我国建筑节能政策网络系统得以良性运行,必须努力建立导向型政策网络,在这样的政策网络中,同样存在明显的权力中心,但是权力中心能够提供公众参与政策过程的一个制度化的机制,提供公众参与政策过程的一个畅通的通道。政府的建筑节能政策应该是具有导向性的,通过经济利益手段和信息等对多元的利益主体进行引导。

参考文献:

[1] Borzel T. Organizing Babylon—On the Different Conceptions of Policy Networks[J]. Public Administration, 1998,76(2):253-273.

[2] 朱亚鹏. 政策网络分析:发展脉络与理论构建[J]. 中山大学学报:社会科学版, 2008,48(5):192-198.

[3] Marsh D, Rhodes R A W. Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches[M]∥Marsh D, Rhodes R A W. Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press, 1992.

[4] 清华大学建筑节能研究中心. 我国建筑节能年度发展研究报告(2008)[R]. 北京:中国建筑工业出版社, 2008:45-47.

[5] 中国能源发展战略与政策研究课题组. 中国能源发展战略与政策研究[M]. 北京:经济科学出版社, 2004:33-36.

[6] 武涌. 发挥政府公共管理职能----推进建筑节能[J]. 建筑, 2003(12):12-14.