政府审计维护国家经济安全的国际比较：基于审计体制的视角

王素梅

（南京审计学院 审计系，江苏 南京211815）

随着战后两极格局的解体，经济的全球化以及信息技术的迅猛发展，加快了生产要素在全球范围内的自由流动和配置，使各国经济相互依存程度加深、竞争加剧以及安全威胁复杂性提升，人们对国家安全开始有了新的认识，综合安全观已成为全球共识。20世纪80年代以来，国家安全问题在世界各国更是被提到了前所未有的战略高度。日本于1978年10月成立和平安全保障研究所，专门从事日本综合性国家安全政策的调查研究，并作为日本第一个以研究国家安全与战略问题为目的的研究机构，于1980年7月率先向日本政府提交《综合安全保障战略》；美国1986年通过《哥德华特－尼科尔斯国防部改组法》，规定美国总统每年度须向国会提交《国家安全战略》，阐述国家安全目标报告；俄罗斯先后于1996年4月、1997年5月颁布了《俄罗斯联邦国家经济安全战略》和《俄罗斯联邦国家安全构想》，对国家经济安全战略的任务、内容、现状以及防范措施等做了详细阐述。我国也高度关注国家经济安全问题，2008年，刘家义审计长明确提出，国家审计署的首要任务是维护国家经济安全。自此，政府审计履行经济监督职能的定位迈上了新的台阶。党的十五大首次将国家经济安全问题提上议事日程，并明确提出“维护国家经济安全”；党的十六大提出“在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全”；党的十七大提出必须“完善国家安全战略，健全国家安全体制……切实维护国家安全”，应站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设。

审计监督制度作为国家政治制度中不可缺少的组成部分，是民主法治的产物和推动民主法治的手段。2009年6月，刘家义提出，审计监督制度“是维护国家经济安全的重要工具，是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’；审计的根本目标是维护人民群众的根本利益；审计的首要任务是维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展”［1］。我国政府审计自恢复建制近三十年来，以其精湛的专业技能和高度的辨别力，切实履行着维护国家经济安全的职责，如关注国有资本的安全完整，关注金融风险和金融安全，关注国家财政资金的合规合法，关注社会保障资金和支农专项资金的使用，关注经济秩序和打击经济犯罪等。但是从发展和规范的角度考察及实际履行职责的情况来看，政府审计在国家政治和经济活动中的地位未能以法定职责的形式存在，现有法律并没有明确规定审计的宏观调控职责，只是规定了对一些具体单位和具体事项的审计监督权，这样审计要在宏观层面发挥作用，只能靠对审计结果的进一步开发利用，实际效果有限。因此，如何更好地发挥政府审计在国家安全体制中的作用，吸收和借鉴国际经验显得尤其重要。

一、文献综述

据审计史记载，“在古代哈德良和马卡斯安理略统治时期，一些城市经常在公共建设方面挥霍浪费，致使城市财政经常出现巨额赤字，有的城市甚至因此而陷入破产状况……为了制止类似现象继续发生，统治者派出一批监督官对这些城市的会计账目和兴建的公共设施进行就地审计”［2］。我国的奴隶制社会，最高统治者分封诸侯，同时又把资产和事务委托诸侯和卿大夫去管理，随着诸侯力量的强大，诸侯和卿大夫常常为了自身利益，出现了侵占最高统治者利益的行为。以国王为代表的最高统治者从而委派一些兼职或专职的人员去进行检查，这种经济监督行为，就是最初的国家审计工作。因此，在早期的“查错防弊”式审计中，审计的基本作用就是维护资产的安全与完整，是为了维护最高统治者利益安全的制度设计。政府审计维护国家经济安全是审计原始目标的应有之义［3］。

进入21世纪，我国关于政府审计与国家经济安全问题的理论研究主要围绕三个方面：其一，在两者的关系上，王素梅等认为主要体现为职责关系、监督关系、预警关系和服务关系［4］；李健等认为，两者是相互依存、互为补充的关系，国家经济安全是政府审计工作的根本目标，政府审计是维护国家经济安全的重要力量［5］。其二，在政府审计维护国家经济安全的作用上，蔡春等认为，政府审计发挥着预测、预防、预警、控制及修复作用［3］；张庆龙等认为，政府审计应在国家经济安全的战略层面上发挥外部防御作用，在制度层面上发挥清除和修补作用［6］。其三，在政府审计维护国家经济安全的路径上，唐建新等认为，应对国家经济安全政策的制定和执行开展审计和调查，并及时反馈信息、提供意见和建议等［7］；蔡春等认为，政府审计可以通过完善其目标定位、深化其审计对象，改进其方法与手段，推进其模式创新以及构建关于经济安全的审计预警系统等途径切实维护国家经济安全［3］；李健等认为，应关注财政安全、金融安全、国有资产和资源安全、民生安全、环境安全、信息安全等［5］；张庆龙等认为，应调整、拓展和明确政府审计维护国家经济安全的职责内容、建立经济安全评价指标体系［6］；黎仁华认为，维护路径应包括：宏观层面的再监督评价机制、中观层面的调控协调机制和微观层次的监测预警机制［8］。

纵观国家审计维护国家安全特别是国家经济安全的文献可以看出，已有文献主要从两者关系、国家审计维护国家安全的路径以及作用发挥方面予以阐述，但鲜有文献基于审计体制的角度研究四种典型审计体制下国家审计如何维护国家安全进行研究，本文旨在这一方面做一些努力，以期为后续研究有所裨益。

二、中外政府审计维护国家经济安全的作用机理：基于审计体制的视角

审计体制是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对政府审计机关的典型组织形式进行规定的制度安排。作为一国政治和经济的监督控制制度，政府审计的隶属关系，也即政府审计体制应与政治体制相适应。目前世界范围内审计体制类型主要有立法型、司法型、独立型和行政型四种。其中立法型审计体制以美国、英国、加拿大为代表，在这些国家，国会或议会力量较强，最高审计机关隶属于立法机关——议会而独立于政府部门，主要职能是协助立法机构对政府进行监督，是议会的的重要调查机构。司法型审计体制以法国、意大利为代表，最高审计机构一般称为审计法院，隶属于司法系列或具有司法性质，强调审计机构的权威性和独立性。独立型审计体制以日本、德国为代表，国家审计机构独立于立法、司法和行政三权之外，与议会没有隶属关系，也不是政府或司法的职能部门。行政型审计体制以中国和泰国为代表，国家审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，审计机关根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计，它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。

（一）立法型审计体制下政府审计维护国家经济安全的路径选择

立法型审计体制下，政府审计维护国家经济安全在路径选择上主要是提供前瞻性的信息以供议会决策使用。以美国为例，2004年7月7日，美国审计总署正式更名为政府问责署，其法定的工作范围包括联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的所有行动，保证联邦政府能够对议会和美国公众尽责任。与此同时，在确定五年发展规划时，政府问责署还在工作目标中强调对国家安全特别是国家经济安全的监督与评估。如2003年，政府问责署发布了《2004－2009发展规划》，其中就明确提出了两项维护国家经济安全的战略目标，其一是对国家军事、社会、国土等方面安全监督与评估，其二是关注国家经济安全。由此，美国审计机构已经把工作重点转向了监督政府履行受托责任的情况以及对危及国家安全和利益的高风险领域的监控，强调通过审计，防范可能发生的风险，促进政府改进工作效率，加强管理机制的整合治理和系统管理，更有效地履行职责，维护国家安全。美国政府问责署前主审计长戴维·M·沃克认为，21世纪，各国最高审计机关均面临着一系列的挑战，在维护国家安全方面的作用应该更好地体现在监督性、敏锐性和预见性三项活动的结合体上。政府审计一般以风险为导向，绩效为内涵的作用方式维护国家经济安全，如美国政府问责署每年会发布“高风险领域清单”，列示影响国家经济安全的高风险领域。

（二）司法型审计体制下政府审计维护国家经济安全的路径选择

以法国为例，自1994年起，法国审计法院每年都会出具关于社会安全财政法案执行情况的专项审计报告，并呈送国会。这一审计报告会对所有社会安全组织的账目进行分析，从而得出一个综合性的审计意见。以2002年专项审计报告为例，全文共分四部分：（1）报告2001年社会安全体系的账目检查情况以及社会安全财政法案的实施情况。（2）讨论2002年医院支出的管理情况，其中主要的审计发现由法国审计法院地区审计庭在审计医院后和法国审计法院对地区医院办事处进行审计后做出。（3）审计法院关于社会安全体系管理和风险管理的评估报告，包括对健康部门的职能发挥的初始评估（其中绝大部分是审计法院新审计的），现有状况下健康保险中关于信息系统部署的评估，以及地方性的风险管理政策和地方部门中各种内部审计程序的评估。（4）因法国地区审计委员会负责审计家庭福利部门对志愿者组织的津贴支付和社会安全管理部门的财产管理情况进行审计，因此，该部分总结地区审计委员会对社会安全管理组织账目的审计活动。另外，2011年，法国审计法院首次对国防部进行了外包审计。

（三）独立型审计体制下政府审计维护国家经济安全的路径选择

以日本、德国为例。日本会计检查院于2003年开始关注社会安全问题，并于2005年对内部组织进行了流程再造，以应对日益增长的社会安全审计的需求。如养老金问题，随着日本社会老龄化问题的日益严重，已经给日本带来了严重的社会和经济问题，如果以目前老龄人群的增长速度，政府在老龄人群上的花费，包括医疗保险和养老保险必然会剧增，这必将导致一定程度上的财政困难，因此，会计检查院认为应对由此而引发的社会安全问题给予足够重视。日本每年都将社会安全审计列入年度审计计划，例：2008年日本会计检察院的年度审计计划重点领域列为：（1）社会安全；（2）公共活动；（3）教育、科学和技术；（4）国防；（5）农、林业和渔业；（6）经济合作；（7）中小企业；（8）环境保护；（9）信息技术。

在德国，德国最高审计院每年向两院提交绩效审计报告，在报告中，不仅关注铁路安全、社会安全，还包括IT安全、数字化广播网络安全等。在铁路安全方面，最高审计院认为，政府部门对铁路设施中的安全隐患采取了容忍的态度。在社会安全审计方面，德国最高审计院发现，社会支出仍然是支出预算中的主要项目，如2009年，社会支出约占总预算的三分之二，也相当于总税收收入的四分之三，虽然经济情况总体增长较快，社会支出仍然处于一个比较高的水平并将仍然成为支出目录中最大的部分，这一方面由于联邦预算资金中分配给社会安全系统的比例在持续上升，因为社会保险类的支出在持续上升；另一方面，一些法定的退休养老金和家庭型福利也在持续上升，因此财政政策的决策余地正在逐步变小。在IT安全审计方面，德国最高审计院对数字化广播网络的费用进行审计，并提出相应的审计建议。

（四）行政型审计体制下政府审计维护国家经济安全的路径选择

以我国为例，政府审计自恢复开展以来，在维护市场经济秩序、保障财政资金安全、防止国有资产流失、强化金融监管以及促进资本市场有效运行等领域发挥了重要作用，在一定程度上维护了国家的经济安全。2006年新修订颁布的《中华人民共和国审计法》也明确提出立法的目的是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。但总体来讲，我国对于政府审计维护国家经济安全的理论研究相对滞后，在审计实践操作上，相关法律法规尚不够完善，审计人员维护国家经济安全的意识不够，审计监督过于微观。政府审计虽然在财政财务收支审计以及金融、社会保障资金的审计等方面取得了突出成就，但由于过去的审计基本属于事后监督，无法防患于未然，同时，政府审计维护国家经济安全的作用尚未能在法律、法规的层面予以规范化，因此，政府审计在维护国家经济安全的路径选择上尚有待于进一步完善和发展。2008年审计署制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》在进一步明确了政府审计监督的范围主要是财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、资源环境审计、涉外审计的同时，也明确指出要将“关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全”作为政府审计的任务。在路径选择上，2008年3月，刘家义审计长提出政府审计的本质是国家经济运行的“免疫系统”，认为“现代政府审计作为国家的免疫系统，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议……促进其健全机能、改进机制、筑牢防线”①参见2008年3月31日刘家义在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上发表的《以科学发展观深入指导和推动审计工作发展》主题讲话。。此后，政府审计开始树立以维护国家经济安全为首要目标的理念，先后开展了地方债务融资平台审计调查、财政大格局审计等，2010年底，更在全国范围内开展地方政府债务审计专项调查。政府审计维护国家经济安全开始从微观走向宏观，从局部扩展到总体，在方法选用上，从事后的抵御向事前、事中的预警和揭露上发展。

三、我国政府审计维护国家经济安全的思考

（一）牢固树立风险意识，寓国家经济安全的维护于微观的审计监督中

首先，准确把握国家经济安全这一概念的内涵与外延。叶卫平认为，一是性质决定上个性大于共性，即国家经济安全不是一个具备普适性的概念，其性质主要取决于各国的发展阶段和特殊国情。二是构成要素上战略性重于非战略性，即国家经济安全所表示的不是一般的经济状态，而是直接关系到国家战略利益的经济状态。三是开放条件下，安全威胁的外源性多于内源性［9］。

其次，进一步加强对关系国家经济安全重点领域的审计。国家经济安全涉及的方方面面，政府审计都应该高度关注。在审计中要综合考虑对整个国民经济发展、促进社会和谐和国家经济安全的贡献程度，用科学发展观指导审计工作全局，重点审计关系国计民生的经济事项、政府投资大型基本建设和技术改造项目、影响国家经济安全和社会安定的国有资金及社会保障类专项资金、具有国际影响的外援项目和国家各类大额专项资金，规避可能出现的重大风险。

（二）立足行政型审计体制，充分发挥政府审计免疫系统功能

首先，政府审计是国家内生的揭露时弊、政策预警的“免疫系统”。在审计工作中应大力倡导“宏观着眼、微观入手”的理念，切实发挥好“预防、揭露、抵御”的免疫功能，从微观审计和调查项目总结其规律性、普遍性，从宏观层面提出既符合国家政策又符合具体情况，具有操作性、可行性的审计建议，实现审计结果从微观到宏观的转化，提升审计成果的层次。审计监督要从常规的问题揭露向维护国家经济安全发展，向促进问题的有效整改发展，向政策建议的宏观方向发展。通过政府审计在宏观经济管理体系中的监督保障和信息反馈作用，将审计的着眼点逐渐前移到宏观经济管理的决策环节，保证宏观经济管理决策的科学性并有效控制管理风险，将政策层面的完善作为维护国家经济安全的首要“防火墙”。政府审计要着眼国家经济、社会的整体运行，着眼政府审计与国家经济、社会的协调发展，保证国家经济的正常运行，维护国家经济安全。

其次，充分发挥我国行政型审计体制的优势，推动问责机制的建立和责任追究制度的健全落实。与西方立法型行政体制相比，我国政府审计在行政上隶属于各级政府部门，并在审计结果上具有一定程度上的处罚权。因此，在审计实践上，应充分发挥好自身的独特优势，保证政府审计的客观性，将财务审计、绩效审计和问责制度有机融合，同时对审计意见和审计建议进行跟踪审计，促使被审计单位完善规章制度，从而达到审计成果利用的最优化，促进免疫系统的建设。

［1］ 刘家义.树立科学审计理念 发挥审计监督“免役系统”功能［J］.求是，2009（10）：28－30.

［2］ 项俊波，文硕.审计史［M］.北京：中国审计出版社，1990：15－20.

［3］ 蔡春，李江涛，刘更新.政府审计维护国家经济安全的基本依据、作用机理及路径选择［J］.审计研究，2009（4）：7－11.

［4］ 王素梅，李兆东，陈艳娇.论政府审计与国家经济安全［J］.中南财经政法大学学报，2009（1）：95－99.

［5］ 李健，冯均科.政府审计监督与国家经济安全［J］.现代审计与经济，2009（5）：10－14.

［6］ 张庆龙，谢志华.论政府审计与国家经济安全［J］.审计研究，2009（4）：23－27.

［7］ 唐建新，古继洪，付爱春.政府审计与国家经济安全：理论基础和作用路径［J］.审计研究，2008（5）：36－39.

［8］ 黎仁华.政府审计维护国家金融安全的实现机制［J］.管理世界，2010（2）：175－176.

［9］ 叶卫平.国家经济安全的三个重要特性及其对我国的启示［J］.马克思主义研究，2008（11）：35－40.